农村社会保障制度的完善

张兴华　陈家贤

摘要：我国在2007发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）规定，《通知》明确指出农村低保制度保障在当地低于最低生活标准农民的基本权益。可知，农村低保制度对于低收入群体提供了基本生活的保障，农民的基本生存权得到了充分的保障，在农村福利体系中起到了兜底的作用。通过对比2007年与2019年的相关指标数据和学者们的研究发现，经过12年的发展。我国农村低保制度出现了泛福利化、目标转移等问题。在泛福利化、目标偏移的现状之下，低保确实给低收入群体的生活得到一定程度的改善，同时也出现了一些农村社会不可忽视的问题。文章基于学者们对农村低保制度的现有研究成果进行研究分析，指出低保制度现阶段存在的一些问题，并提出一些建设性的意见和建议。

关键词：农村低保制度;泛福利化;目标转移;农村低保

一、问题的提出

中华民族有着优良的传统美德，历朝历代对于乡村社会问题都置于非常重要的地位，其中乡村社会保障体系就是其中重要的一环。乡村社会保障的发展越来越完善，如西汉时期为了防备各种灾害所带来的影响，而建立了“常平仓”进行粮食的储备，宋朝时期所推广的“朱子社仓”，到了明清时期的常平仓、社仓、义仓遍布全国各地，目的在于建仓储粮保民生，维持社会的稳定。在明清时期，还建立了“审户”程序，目的在于查清乡村各家各户的财产情况，将农户分为极贫、次贫、稍贫三个等级，对于不同贫困级别的农户家庭进行不同程度的帮扶救济。

在1949年之后，尤其在改革开放之后中国的生产力得到了巨大的飞跃，我国经济也日益彰显活力成为世界第二大经济体，但随着经济社会的快速发展，我国的贫富差距问题越来越严重，而在农村社会中的弱势群体对于改革开放释放出的红利受益较少或者完全被边缘化，这无疑加速了我国的贫富差距。

在2007年我国实行了农村低保制度，对于农村社会中的低收入群体进行帮扶，保障了农村贫困人口的基本生存权，发挥了农村低保制度在农村社会保障体系的基础性作用。但自实施该制度12年以来，是否达到了我国政府出台政策的预期目标，是否实现了济贫的效果，在制度运行的过程中出现了哪些问题，这些问题一直是学术界讨论的热点。下文笔者将从低保制度存在的问题以及个人提出的意见与建议出发，对学术界现有的研究加以阐述。

二、农村低保制度的研究

《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19 号）规定， “农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。《通知》发布以来，农村低保在全国范围内已经实施了12年，农村低保覆盖人数由3566.3 万人到2019年的4333.5万人，其中在2013年农村低保覆盖人数达到峰值为5388万人，此后农村低保覆盖低保人数逐年递减。农村低保标准由2007年的年人均標准为840 元/人到2019年的5247元/人，可知我国加大财政对于低保的补助力度。与此同时，农村低保在发展过程中因资源分配不均出现了诸多矛盾，暴露出了骗保、顶替、群体冲突等严重的社会问题，引起了社会各界的广泛关注。研究农村低保问题的学者们通常采用实地调研、设计问卷、访谈等方法，研究的问题从低保制度的顶层政策设计与制定到基层执行过程中所出现的各类问题。其中，对于低保政策的目标定位受到了大多数学者的关注，因为目标定位是低保制度的基础，也是低保制度中的关键一环。低保制度作为一项政策，所设计的目标对于整个低保制度的运行起到引领和发挥基础性作用，政策目标是否会发生偏移，而低保制度能否实现最初的期望发挥“兜底”作用。

学者李春根（2010）基于江西省农村低保对象的调研数据研究发现，农村低保人均补差偏低、农村低保制度运行透明化程度差，导致农村低保工作执行效率不高，且相应工作人员较为缺乏。魏程琳等（2015）对农村最低生活保障的相关研究表明，我国的低保在具体的实践过程中，低保申请、公示和民主评议等制度的实践表明的文本规范化有利于确保低保功能的正常发挥。仇叶（2017）、乔志华（2018）等通过实证调查分析指出，我国的农村低保制度出现泛福利化、政策目标发生偏移，泛福利化一方面指的是提高低保标准线，从而使得更多的人成为低保的覆盖对象，另一方面是已经获得低保的人员，该人员的子女配偶就会获得相应的教育、医疗等资源的使用资格，从而使得低保制度的运行与其初衷相背离，违背了低保制度的“底线救助原则”，对社会的公平价值观造成了巨大的冲击，严重影响了我国社会保障体系的良性运转。贺雪峰（2017）对于农村低保实践中所出现的若干问题进行了研究，结果表明我国乡村基层在执行低保制度时普遍存在如何识别低保户、保障贫困户等成为乡村基层治理的难题，并指出在低保执行过程中不能特权化，要将低保与社会保障、社会救助区分开来。耿羽（2012）、印子（2014）等人通过实证调查研究发现，现阶段的乡村治理中，村干部将低保作为乡村治理的一种资源，并且在后税费时代资源缺乏的状态下，低保受到乡村干部的重视程度就不言而喻了，从而出现了村干部对低保信息的垄断、对于低保对象错配、政策目标偏移的一系列问题。仇叶（2017）对于农村低保运行过程中出现的问题加以研究，并给出了是因为低保在运行过程中的泛福利化并没有受到制约与管制，从而使得低保标准线不断地提高，使得低保群体不断扩大，增加了国家的财政支出负担，冲击了现有的社会保障体系。而李铜山（2014）在农村低保的相关问题进行调研的基础上，在低保执行过程中出现了搭便车现象、民众的参与度与认可度低，还存在低保资金不足等问题。焦克源、张婷（2011）、郑丽婷（2018）等基于西北农村的实践调研表明，在农村低保制度执行过程中出现了人情保、轮保、拼保等异化现象，从而导致政策目标严重地偏移与低保制度的初衷相背离。

综上可知，农村低保在乡村运行过程中主要存在泛福利化、政策目标偏移、低保特权化、运行制度不规范、违背底线公平原则等社会问题，不仅导致低保覆盖人数大幅增长，增加国家的财政支出负担，还给国家再分配能力带来了巨大的挑战，而且给乡村社会造成了负面影响，给乡村社会的治安、稳定性留下隐患。在笔者看来原因有如下几点，第一，地方政府对乡村干部在执行低保过程中监管不到位。乡村干部在执行低保过程中就难以做到真正的公平，而地方政府只需完成当地扶贫指标即可，完成了当地低保覆盖人数的数量任务，而缺乏确保低保覆盖群体的质量，未能实现“应保尽保”。第二，乡村干部在识别低保户时存在困难。一是低保户识别的指标不能完全量化。二是乡村社会是一个熟人社会，有的乡村干部在低保名额分配时出现了人情保、特权保、拼保、骗保等问题。三是村民申请低保与村干部在识别低保户的流程中，出现信息不对称而导致低保名额错配等现象。第三，我国现阶段农村信息系统的统计、调查、采集、处理、储存等方法手段落后。无法实现乡村信息的实时共享与准确运用，从而低保制度在执行过程中的统计信息不能较为准确地反应出乡村的低保实施效果。第四，部分农民对于低保的认识出现了意识形态偏差。当前因为低保出现了捆绑福利的特征，即低保户覆盖群体可免费或以较低的成本享有国家提供的教育、医疗、养老等服务，一部分农民为了能够享受到低保政策中的捆绑福利，而采取向村干部低报收入、假装生大病、贿赂村干部、隐藏自家财产等手段获得低保名额。另有部分农民则以获得低保为耻，无形地给获得低保的农民带来了压力，有的低保农户认为“面子”上过不去，从而不主动去申请低保或虚报自己家庭的收入和财产等情况。

三、对于低保制度的几点建议

学术界对于乡村低保制度在运行过程中所出现的各类问题进行了大量的实证考察和研究，探索乡村低保问题的解决办法。

（一）精准识别，精准帮扶

在政策目标定位方面，贺雪峰（2017）指出要杜绝低保泛福利化的怪圈，即将覆盖低保群体数量指标降低，进而提高对乡村真正低收入群体的帮扶力度和标准，与此同时，要将低保与其他社会保障区别开来，防止因低保的实施对社会保障体系的运行造成负面影响。该建议在一定程度上确实给真正的低保户的生活各方面带来较大的改善，但因为单个低保户得到的政策福利比以往的更丰厚，从而出现了农民对于获得低保名额的欲望更加强烈，加剧了农民对于获得低保名额的竞争，给乡村干部进行低保户识别的时候带来了更大的困难。因此，在此建议基础之上，可做如下补充，建立在邻村与邻村之间互相帮扶关系之上，对于各自乡村的低保户识别过程中，以驻村第一书记为一把手负总责，通过村与村之间乡村干部进行交叉互换进行低保识别的工作，以此来防止出现人情保、拼保、骗保、精英俘获等现象，最大程度实现低保制度的政策目标，真正实现“应保尽保”。

（二）引入新科技，打造数字化管理平台

尽快完善乡村贫困户信息统计系统，并将大数据、区块链等新兴的科技手段应用到乡村治理中。通過对地区的经济发展水平、资源禀赋等角度的大数据分析，以及结合区块链技术对乡村信息进行实时统计的数据相结合来综合分析，以此来作为确定低保覆盖群体数量的依据，从而实现低保指标与当地实际低保农户数量相吻合，有效防止各个乡村地区的低保指标数过高或过低的情况，避免村干部在识别低保户的过程存在困难，使得低保制度的运行准确实现政策目标的初衷。同时，也有效避免了低保的泛福利化陷阱，减少国家的财政支出压力，提高低保的实施效果。

（三）加大宣传力度，贯彻落实低保制度

地方政府、乡村干部要加大对于低保制度的宣传力度，要让农民真正了解、认识到低保制度的初衷。因为，我国现阶段大部分农民的知识文化水平较低，对于国家出台的低保政策缺乏了解渠道或者无法理解低保政策的初衷，之所以我国普遍存在农民争夺低保名额、获得低保政策福利，这是因为大部分农民将低保政策视为一种利益追求的工具。所以，对于地方政府、乡村干部要积极配合、加大宣传低保制度的政策目标与初衷，要让农民明白低保是保障我国乡村低收入群体（主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民）的基本生存权，是对乡村社会弱势群体生活的一种补充手段，在执行过程中遵循底线公平原则。

四、结语

总而言之，张栋（2020）我国农村低保制度自2007年实行以来，让农村低收入群体的生活水平得到显著的提升，缩小贫富差距;改善贫困群体对生活满意度，提升其主观幸福感;让贫困群体在教育、医疗、基本生活保障以及贫富差距等方面提升主观获得感。但现阶段，农村低保制度在基层执行过程中几乎是由乡村干部一手操纵，地方政府对乡村干部在执行低保过程中缺乏监管，加上乡村社会是一个熟人社会，因此，在执行过程中总会出现一些违规操作，使得低保制度背离政策目标。此外，一方面我国逐年增加扶贫力度，加大了对农村低保的投入，给乡村地区分配了更多的低保覆盖群体数量指标，而乡村干部接到来自于上级政府安排下来的低保任务，乡村干部就眉毛胡子一把抓，将低保指标分配完毕即可，进而导致了乡村低保制度在实践中出现了泛福利化现象，违背底线公平原则，造成了部分社会保障资源未能发挥应有的效用。另一方面，上级政府在制定低保政策时出现了福利捆绑的特征，即为低保户提高教育、医疗、基本生活等方面的保障资源，使得农民更为重视获得低保户的资格，增强了农民之间的竞争，从而农民将低保资格视为一种获取自己私利的工具。同时，部分乡村干部也更容易将低保政策作为自己换取私人利益的筹码。可知，低保制度施行确确实实给农村低收入群体带来福利，让他们更好立足于社会，缩小社会的贫富差距，为维护社会的稳定发挥了重要作用。但我们也看到了，在运行过程中出现了一些偏离政策目标的现象和严重的社会问题。所以，如何更好地解决现存的问题是非常迫切的，比如建立完善低保制度的法律法规来解决相关问题，也是值得去探讨和有意义的。

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【作者单位：张兴华，贵州省贵阳市息烽县小寨坝镇人民政府;陈家贤，科之杰新材料集团（贵州）有限公司】