深化街镇基层综合行政执法机制创新的建议

余池明

党的十八大以来，党中央多次对基层政权在社会治理中的角色定位提出了要求。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》等文件明确提出，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，逐步实现基层一支队伍管执法。将行政处罚权下移给乡镇（街道），对于构建更加简约高效的基层管理体制，夯实国家治理体系和治理能力基础具有重要意义。2019年以来，各地积极稳妥地推进乡镇综合行政执法改革，试点先行，多种模式积极探索，改革各项工作顺利起步，基层治理水平逐步提升。

一、推进乡镇综合行政执法改革取得的成效

新一轮乡镇（街道）综合执法改革，通过明确执法主体及事项，打造高效执法队伍，构建信息化执法平台，形成统一执法规范，成功打通基层社会治理“最后一公里”。在理顺执法体制，防止多头执法、重复执法，提升综合执法水平和效能，降低行政执法成本，便民等方面取得了阶段性成效。

（一）乡镇政府治理能力有效提升

将执法和管理职责赋予乡镇（街道），实现基层政府行政管理权责一致。乡镇（街道）综合执法机构主动作为，积极开展各类执法工作。作为最基层的执法机构，在面对破坏环境等违法行为及信访时，能够做到第一时间发现、第一时间处理，在快速响应、后续督促整改及乡镇（街道）政府综合协调等方面发挥明显优势，有效解决了“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。

（二）基层行政执法资源有效整合

各地统一建立综合行政执法委员会，组建综合行政执法办公室（综合行政执法队），充分整合乡镇（街道）执法职责和执法资源，规范和创新执法服务机制，推动综合行政执法向基层延伸，提升基层执法效能。有效整合乡镇（街道）具有行政执法和管理职能的机构、编制、人员和财政等资源，下划涉及城管、劳动、卫生、国土、水利等部门360多名编制内行政执法人员充实乡镇（街道）综合执法机构，基层执法力量显著增强。大部分乡镇（街道）整合巡查力量和网格化人员，以往由多个部门监管执法的事项改由综合执法机构集中监管，多头执法、相互推诿、职能分散等顽疾得到有效破除。

（三）行政执法效率有效提高

乡镇（街道）综合执法人员下沉一线，第一时间接触违法行为并有效处置，综合执法监管方式由被动型变为主动型、由粗放型变为精细型、由突击型变为长效型，降低执法成本，提升执法效能，违法案件数量明显下降，群众投诉举报得到较好解决，实现执法效能和社会效益“双提升”。

（四）行政执法行为有效规范

建立综合执法联席会议制度，针对性解决具体问题。上级执法部门加大对乡镇（街道）综合执法业务指导和考核力度，规范执法行为，乡镇（街道）使用统一综合执法平台、行政处罚自由裁量基准、行政执法文书，提高案件办理质量。落实行政执法与刑事司法衔接制度，综合执法社会满意度明显提升。

二、存在的主要问题

（一）乡镇（街道）职能定位的冲突问题

不少基层乡镇（街道）把发展经济、保障民生作为主要任务，而没有把行政执法摆上重心位置，对乡镇（街道）考核也是主要看经济指标。发展经济就要招商引资，乡镇（街道）往往出于优化营商环境考虑，对一些招商引资企业的违法行为，包括违法建设、违法排水、毁损绿化、违法设置大型户外广告等，只能睁一只眼闭一只眼，听之任之。

（二）下沉职权过多，执法力量不足

部分地区没有考虑乡镇（街道）的承接能力，下沉划转职责过多，甚至存在一些主管部门以人少为由将不该下沉的职责推给街道（乡镇）的现象。由于执法力量不足，招录相应协管人员进行补充，而协管员的配备标准、招录方式、使用管理、工资福利等缺乏统一规范，导致协管员素质参差不齐，不利于提升管理水平。

（三）基层执法协作配合机制不健全

有的部门认为处罚权转移就是監管权转移，因而只审批不监管的情况时有发生。很多管理可以解决的问题，一旦管理和执法分开，监管部门就不再负起监管责任，造成违法情况越来越多。部分需要技术手段来确定当事人是否违法的划转案件执法权移交后，电话及信访投诉也都移至执法部门，而由于缺乏专业资质和技术，造成案件办理时间过长，导致群众满意度降低。信息共享机制不够畅通，基层综合执法无法及时获知与执法有关的审批情况，职能部门也不能及时掌握城管部门的处罚资料。

（四）办案能力和水平有待提升

一是有的乡镇（街道）对执法文书质量要求不严，部分执法案卷类型单一，办案证据不够充分，无法体现整改前后情况。二是部分执法文书制作不精细，文书格式不正确，无公章、无执法人员和审批领导签名。三是机械套用案件模板，出现法条、日期、时间和违法地点等错误。四是自由裁量基准适用不当，违法情节未具体表述，执法文书未体现当事人陈述申辩等内容。五是部分案卷存在执法人员手写文字有涂改、语句表达不准确、日期前后矛盾、代执法人员签名等问题。

（五）执法行为不够规范

一是行政执法公示不及时。部分执法单位未能明确专人负责公示，或者执法人员信息、案件信息不及时公示。二是执法过程记录不完整。虽配备执法记录仪等音像设备，但存在未将执法过程全记录、未将现场执法视频及时保存等现象。三是法制审核制度落实不到位。法制审核人员的专业程度不够，专职审核人员缺乏。四是还存在执法程序结束后，再回头补法制审核流程等情况，导致法制审核对行政执法过程的监督作用弱化。

（六）执法队伍建设存在短板

一是行政执法力量仍显不足，乡镇（街道）执法人员办案能力有所欠缺;二是乡镇（街道）执法人员身份比较复杂，在编与临聘人员的职责划分不明，同工不同酬的现象普遍存在;三是培训不到位，队伍规范化建设有所弱化。

三、健全和优化街镇基层综合执法工作机制的建议

乡镇（街道）综合行政执法是一项系统工程，需要建立和完善一系列工作机制，以保障基层综合执法的健康运行。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》规定：“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”乡镇（街道）应当加强执法组织、执法机制、执法队伍建设，提升有效综合执法能力。

（一）加强组织协调

成立由区委区政府（县委县政府）主要领导任组长，分管领导任副组长，区（县）涉及执法权下沉的部门、区（县）司法局、乡镇（街道）主要负责人为成员的综合行政执法工作领导小组，下设办公室，负责全区（县）乡镇（街道）综合行政执法工作的组织、协调、督导、考核、评比等工作。

（二）加强专业部门的业务指导

区（县）城管执法部门及其他领域执法部门作为乡镇（街道）综合行政执法工作的业务主管部门，配合司法部门做好综合行政执法工作的业务指导和技术支持，对口做好乡镇（街道）综合执法人员培训工作。可以成立体制改革工作专班，跟踪指导乡镇（街道）综合执法改革涉及本部门的业务。

（三）加强司法部门的执法监督

加强法制审核工作，指导乡镇（街道）按照新修订的《中华人民共和国行政处罚法》落实行政执法的公示制度、行政执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，做到严格、规范、公正、文明执法。

（四）完善案卷评查机制

采取自查、互评、抽查等方式，定期对案卷进行评查，不断规范执法行为，提高案卷质量。以执法案卷评查制度为基础，搭建执法工作交流平台，加强个案分析，注重案卷评查机制与现有其他执法监督方式相结合，以编写指导案例的形式对解决问题提出意见和建议。

（五）建立健全执法协调配合机制

建立协作制度，通过“街乡吹哨、部门报到”机制，开展联合执法。建立乡镇（街道）与区（县）职能部门之间的案件移送机制，发现应当由对方查处的违法行为时，及时告知进行查处。建立综合执法信息资源共享制度，实现行政许可、行政处罚、行政检查等各类行政管理信息资源的共享。

（六）落实执法责任制，建立执法评议考核制度

乡镇（街道）全面落实行政执法责任制，公开执法职权，明确执法人员岗位职责，细化执法流程。将乡镇（街道）综合执法纳入区（縣）法治建设考核体系和法治政府建设督查范围，将综合执法情况作为依法行政专项考核的重要内容，不断完善社会公众对执法工作的评议机制。

（七）加强基层综合执法队伍专业能力建设

主管部门要加强基层综合执法队伍的规范化建设，建立乡镇（街道）执法队伍培训和技能训练制度，帮助街镇执法人员熟练掌握与街镇执法有关的各项法律知识和专业技能，不断提升依法行政水平和执法办案能力。

（八）严格执法辅助人员管理

明确辅助执法人员适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等，建立健全聘用、管理、培训、奖惩、退出等制度。辅助执法人员只能配合城市管理执法人员从事宣传教育、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。

参考文献

[1] 张晓莹. 守正与创新：行政处罚制度的三点扩容[J].民主与法制，2021（28）：50-53.

[2] 中华人民共和国行政处罚法释义[M].北京：中国法制出版社，2021：133-139.

（责任编辑：严陈玲）