不动产登记风险治理工作探讨

摘要：结合当前不动产登记工作形势、任务及要求，深入分析不动产登记风险治理工作的必要性和复杂性，对不动产登记工作中存在的各类风险及成因进行分析，利用系统理论和治理思维，对不动产登记风险治理工作提出改进建议。

关键词：风险治理;系统理论;建议

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）04-0050-05 收稿日期：2022-03-02

作者简介：陈润，南京市不动产登记中心。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视风险治理对于党和国家事业发展的重大意义，要求各级党委、政府都要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，时刻将风险治理置于治国理政的突出位置。

伴随着《物权法》的颁布及不动产统一登记制度的实施，全国各地均成立了自然资源部门主管下的不动产登记机构，设置不动产登记服务大厅，面向社会公众提供不动产登记受理、审核、登记、发证以及信息查询服务。作为一项改革型、窗口型、法治型公共服务事项，不动产登记工作同样存在着各种类型的风险，需要进行有针对性的风险治理。

1 加强不动产登记风险治理的必要性

1.1 符合上级部门有关不动产登记工作的部署要求

自不动产统一登记制度落地以来，自然资源部就高度重视不动产登记工作中可能存在的各类风险问题，自上而下开展系列专项行动，以风险精准防控、问题精准治理推动不动产登记工作走向成熟和完善。自然资源部先后部署开展不动产登记窗口作风问题专项整治、安全生产问题治理、历史遗留问题处置等专项行动，针对不动产登记领域可能存在的法律风险等，在《不动产登记暂行条例》基础上，出台了《不动产登记暂行条例实施细则》、26类常见业务的标准化流程等，体现了以风险治理推动不动产登记工作高质量发展的鲜明导向。

1.2 符合不动产登记工作更高质量发展的内在需要

2016年以来，全国各地不动产登记机构积极响应国家、省、市有关不动产统一登记制度建设要求，以及营商环境改革需要，完成了不动产登记机构人员整合、基础业务建设、营商环境改革等工作，我国不动产登记营商环境评价指标跃居全球170个经济体第27位，进入全球先进行列。伴随着不动产登记业务、管理、服务体系的日趋成熟，不动产登记工作重点已从夯实工作基础、推动制度建立向治理风险、推动优化完善的转变;与此同时，随着不动产登记制度建立初期一系列问题的陆续解决，不动产登记工作中新的风险问题开始逐步暴露和彰显，不动产登记作风风险、法律风险、数据风险等，已成为制约不动产登记事业更高质量发展的重要掣肘。

1.3 符合人民群众的期待和诉求

作为一项窗口型、服务型、民生型工作，不动产登记与人民群众最重要的财产权益息息相关，是一项群众高度关心、社会高度关注的工作。不动产登记领域各类问题和风险甄别、防控、治理水平和成效，影响着人民群众对于不动产登记工作的满意度和认可度，以及人民群众对于个人及家庭财产、权益的获得感和安全感，是一项值得高度重视的政治工作和民生工程。与此同时，不动产登记工作中，也客观存在着一些工作作风、依法登记、信息安全等问题，这些问题、风险的溯源治理，符合人民群众的根本利益，有利于不动产登记民生效应的更大发挥。

2 不动产登记工作主要风险类型及成因

2.1 法律風险

不动产登记是《物权法》确立的一项物权制度，是指经权利人或利害关系人申请，由不动产登记机构将不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实;从法律效力看，不动产登记效力包括公示效力、公信效力、对抗效力以及权利正确性推定效力等。与这一根本属性相关联，不动产登记工作中，不可避免地面临着较高的法律风险，存在着违法办理登记的可能，近年来各地出现的不动产登记各类诉讼案件也印证了这一状况。究其具体表现及成因，主要体现在以下方面。

一是自不动产登记制度落地以来，尽管国家层面先后制定了《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等上位法规，但是面对复杂多样的业务类型、千变万化的工作实际，以及业务模式和工作方式的不断调整，已有法律法规、业务规程难以完全支撑不动产登记工作需要。这就导致不动产登记机构在处理法规支撑较为模糊的特殊问题时，不得不基于自身对法律法规的理解进行操作，一旦理解和认知出现偏差，就有可能导致登记行为违法。

二是不动产登记结果具有突出的物权公示、公信和对抗效力，在不动产经济价值较高的现状下，社会经济主体存在以虚假材料和虚假条件提出不动产登记申请、将本不属于自己的不动产申请登记于个人名下、从而实现个人经济利益和其他收益的可能。与此同时，受权责和能力所限，不动产登记机构仅能对申请资料进行形式审查而非实质审查，这就导致工作人员即便在认真、尽职履责的情况下，仍存在较大的法律风险，各地也确实出现了多起不法分子以“假证”“假人”骗取登记，产权人对不动产登记机构提出行政赔偿诉讼的案情。

三是不动产登记业务类型千变万化、服务对象千差万别，登记过程中对于主体身份、真实意思表示的确认，资料完整性合法性的审核，均具有较大的业务难度，需要工作人员具备扎实的法律功底、宽广的业务视野和丰富的实践经验。而实际情况是，目前各地不动产登记队伍素质参差不齐，因业务能力不足未能尽到审慎审核责任，最终产生登记错误、滋生法律问题的情况时有发生。

2.2 作风风险

自不动产登记制度落地以来，自然资源部始终将不动产登记作风风险治理作为重中之重，聚焦群众关注的堵点和痛点问题，在全国范围内开展了不动产登记窗口作风问题精准整治行动，取得了显著成效。但是在2021年国务院大督查中，发现某地不动产登记机构仍然存在个别工作人员与中介黄牛勾结、违规收取好处费、提供加快办理服务等廉政作风问题，在不动产登记作风生态不断向好的同时，廉政作风风险仍将长期存在。

究其成因，尽管不动产登记仅为一项行政确认而非行政许可，但是其办理结果、时效会对申请人或者相关人获取、支配、抵押不动产产生直接影响，如开发公司取得售房许可、企业办理抵押融资、产权人买卖房屋办理入户入学等。在此过程中，不动产登记工作人员又与房地产经纪机构、开发公司、企业等产生直接接触，尽管产生巨贪重腐的可能性极低，但违规优先加快办理案件、违规泄露不动产登记信息、放宽有关资料的审核尺度、收取“好处费”等仍将长期存在。

2.3 信息安全风险

不动产登记信息安全工作，既关系到公民个人隐私的保护，也关系到企业经营安全和国家经济安全，需要高度重视。目前，不动产登记信息主要面临信息误差和信息泄露两方面的风险，其成因源自以下两方面。

一是不动产登记受理、审核、登记发证工作时刻依托不动产登记基础数据及档案资料进行，不动产登记过程本身也是不动产登记信息加工、更新、处理、利用的过程。在这一过程中，难免会产生信息错漏、信息更新不及时等情形，存在较高的信息安全风险。

二是目前全国各地普遍采用房产、土地、税务、民政、公安等部门数据共享的方式开展不动产登记及上下游民生服务工作。这一模式在确保不动产登记提速增效、方便群众的同时，也使得不同部门、不同岗位工作人员均可调取不动产登记数据，多个信息查询端口的存在，对不动产登记信息安全保密工作造成了一定的影响。

3 加强不动产登记风险治理工作的对策

针对不动产登记工作中客观存在的法律、作风和信息安全风险，需要强化问题导向、采取综合举措、统筹力量资源、进行系统治理。

3.1 强化法律风险治理

一是强化不动产登记法律法规支撑、业务制度供给。从国家层面来说，应在《民法典》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等法规基础上，聚焦非公正继承、抵押权登记等日常不动产登记业务办理过程中的热点和难点问题，加大不动产登记法律法规、部门规章、指导性文件制发力度;还应针对营商环境改革过程中，不动产登记运行模式的持续调整和动态变革，开展与时俱进的法律法规、规章规程更新工作。各地不动产登记部门也应结合日常工作实际，加强对不动产登记法律法规、规程规范的研究运用，形成更多符合地方实际及业务实际的操作流程和标准规范，同时建立与当地法律部门的联动机制，强化流程、规范出台前的合法性审查工作，从根本上降低日常业务运行中的法律风险。

二是强化失信行为惩戒、法律责任追究、职业保险制度。针对各地时有发生的以“假证”“假人”等到不动产登记机构“闯关”、骗取不动产登记的情形，一方面，不动产登记机构应牵头建立不动产登记失信行为公示、惩戒制度，对申请人在不动产登记过程中承诺内容与实际不符、提供虚假申请材料、冒名顶替他人申请办理不动产登记等问题依法纳入黑名单，同时面向全社会进行公示，会同其它行政管理部门予以联合惩戒和精准打击。另一方面，应不断完善不动产登记法律责任认定、追究制度，明晰不动产权利人、申请人、登记工作人员等各方人员的法律责任，探索建立不动产登记法律职业保险制度，在不动产登记工作人员已尽到审慎审核责任后仍产生行政诉讼赔偿并被追责追偿的，给予有力支持、化解后顾之忧。

三是提升不动产登记人员业务能力和法治素养。一方面，结合不动产登记业务动态变化和工作要求，构建内部业务培训体系，建立相应的课程、师资、评估系统，强化日常工作中的“传帮带”以及多岗位锻炼，确保工作人员能在对各类法律法规、业务规范等进行深入理解、融会贯通的前提下，规范、精准地开展不动产登记工作。另一方面，建立不动产登记机构与法院、律师事务所的联动联训机制，争取更多的法律指导和法律支撑，不断提升全体人员的法治意识、法治思维、法治观念和法治素养，确保不动产登记人员能够从法治立场上谋划、从法治效应上理解、从法治导向上落实不动产登记工作，以不动产登记队伍的知法懂法，降低不动产登记法律风险。

3.2 强化作风风险治理

要在对不动产登记领域作风风险构成、布局、特点、规律进行综合分析基础上，采取教育、监督、执纪、问责相结合的措施，开展风险治理工作。

一是要严格作风教育。要立足理想信念、服务规范、作风标准、业务要求等各个层面，开展深度融合的党风廉政及作风教育活动，不断提升不动产登记工作人员的政治素养、纪律品格和服务能力;要对近年来不动产登记领域发生的党风廉政及作风问题相关典型案例进行深入剖析，确保工作人员认清不动产登记权责特点和廉政风险，规范工作和生活言行，时刻保持深刻警醒和高度警惕;区分不动产登记受理、审核、权籍调查及勘测定界、档案管理查询等不同工作岗位，开展精准化、菜单式廉政教育活动，确保廉政教育贴近工作特点和岗位实际，达到切中肯綮、入脑入心的效果。

二是要严格内外监督。不动产登记机构应专设内部纪检监督部门，综合运用视频监控、现场巡查、专项检查等方式，对不动产登记各领域、环节、岗位开展常态化的作风监督工作;同时，针对不动产登记直接服务于社会公众的窗口特点，敞开大门接受群众监督，综合运用服务评价器、满意度调查表、投诉举报电话等方式，畅通群众监督渠道，强化群众监督结果运用工作，以群众监督助推不动产登记作风生态的根本提升。

三是要突出防控重点。在常态化、制度化开展不动产登记党风廉政风险点全面排查、跟踪防控基础上，聚焦一线窗口、业务审核、权籍调查及勘测定界等关键工作岗位，突出不动产转移登记、抵押登记、首次登记等关键业务类别，开展专项监督及治理工作。特别要对倒号卖号现象、与中介、黄牛不当接触问题、以及违规加快办理登记等情况进行重点监督，将各类不良倾向、苗头及时扼杀在萌芽状态。

四是要强化惩戒震慑。要在全面防控风险、严格日常监督的同时，强化监督结果运用工作，为全体人员进行服务作风表现的“数字画像”，推动监督结果与职业发展、工资福利等直接挂钩，激发优化服务、提振作风的内在动力。对严重违反廉政作风规定要求的人和事，予以毫不留情的追责问责、执纪处理，形成强大持久的纪律震慑。

3.3 强化信息安全风险治理

一是要强化不动产登记信息安全技术管控。建立日常不动产登记信息数据整理机制，构建边使用、边更新、边维护的业务技术模式，确保数据的精准性和现势性;定期对不动产登记系统安全进行评估，严格落实不动产电子信息文件与数字档案异地远程备份制度，及时堵塞有关技术漏洞，避免黑客侵入、恶意篡改、数据丢失等风险隐患。

二是要强化不动产登记信息安全责任管理。要针对当前房产交易、税收、不动产登记“一窗受理、集成服务”模式下，不动产登记信息数据由多部门共享使用、由不动产登记部门一方管理维护的状况，进一步强化不动产登记信息数据安全管理责任制，压实各部门、各岗位在不动产登记使用过程中的更新、管理与维护责任;面向各数据使用部门，定期开展信息安全管理监督检查工作，对违规泄露不动产登记信息的人和事予以坚决打击。

三是要强化不动产登记信息安全宣教工作。要着眼不动产登记信息安全管理的背景意義、标准规范、操作要求等，设置全面系统的信息安全培训体系，利用理论培训、案例分析、操作示范等方式、面向不动产登记及相关岗位人员，开展常态化、嵌入式信息安全培训，不断提升工作人员维护信息安全的能力和水平;强化不动产登记信息安全宣教工作，确保工作人员从维护国家信息安全和人民群众财产安全的高度，认识不动产登记信息安全的极端重要地位，营造人人关心信息安全、守卫信息安全的氛围，为确保不动产登记信息安全夯实内在根基。