公共部门工作质量管理与过程管控

张五可

【摘要】公共管理的质量提升，有着自身的内在逻辑，起手是“标准引领”，着力点在于“协调推进”，把“典型引路”作为具体抓手，以“过程控制”为实践路径，锲而不舍“钉钉子”，在解决问题、补齐短板的过程中不断增强公共管理工作的科学性、创造性、实效性。

【关键词】公共管理质量  方法  标准引领  过程管控

【中图分类号】D63                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.18.010

近年来，在公共管理各项工作中，“质量”一词日渐升温。“质量”是一个总体性概念，是多种要素的集聚、结合，可检验、可测量，可感觉、可评价[1]。公共管理工作的质量，可以反映政府及其他公共组织处理公共事务的能力和水平。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，公共管理的任务也随之发生变化，对公共部门工作成效的质量管理是一个持续优化的过程，要在解决公共问题、实现公共利益、促进人类生存与发展的实践中不断发展。

引入质量管理体系与过程管控方法的价值与原则

现代公共管理模式是一种适应市场经济发展要求的、与信息化社会发展相匹配的、能顺应全球化竞争的模式。其价值取向是促进公共管理现代化发展，促进决策民主化、科学化，提升公共政策与服务的品质;现实考量是为公共部门的管理实践创新提供不竭动力;实施路径是根据公共管理面临的新情况新问题大力推进改革创新，用新的思路和举措解决新的矛盾和问题，在研究和解决重大现实问题中推进理论创新;评价的标准是坚持效率和效果的统一，归根结底是要使人民满意。

在公共部门工作中引入质量管理体系与过程管控方法具有必要性。首先，就决策系统而言，因未能真正实现决策的科学化、民主化而影响决策质量的情形依旧存在;就执行系统而言，在某些地区和部门还存在执行偏离方向、执行走样的现象;就监督系统而言，其监督的质量不仅反映在内部监督质量上，也反映在政府对其管理对象系统的监督质量上。其次，引入质量管理体系能够有效推动规范化组织系统的建设。按照减少交叉和提高效能的原则以及决策、执行、监督相协调的要求，明确各岗位间的职位关系、岗位职责、工作标准，做到以职定责、按岗设人，实现岗位和人员的优化配置。同时，通过整合处室职能，使处室之间的职能划分更加科学、权限更加明晰、运转更加协调。再次，通过过程管控逐步推进公共部门工作流程的优化，能够有效提高工作效率和工作质量。引入过程管控的思维和方法是公共部门规范管理和服务的必然要求。通过把各项工作和行为要求纳入规范化和制度化的框架内，为公共部门有序、高效运转提供制度保障。

由此，提升公共管理质量，更应该被视为理解和研究公共管理领域事务的特征、运行规律、發展趋势以及优化政府管理的一种理论自觉和实践要求。推动质量变革、效率变革、动力变革，实现高质量发展是当前和今后一个时期确定工作进路、制定公共政策、实施有效管理的根本要求，必须加快形成提升公共管理质量的绩效评价和考核体系。

公共部门工作质量管理与过程管控应强化对于质量管理的认识，坚持如下几个原则。其一，公共部门工作质量管理是一个系统性的过程。现代社会是一个高度组织化的社会，各要素通过一定的规则相互作用、相互链接，形成特定的组织架构[2]，从事质量管理必须全面整体地去系统分析问题、解决问题。在质量管理中关注的全员、全过程、全因素、全组织等内容实际强调了系统中各个要素的“参与”。如，没有充分争取持反对意见的利益群体的支持，所制定政策的质量就可能大打折扣，甚至最终失败。因此，提升公共管理质量是一个系统的过程，是组织系统内外协同推进的整体过程，是整体的优化。

其二，全面质量管理与过程管控方法的引入是一个有基础、有方向的过程。必须深入研究我国公共管理体制、机制、过程与行为，系统总结我国公共管理实践经验，继承和发扬中华民族传统治国智慧的精华。提升公共管理质量，不能不注重基础，否则将陷入事务主义、形式主义的泥潭。我国业已形成的纵横交错、内外结合的监督机制，只要加强其有效性，将构成强有力的公共部门工作质量管理体系的最主要部分。公共管理质量的提升过程，就是新发展理念实践和应用的过程，该过程应该密切联系新时代的历史使命和战略目标，需要与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标相统一。

其三，公共部门工作质量管理与过程管控是一个持续性、动态发展的过程。社会是不断发展变化的，公共部门工作面临的新问题也会不断变化。因此，对于公共部门工作质量的管理也应该是一个不断动态调整的过程。全面质量管理在企业的运用获得了成功，在此背景下，把全面质量管理引入到公共部门中来是一项有益的尝试。[3]就公共部门而言，生产和服务过程就是公共部门工作人员通过自己的工作满足社会公众需求的过程。公共部门应该根据自身工作的特点对实践工作实现全过程控制，包括：对工作标准的识别;对工作场所、办公环境的控制;对工作过程的识别和控制;对检查和监督要求的识别;对工作质量的把控，等等。只有持续推进公共部门工作质量管理的不断深入和常态化动态调整，才能实现高质量发展。

公共部门工作质量管理与过程管控的实践与启示

夯实标准化基础，坚持标准引领。将ISO9000标准的理念和方法引入到公共管理工作中，建立一套完整、科学而又符合自身实际的公共管理工作质量管理体系，是提高公共管理质量的一个切入点。当前公共管理各项工作中存在着诸多乱象：有的不讲标准，缺乏质量意识，“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，工作随意性大;有的标准不高，满足于“差不多”，“不求有功，但求无过”，“只求过得去，不求过得硬”;有的制定标准滞后，存在习惯按“潜规则”办、按老思路办的路径依赖，导致工作失位、失策、失责;有的执行标准不严，等等。

积极制定全国统一的公共管理信息化工作标准、技术标准和评价标准，加快构建基于大数据应用、全国联通的智慧公共管理平台，不断拓展深化信息技术应用，构筑线上线下高效互联的公共管理工作新模式。充分运用信息网络技术来建立公共管理网站、推行电子政务、实行政务公开，提高公共管理效率、效能等，促使公共管理工作决策由“经验加感觉型”向“数据加事实型”转变。互联网具有传播速度快、覆盖面广、易于各方互动、不受地域与时间限制、省时省力等优势，为各地基层组织在网上搭建公共管理信息宣传平台、典型经验展示窗口、基层组织服务平台以及信息传输、学习教育培训、互动交流，乃至公共管理工作综合研判等提供了条件，为实现公共管理工作对象精准、内容安排精准、措施到位精准、工作成效精准等提供了有效的技术支撑。

善于统筹兼顾，注重协调推进。统筹兼顾是高质量发展的必然要求，协调推进是实现整体提升的重要方法。当前一些地方和领域的公共管理工作发展不平衡的问题还较为突出：有的在工作摆布上重破轻立、重治标轻治本;有的在工作板块上顾此失彼，重传统领域轻新兴领域，对“抓亮点”“抓前头”很热衷，对“抓面上”“抓后头”用劲不足，缺乏對公共管理工作的系统思考和整体谋划;有的在工作链条上用力不均，人才开发重选用轻培养、重结构轻功能，制度建设重制定轻执行;有的在工作力量上协调不够，看似分工负责实则条块分割、“各自唱戏”，没有形成齐抓共管、协同配合的格局。

提升公共管理工作质量，既要注重总体谋划，又要注重牵住“牛鼻子”。充分考虑各项公共管理措施之间的关联性、耦合性，统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局。坚持科学统筹，提升公共管理质量，整合学科范式和实践，关注并打通理论与实践的鸿沟，通盘考虑公共管理工作各方面的情况和进展，兼顾推进的速度、力度和进度，把握平衡、综合施策，促进公共管理现代化发展，促进决策民主化、科学化，提升公共决策与服务的品质，创造更多公共价值，更好地维护公共利益。

树立先进典型，互鉴发展经验。“树典型”作为一种自觉的、得到广泛遵从和应用的公共治理方式，还没有太长的历史。虽然各系统各地各单位对典型引路、经验示范等方式都给予充分认可，也进行了积极探索，但在实践中，还是出现了一些不应忽视的问题：有的试点工作准备不足，选择的试点单位不具有典型性，取得的经验难以复制推广;有的热衷于树亮点、造“盆景”，贴上改革的“标签”，实际收效甚微;有的急功近利，追求立竿见影的短期效应，搞为创新而创新的“伪创新”;有的纸上谈兵，缺乏案例培训和方法论指导，推广的效果不佳;有的对选树典型过度包装，或者事迹雷同，千人一面，甚至杜撰编造，等等。

先进地方的经验和后进地方的问题以及克服的办法，都是从群众实际活动中提出的、总结出来的，最大的优点就是群众易于接受。同时也要注意到，公共管理中的典型人物、先进经验，都是具体的、有条件的，既有普遍性又有特殊性。它的一般原则可以适合绝大多数地方，但在一些具体问题上还要具体分析。提升公共管理工作质量，就必须在“巩固先进、提升一般、转化落后”上下功夫，对那些成熟度高的案例，应及时跟进，完善提升，打造升级版;对那些新涌现出来的好经验好做法，应及时总结;对那些不适应时代发展要求的实践内容，应及时调整，坚决淘汰。

完善监督机制，强化过程管控。在公共管理各项工作中，各公共机构及其负责人通常都要对过程进行管理，并使其在受控条件下运行，以更好地满足自身的质量目标和价值追求。从实践情况看，因为不重视过程管控导致工作成效打折扣的问题仍然存在：有的在抓工作中虎头蛇尾，年初动动嘴、年末翻材料，开场时轰轰烈烈，结束时冷冷清清;有的热衷于“一文、二会、三总结”，对工作执行落实情况关注不够、调研不够、指导不够;有的抓工作喜欢“指点江山”、擘画蓝图，却没有任务书、时间表、施工图;有的抓工作习惯搞“运动战”;有的工作过于强调“痕迹化”，一人干活、多人“留痕”，导致基层不堪重负，等等。

建立闭环反馈系统对提升公共管理工作质量非常重要。质量管理体系由相互关联的过程组成，要着力解决好“谁来评估”“评估什么”“按照什么标准进行评估”“怎样进行评估”“评估反馈”等问题，进一步完善统计分类、监测方法，积极实行差别化与综合性评价相结合、定量与定性评价相结合的绩效评估方式。坚持过程论和结果论相统一、过程管理与目标管理相结合，正确处理好过程和结果、形式和内容的辩证关系。在对公共管理责任指标进行跟踪督查时，应严控督查检查考核工作的总量和频次，切实增强过程管控的科学性实效性。对相同工作内容的督导督查要整合打包，避免重复，建立以群众满意度为标尺的工作评价和推进机制。

抓好工作落实，持续效果反馈。近年来，很多地方和单位抓公共管理工作不可谓不下气力，但仍然不同程度地存在“声势大而实效小、投入高而效益低”的现象。其中一个重要原因就是失之于粗放、失之于泛化。当前，影响担当作为的主要因素包括：选人用人不公，干得好不如说得好;问责泛化简单化，容错空间较小，影响干事创业活力;考核评价不公，评先选优轮流坐庄，等等。

公共管理工作要聚焦重点、聚力难点，发扬“钉钉子精神”。一是坚持精准施策，确保“钉准”。必须把精准理念贯穿到工作的各方面、全过程，建立健全公共管理工作定期体检和风险研判机制，善于抓到关键处、抓牢关键人、抓住关键环节。二是坚持环环相扣，确保“钉稳”。要促进形成“工作人员为事业发展担当、公共组织为工作人员担当”的良性互动机制：一方面，建立更加科学合理、能量化可操作、有激励和约束效果的考核评价机制。要注重调动基层单位的积极性，把“处方权”往下放，让基层当好“小郎中”，给予部门负责人更大的考核权;另一方面，树立重实干重实绩重担当的用人导向，让担当作为的工作人员劳有所获，建立长期常态的人才培养机制，形成科学的问责机制，避免实干者产生“多干多错”的心理误区。三是坚持久久为功，确保“钉深”。“一张蓝图绘到底”，确保发展方向不变、基本思路不变、主要措施不变。对已列入本地本部门中长期工作规划的重要工作、重大项目，要一届接着一届抓、一任接着一任干;上级部门对下级部门工作规划实施情况要加强监督，前后更改较大的，应及时查问，坚决避免“新官不理旧账”“换人换思路”。

结语

公共管理工作质量提升，从方法论的角度看，有方向、有立场、有原则，有着自己的内在逻辑，起手是“标准引领”，立起标杆、知所趋赴;着力点在于“协调推进”，始终围绕公共管理的中心任务来展开、坚定朝着公共管理的总目标来加强;把“典型引路”作为具体抓手，标兵在前、经验示范、比学赶超，以“过程控制”为实践路径，稳中求进、稳中有进，锲而不舍“钉钉子”，进而实现共性问题和个性问题一起解决、治标和治本协同推进，在解决问题、补齐短板的过程中不断增强公共管理工作的科学性、创造性、实效性。

注释

[1]Kristie W. Seawright and Scott T. Young， "A Quality Definition Continuum，" Interfaces， 1996， 26（3）， pp. 107–113.

[2]彼得·F·德鲁克认为：“发达国家的社会现已成为‘组织的社会，这种社会大部分的社会任务都是在组织中完成，或者由组织来完成。”参见彼得·F·德鲁克，《后资本主义社会》，傅振焜译，北京：东方出版社，2009年。而奥地利著名理论生物学家，普通系统论主要创始人路·冯·贝塔朗菲（Ludicsig Von Bertalanlly）指出，“由若干要素有机地组成了具有特定功能的系统，这些要素相互联系、相互作用、相互影响。系统在建立之后并不是一个封闭的整体，其通过不断与外界进行物质和能量的交换而维持一种稳定的状态。”参见冯·贝塔朗菲，《一般系统论：基础、发展和应用》，林康义、魏宏森等译，北京：清华出版社，1987年。

[3]颜如春：《论政府工作全面质量管理》，《西南民族学院学报》，2003年第2期。

责 编∕李思琪