国土空间用地分类统计归类浅析

罗隆诚　党琼建

2020年11月，自然资源部下发了自然资办发〔2020〕51号文件（以下简称用地用海新分类），明确了国土空间在调查、规划、用途管制等方面用地用海分类应遵循的总体原则与基本要求，提出了国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类的总体框架及各类用途名称、代码与含义。国土调查监测、统计评价、规划审批、用途管制、耕地保护、生态修复、整治执法、资源登记及信息化管理等工作统一到同一用地分类标准体系下。用地用海新分类共设置一级类24种、二级类106种、三级类39种。与“三调”工作分类尽量做到同样名称的内涵保持一致，部分分类进行了调整、补充和细分。但未明确与土地管理法规定的农用地、建设用地和未利用地三大类如何进行统计归类。文章拟从现行主要分类标准分析出发，讨论陆域部分的用地分类在统计归类时如何与三大类对应。

一、原有主要分类标准

我国原有的分类体系可以分为三类，第一类是国家有关法规政策中规定的分类，主要包括《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》（发改办规划〔2015〕2084号）、《村庄规划用地分类指南》（建村〔2014〕98号）、《土地管理法》、《中国草地资源》、《森林法》等。第二类是国家标准中明确的分类，常见的有《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）、《林业资源分类与代码》（GB/T14721-2010）、《森林资源规划设计调查主要技术规定》（GB/T26424-2010）、《湿地分類》（GB/T24708-2009）等。第三类是相关行业标准中明确的分类，主要包括《地理国情普查内容与指标》（GDPJ01-2013）、《乡级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）、《林地分类》等（LY/T 1812-2009）。（见表1）

二、土地管理法三大类的原有统计归类口径

《土地管理法》第四条明确规定，“将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。原土地利用总体规划分类和土地利用现状分类均与三大类有明确的对应关系，其中建设用地分为交通水利用地、城乡建设用地和其他建设用地，城乡建设用地又分为农村居民点用地、城镇建设用地、采矿用地、其他独立建设用地。

第三次国土调查与《土地管理法》三大类对应，便于与二调及年度变更成果进行比对分析，在工作分类的基础上对城镇村及工矿用地标注20属性，即城市201、建制镇202、村庄203、盐田及采矿用地204、特殊用地205，但三调标注20属性范围内存在少量非建设用地，如何认定20范围内的非建设用地地类归类有待进一步探讨。

三、用地分类统计口径建议

自然资源部成立后，为适应国土空间治理能力现代化、规划体制改革和“多规合一”、全域全类型统一管控的需求，研究制定了用地用海新分类。用地用海新分类统一城乡之间的国土调查、统计和规划分类标准，但如何基于三调成果转换统计建设用地、城乡建设用地、城镇建设用地、村庄用地等亟待统一。

基于过去认知和统计分类工作的连续性，首先应明确依据三调成果转换为用地用海新分类，其中标注201～203范围建议采用标注范围进行统计。建议建设用地的统计口径，应包括城乡建设用地、区域性基础设施用地和其他建设用地。具体对应到用地用海新分类中包括06～16全部地类以及23中2301空闲地。城乡建设用地应包括城市用地、建制镇和村庄用地。其中城市、建设镇、村庄还应包括标准“201”“202”、“203”的非建设用地图斑。区域基础设施用地包括交通运输用地和水工建设用地。交通运输用地应不含农村道路，包括1201～1206;水工建筑用地包括1312。其他建设用地包括盐田及采矿用地、特殊用地和农业设施建设用地。

建议农用地应包括01耕地和02园地全部地类、林地中0304其他林地以及草地中0401天然牧草地和0402人工牧草地。

建议将《土地管理法》中规定的未利用地统一为其他土地，包括前述建设用地和农用地以外的其他剩余地类。统计口径与用地用海新分类对应关系见表2。

（作者单位：罗隆诚，陕西华地勘察设计咨询有限公司;党琼建，西安国际港务区自然资源和规划局）