传染病防治国际法制度的现状、缺陷与完善

马忠法　谢迪扬

关键词：传染病防治;非约束性制度;疫苗;构建人类卫生健康共同体

摘 要：在有关传染病防治的国际法制度中，非医药干预制度、疫苗免疫制度、非针对性治疗制度是三大支柱。由于国际社会防疫准备的短视性、防疫行动与国家主权及人权保障的冲突等，现有制度暴露出较大缺陷。应更加关注疫苗免疫制度，继续围绕《国际卫生条例》落实非医药干预制度，同时加快非针对性治疗制度的国际立法。中国须结合本国防疫经验，以联合国与世界卫生组织为中心，围绕三大领域全面完善国内传染病防治制度体系：积极推进主权国家与国际组织的合作联动，激发非国家行为体的能动作用，倡导国际社会共同构建人类卫生健康共同体。

中图分类号：D99;D912.1文献标识码：A文章编号：1001-2435（2022）05-0100-11

The Current State，Defects and Improvement of the International Legal System for the Prevention and Treatment of Infectious Diseases

MA Zhong-fa，XIE Di-yang（School of Law，Fudan University，Shanghai 200438，China）

Key words：prevention and control of infectious diseases; non-binding rules; vaccines; construction of a community of common health for mankind

Abstract：The international legal system for the prevention and treatment of infectious diseases consists of the non-medical intervention system，vaccine and immunization system and non-targeted treatment system，which are the three pillars. Due to the shortsightedness of international epidemic prevention preparation，the conflict between epidemic prevention action and national sovereignty and human rights protection，the existing system has exposed great defects. We should pay more attention to the vaccine and immunization system，continue to implement the non-medical intervention system around the International Health Regulations，and speed up the international legislation of non-targeted treatment system. China must integrate its epidemic prevention experience，focus on the United Nations and WHO，and comprehensively improve the domestic infectious disease prevention and control system in three areas：actively promote the cooperation and linkage between sovereign states and international organizations，stimulate the dynamic role of non-state actors，and advocate the international community to jointly build a human health community.

一、引 言

自古以來，传染病一直是笼罩人类文明的阴霾，但人类从未放弃过与其抗争的努力。20世纪后，人们开始了利用国际法调整防治传染病的国际行动，多项关于传染病防治的国际法陆续出台。进入21世纪后，国际社会在世界卫生组织（WHO）的带领下建立了传染病监测和防控机制、共享病毒和共享利益机制、抗病毒药物和辅助性医疗器械的储备及援助机制等等。人们本以为应对下一次传染病时能够更加从容，然而新冠疫情的爆发打破了这一幻想。近年来，学界开始关注传染病防治的国际法问题，涌现了不少学术成果，但鲜有研究关注到WHO等国际组织出台的、旨在统筹传染病防治的非约束性国际法文件。这些文件虽然没有强效的法律约束力，但往往承载着国际社会应对传染病的最新安排，具有更高的专业性和时效性，是传染病国际防治体系中最活跃的部分。此外，经过实践的检验，其中部分规定有可能转化为具有约束力的国际法，这些非约束性文件很可能蕴含了未来国际卫生法的发展方向。针对这一研究空白，本文旨在从约束性和非约束性制度两方面入手，特别是对WHO出台的、调整国际传染病防治合作的非约束性文件展开详细分析，全面总结现有的传染病国际防治体系，反思其缺陷并指出内在原因，并在此基础上，为构建人类卫生健康共同体提出完善建议。

二、传染病防治国际法制度的现状

基于当今世界的医疗水平，现行传染病防治国际法制度主要可分为三类（如表1所示）。一是非医药干预制度，例如改善个人卫生、隔离、追踪接触者和限制旅行等;1二是疫苗免疫制度，即针对特定疾病研制疫苗，并向大量公众注射，以达到较好的防疫效果;三是非针对性治疗制度，即定点或区域性分发抗病毒药物，或使用呼吸机等治疗器械。

（一）非医药干预制度

三类制度中，非医药干预制度出现时间最早，发展最为成熟。以《世界卫生组织法》和《国际卫生条例》为代表，非医药干预制度已经发展出了较为清晰的国家义务和权利。同时，其蕴含的技术门槛较低，技术欠发达的国家也能够参与，国际推广价值较大。

非医药干预制度的国家义务主要有四项。一是报告义务。《世界卫生组织法》规定，缔约国须向WHO提交改进人民健康办法及成绩的常年报告（第61条），汇编各种统计与流行病报告书（第64条），当WHO执行委员会向缔约国提出请求时，缔约国须将有关卫生的额外情况提高至执行委员会（第65条）。此外，《国际卫生条例》也规定了每个缔约国应当核实并提供可能构成国际关注的突发公共卫生事件的相关信息（第10条）。二是通知义务。《世界卫生组织法》规定，缔约国应将该国境内发表之有关卫生的重要法令、规章、政府机关正式报告书及统计文件，悉数通知WHO（第63条）。《国际卫生条例》规定，缔约国应建立"国家归口单位"，负责与WHO联络点保持联系，就紧急情况进行沟通，并负责在WHO与该国行政管理部门之间传播信息、汇总反馈意见（第5条）;本国发生突发公共卫生事件后，缔约国可先进行评估，是否构成"国际关注的突发公共卫生事件"（下文简称PHEIC），如果认为有较大可能构成，则应在评估后24小时内，向WHO通报该事件以及认为应采取的任何卫生措施，后续还应及时报告确切、充分、详细的公共卫生信息（第6条）;若事件无需通报，或是现有信息不足以决策时，缔约国仍可通过国家归口单位使WHO对此知情，并同WHO就适宜的卫生措施进行磋商（第8条）。三是能力建设义务。《国际卫生条例》要求缔约国发展、加强和维持发现、评估、通报和报告事件的能力（第5条）;发展、加强和维持快速、有效应对公共卫生危害和PHEIC的能力（第13条）;加强入境口岸（如机场、港口、陆地过境点）的防疫、检疫能力等等（第四编）。四是卫生措施义务。《国际卫生条例》规定缔约国须对受卫生事件影响的交通工具、旅行者、货物等，采取卫生措施或其他限制性措施（第五编）。

非医药干预制度的国家权利主要有两项。一是请求协助或援助的权利。《世界卫生组织法》第2条规定，缔约国有权请求WHO协助其加强卫生机构、给予技术协助或紧急援助。二是暂停实施国际协议，暂停履行相应国际义务的权利。比如《1994年关税与贸易总协定》第20条规定，为人民健康所采取的措施可作为该协定实施的一般例外;《服务贸易总协定》第14条也规定了类似条款;《与贸易有关的知识产权协议》第31条则规定，在发生全国性紧急状态或其他极端紧急状态为公共的非商业性目的而使用的情况下，成员方可在未经授权的状况下使用专利。

（二）疫苗免疫制度

在传染病疫苗研制、配给、注射等过程中，需要建设跨国传递信息、调配国际资源、促进国际合作的相关制度，本文将其统称为疫苗免疫制度。在三类制度中，疫苗免疫制度所要求的技术门槛最高，实施成本最大，但由于疫苗出色的防疫效果，疫苗免疫制度是当前国际社会的关注重点。现行传染病防治国际法中的疫苗免疫制度主要由两部分组成，一是联合国开发计划署（下文简称UNDP）牵头制定的《关于建立国际疫苗研究所的协定》;二是WHO出台的协调各国疫苗研发、配给的非拘束性制度，以《共享流感病毒以及获得疫苗和其他利益的大流行性流感防范框架》（下文简称《流感框架》）為代表。

1.《关于建立国际疫苗研究所的协定》

《关于建立国际疫苗研究所的协定》于1996年签署，次年生效。作为UNDP下的“促进儿童免疫行动”项目的一部分，该协定旨在设立一个专门从事疫苗研发的国际机构，致力于帮助发展中国家提高疫苗技术与研究能力。根据该协定以及《国际疫苗研究所章程》可知，国际疫苗研究所（IVI）是一个独立的国际法主体，其有权取得各国政府部门、企业、基金会、个人、国际组织等主体的捐赠，并将其用于疫苗研发或有关疫苗的国际合作事项。IVI有权雇用专职人员从事研发工作，研发成果可在各国申请专利，或者获得其他形式的知识产权保护（如商业秘密等），由IVI自身成为权利人。IVI科研成果、医疗产品及其他资金、物料的使用，须与协定宗旨一致，并符合《章程》规定的指导原则，为国际疫苗公益事业服务。此外，协定还设置了争端解决条款，对无法通过谈判、解释协定等方式解决的争端，应通过国际仲裁解决。目前，IVI总部位于韩国，处于正常运营的状态。

2.《流感框架》

《流感框架》由WHO于2011年颁布实施，共含七章、五个附件，实体性规定主要集中在第五章（共享病毒机制）和第六章（共享利益机制）。其主要涉及三方主体，分别是WHO、WHO会员和其他非国家行为体，分别详细规定了权利义务，形成了一个较为平衡的合作架构。由于一方主体的权利往往构成了另一方主体的义务，本文选择从义务角度入手，展示三方主体在《流感框架》下的合作路径。

WHO在《流感框架》下的义务主要有八项。第一，将含病毒的PIP生物材料无差别地转让给其他机构用以研制疫苗;第二，分享病毒基因序列数据及其分析结果;第三，建立电子追踪机制跟踪PIP生物材料流动情况;第四，向会员国分享大流行风险评估信息等资料;第五，向国家流感中心和获批准的实验室免费提供针对特定疾病的诊断试剂和检测包;第六，向会员国国家实验室和流感疫苗生产商提供检测疫苗效力的试剂;第七，积极储备流感疫苗及注射设备，1/3用于受影响的国家，2/3按人口比例平均分配给无法或难以获得疫苗的其他国家;第八，积极筹资以支持上述活动。

WHO会员则承担了九项义务。第一，会员应及时、优先向WHO提供含病毒的PIP生物材料;第二，分享病毒基因序列数据及其分析结果;第三，能力强的会员国须帮助其他会员国发展国家实验室和流感监测能力;第四，会员应要求流感疫苗生产商捐赠足够的疫苗以达到WHO的储备目标;第五，应要求流感疫苗生产商将每个生产周期的部分疫苗留给发展中国家;第六，应要求流感疫苗生产商根据接受国收入水平对疫苗进行分层定价;第七，应要求流感疫苗、诊断试剂生产商将技术酌情转让给其他国家;第八，接受技术的会员国可考虑将季节性流感疫苗接种纳入国家免疫规划;第九，配合WHO积极筹资。

《流感框架》下的义务主体不但包括传统的国际法主体，同时也涉及非国家行为体，是国际卫生合作的创新与突破，需要重点关注。《流感框架》并没有对医疗机构、生产商等非国家行为体直接规定法律义务，而是采用了两种较为“柔和”的制度设计：一是以WHO生物信息、标准生物材料为对价，要求非国家行为体捐助或承诺捐助;二是要求WHO会员，即主权国家对其国内的非国家行为体，承担促进、监督的义务，鼓励、推动本国的非国家行为体完成规定的事项。《流感框架》对非国家行为体的要求主要有七项：第一，接受PIP生物材料的流感诊断试剂生产商须向WHO提供免费或特惠价格的诊断试剂和检测包（约占生产量的10%）或其他利益;第二，接受PIP生物材料的流感疫苗生产商可考虑允许发展中国家免费实施专利;第三，向WHO捐赠疫苗（部分是根据标准材料转让协议的义务向WHO提供疫苗）;第四，在每个生产周期均留出部分疫苗（约占产量的10%）给发展中国家或提供其他利益;第五，对疫苗分层定价，为公益性国际组织和发展中国家提供优惠价格;第六，转让疫苗生产技术给其他国家;第七，使用WHO流感监测和应对系统的生产商每年应向WHO捐款，数额不低于该系统运营费的50%。

在《流感框架》实施的近十年中，共享病毒与共享利益机制对全球传染病防控工作起到了积极的作用，其显著增加了流感疫苗等物资的生产量和捐助承诺。利用《流感框架》汇集的资金，部分国家加强了传染病监测和应对的能力建设。

（三）非针对性治疗制度

非针对性治疗手段主要是指抗病毒药物及辅助性医疗设备（如呼吸机等）的使用，由于可以预先储存，其对于传染病防治工作有着不同于疫苗的积极意义。本文将有关非针对性治疗手段的国际法律制度统称为非针对性治疗制度。然而与其他两类制度相比，非针对性治疗制度的发展程度最低，其主要依附于疫苗免疫制度，尚未形成独立的法律文件。《流感框架》中的非针对性治疗制度共有三款，一是要求WHO总干事继续与其他多边机构、捐助者、国际慈善组织、私人基金会、流感药品生产商等潜在伙伴寻求合作，以期获得更多的捐助承诺;二是要求WHO总干事鼓励会员国维持并进一步发展抗病毒药物及相关设备的储备;三是要求WHO总干事在确定WHO抗病毒药物储备的规模、组成、补充、使用及其部署程序时继续寻求专家的指导建议。可见，在国际传染病防治事项上，非针对性治疗手段的效果比不上疫苗，成本又高于传统的封闭、隔离措施，不是国际社会的关注重点。但是，非针对性治疗手段可以有效缓解病情，延缓疫情传播，为具备一定经济、科技实力的国家，提供了新的选项。如果国际层面能够建设更完善的抗病毒药物等物资的储备和调配机制，无疑将有利于国际社会战胜疫情。

三、传染病防治国际法制度的缺陷及内在原因

（一）传染病防治国际法制度的缺陷

据上文分析可知，传染病防治国际法已发展出三种类型。然而从目前国际社会对新冠病毒的防治情况看，上述三类国际法均存在立法和法律实施上的缺陷。

1.非医药干预制度的缺陷

有关非医药干预手段的国际法相对较为成熟，但在实施过程中暴露了许多问题。首先，WHO缺乏及时获取疫情情报的能力。虽然《国际卫生条例》第6条明确了国家通报义务，“每个缔约国……在评估公共卫生信息后24小时内向世卫组织通报……”1，并且附件二详细规定了评估方法和步骤，但评估的进程实际上由主权国家掌握，评估所需的时间也会随着成员国评估能力和病情差异而发生较大变化，从发现疫情到WHO获取情报之间的时间是不确定的。部分国家担心通报疫情而招致其他国家的过度限制，往往以评估为由不断拖延通报WHO的时间，有可能造成疫情防控上的重大延误。

其次，许多国家的能力建设义务履行困难。《国际卫生条例》第四编及附件一详细规定了缔约国监测和应对疫情、指定机场、港口和陆地过境点的核心能力要求，但此类能力建设进展缓慢。特别是部分资源紧缺和基础设施落后的发展中国家，在多次延长了建设期限的前提下，依旧没有达到《国际卫生条例》所要求的能力水平。22016年到2019年，WHO对非洲地区的40个国家进行能力评估（占非洲47个缔约国的约80%），结果显示没有一个国家符合标准。3即便遵约水平最高的欧盟，其各项指标的平均达标指数也仅为75%。4而且一味强调传染性疾病防控的能力建设，可能与部分缔约国国内的卫生优先事项相背离。5可见，这种能力建设标准是较为理想化的，或者说主要依靠国家能力建设来防控传染病并不是一条切实有效的途径。

再次，采取公共卫生措施或限制性措施的时机和尺度较难把握。一般而言，上述措施将在WHO宣布PHEIC后大规模适用，然而WHO的判断能力有限，经常遭到质疑。比如在2009年H1N1疫情中，许多人批评WHO过早宣布PHEIC，6致使相关国家遭受过度限制措施，物资运送和救援人员行程受阻，贸易也遭到了严重损害，使疫情雪上加霜。在2014年的埃博拉疫情中，WHO总干事迟迟未宣布PHEIC，又遭到了广泛批评。72018年的埃博拉疫情中，WHO三次拒绝宣布PHEIC的做法，8以及认为此类定性既无用又有害的观点，再次引起了广泛争议。9此外，WHO突发事件委员会很少披露判断是否构成PHEIC的细节，构成了PHEIC宣布程序中的“黑匣子”。10虽然WHO判断能力的提高需要长期的经验积累，但加强评估的透明度无疑有助于提高WHO的公信力。

最后，還有相当一部分非医药干预手段未包括在《国际卫生条例》的调整范围之内。《国际卫生条例》的关注重点在于国家之间的疾病传染，对一国国内的传染病防控事项缄口不言。然而，在边境口岸能力建设进展缓慢的现实中，如果国内防控不力，将进一步加大边境口岸的防疫压力，地区性疾病发酵成为全球大流行的风险也将大幅增加。因此有必要将国内严重传染病的防控纳入到国际治理的框架内，比如疫区政府提供公共卫生服务的义务、疫区居民的个人卫生义务、行程通报义务、国际社会的援助机制等等。

2.疫苗免疫制度的缺陷

目前已出台不少针对传染病疫苗的国际法，但许多有关疫苗研发、定价、分配的规则或行动框架仍停留在软法层面，缺乏必要的约束力。

作为一项有拘束力的国际法文件，《关于建立国际疫苗研究所的协定》仅仅建立了一个国际疫苗研发机构（IVI），并未对研发资金投入、疫苗生产、销售和分配方案进行详细规定。在2020年新冠疫苗研制过程中，IVI没有与WHO深度合作，没有研发自己的新冠疫苗，只是承担了部分疫苗效力检测、临床评估等辅助性工作。1以往的疫苗研发成绩表明，国际疫苗研发机构完全有能力研制新冠疫苗，韩国GI-Cell公司也正借助国际疫苗研发机构的力量研制商用化疫苗。2IVI放弃研发自己的新冠疫苗，原因很可能是资金投入不足。毕竟新冠疫苗的商业潜力很大，全球范围内不少营利性疫苗研制机构已在争先恐后地研发，IVI等公益机构很难获得用于研制新冠疫苗的捐赠。但公益性新冠疫苗的缺失将进一步加剧公平分配疫苗的挑战，这不可不谓是国际社会的一大缺憾。

《流感框架》规定了详细的共享病毒和共享利益机制，被认为能为WHO提供充足的疫苗储备，其在2014年埃博拉疫情中确实发挥了积极作用。然而，面临新冠疫情全球大流行的冲击，《流感框架》却几乎完全失灵。其原因可归纳为如下几点，这同时也是国际疫苗治理与合作机制的重大缺陷。

第一，由于《流感框架》缺乏必要的强制力，主权国家履行《流感框架》义务的积极性并不高。根据《流感框架》的相关规定，WHO会员国应要求流感疫苗生产商足额捐赠、分配部分疫苗给发展中国家、向发展中国家转让相关技术等。但在《流感框架》的实施过程中，WHO往往直接与生产商进行谈判，相关国家政府的参与度较低，没有积极促成WHO与生产商的合作，也没有监督生产商履行义务。2016年WHO对《流感框架》实施情况的审查报告就指出了这一问题，同时还指出WHO对会员国履行《流感框架》义务缺乏相应的监督机制和惩治措施，3但至今仍未解决。

第二，《流感框架》所提供的疫苗数量远远不能满足全球需要。据WHO于2020年6月的报告，《流感框架》已与全球14家疫苗生产商（约41%）签署了作为《流感框架》附件二的“标准材料转让协议2”，共获得4亿剂疫苗捐赠承诺。4然而据国际疫苗研究所预估，全球需要约160亿剂疫苗以应对新冠病毒的全球大流行，WHO可获得的免费或特惠疫苗仅占2.5%。这一问题的出现，一方面是由于平常状态下，全球疫苗产能完全不足以应对新冠疫情，另一方面则是由于《流感框架》下WHO与生产商的谈判效率过低，生产商与WHO的合作意愿不足。此外，如何公平分配数量有限的疫苗，《流感框架》条款也未作规定。

第三，《流感框架》在获取注射器、病毒检测包的捐赠承诺方面成效堪忧。从2013年至2020年6月，WHO仅获得25万份病毒检测包，2500万个注射器的捐赠承诺，远低于获赠疫苗数量。52016年《流感框架》审查小组的报告显示，这种情况很可能是“标准材料转让协议2”所提供的承诺选项较为狭窄导致的，6此外也有谈判效率低下，以及生产商合作意愿低迷的原因。

第四，《流感框架》存在共享病毒延迟的情况。WHO总干事的报告显示，国家流感中心（包括其他获批准的实验室）接受病毒样本的延迟率约为6%，WHO合作中心（包括必要的管制实验室）接受病毒样本的延迟率约为66.7%，延迟时间为2个月至3年，或始终未得到解决;疫苗生产商接受病毒样本的延迟率约为32%，延迟时间为2个月至11个月，或始终未得到解决。1延迟原因主要是生物安全和生物保障问题，许多可能引起大流行的流感病毒被会员国归类为“其他新公布之管制病原”或“两用”病毒，大幅延长了审批时间。此外，国家进出口许可证的复杂要求、国家或机构的限制性政策、出于安全问题的货物禁运政策等也加剧了共享病毒的延迟。2在人类病毒共享发生延迟时，实践中很可能需要以动物病毒为样本研制疫苗，但《流感框架》不够重视全球流感监测和应对系统与联合国粮食及农业组织、世界动物卫生组织以及OFFLU（世界动物卫生组织和粮农组织动物流感专家联合网络）的联系。3

第五，《流感框架》以病毒样本交换疫苗捐赠的利益置换基础有可能被打破。因为在区域性疫情爆发时，《流感框架》提供的共享病毒机制是全球疫苗研制和生产机构获得病毒样本的重要途径之一。与此不同的是，一旦全球大流行爆发，这些机构往往可以从本国便利地获取病毒样本，无需依靠WHO的共享病毒机制，同样也无需承担疫苗捐赠等义务。WHO总干事的报告显示，虽然部分疫苗研制公司签署了“标准材料转让协议2”，但他们放弃接受WHO提供的病毒，从而规避履行协议中的义务。4

3.非针对性治疗制度的缺陷

国际社会对非针对性治疗手段的重视程度严重不足，有关抗病毒药物及辅助性医疗设备的生产、存储、分配、援助等国际法规定或国际合作机制几乎仍为空白。虽然WHO《流感框架》第6.8条涉及抗病毒药物储备，但其规定过于笼统，不确定性过强。在《流感框架》的抗病毒药物储备条款下，只有WHO总干事承担了义务，其他主体如成员国、药物生产商等都没有直接义务，可见非针对性治疗手段的国际协调尚处于起步阶段。WHO秘书处曾明确指出使用抗病毒药物的三大时机，一是感染症状出现不久时，可用于治疗已感染的患者;二是当病毒的传染性变得强烈时，对发病社区的全体成员用药，以阻止病毒进一步强化其传染性，并延缓疾病的国际传播;三是大流行爆发之后，可以注射疫苗之前，使用抗病毒药物是减少发病率和死亡率的主要医疗干预手段。5然而，《流感框架》实施至今，WHO仅获得1000万份抗病毒药物（每一疗程记为一份）的捐赠承诺，6错过了许多运用非针对性治疗手段的时机，远远不足以在新冠防治过程中发挥作用。

（二）传染病防治国际法制度缺陷的内在原因

1.国际社会防疫准备的短视性

传染病医疗用品的供求关系变化曲线非常特殊。在平常时期，国际社会对疫苗、针管、抗病毒药物、呼吸机等辅助设备的需求量水平较低，越是不发达的地区，使用疫苗、抗病毒药物等医疗用品的机会越少，维持上述用品的产能也越是困难。然而在疫情爆发后，上述产品需求量激增，如何迅速扩大产能是国际社会所面临的严峻挑战。即便明知需要通过长期准备来避免陷入窘迫的处境，国际社会开展长期防疫准备的动力依旧不足。WHO在2003年就敦促各会员国维持并提高疫苗和抗病毒药物的产能，目标在2006年提高老年人的疫苗覆盖率至50%，在2010年达到75%。72005年WHO要求会员国将疫苗接种扩大至所有高危人群，8即建议2-5周岁的儿童、65周岁以上老人、特定慢性病患者、医务人员及旅行者每年都接种流感疫苗。9然而，广大发展中国家缺乏维持疫苗产能的意识，迟迟不愿加大疫苗投入。以中国为例，2022年数据显示，中国老年人流感疫苗接种率仅为3.8%，距离WHO于2006年提出的老年人百分之五十的接种率目标相差甚远，1不足西方国家的二十分之一。同樣，WHO推荐各国储备的抗病毒药物需覆盖全国人口的20%，但发展中国家抗病毒药物储备量远低于上述标准，如2011年中国仅为2%，墨西哥仅为1%。2此外，国际社会尚不完全理解WHO提前征收捐款以应对未来疫情的做法。比如按照《流感框架》第6.14条的规定，WHO每年应向部分医药企业征收共计2800万美元的捐款用以预防全球大流行，部分医药代表对WHO在未动用以往捐款的前提下继续征款的做法提出了质疑，2019年捐赠义务履行率暴跌至58%的数据更是反映了业界的不满。3对此，WHO《流感框架》审查小组失望地表示，业界尚不了解“目前征收的捐款数额远不及大流行爆发时需要的数额”这一现实，因此WHO须继续加强宣传工作。4

2.传染病国际防治与国家主权的冲突

据上文分析可知，要在全球范围内实现传染病的有效防治，必定离不开国家间的统筹与合作。然而，一国主权对该国境内的防疫治疗措施具有绝对的控制力，传染病国际防治与国家主权之间不可避免地存在冲突。为了体现对各国主权的充分尊重，卫生领域的国际法无法对国内的防疫与治疗事项做出具体、细致的规定，《国际卫生条例》就是一个典型例证;人权领域的国际法则因其笼统、框架性的制度设计，无法有效组织、规制一个国家内部的防疫与治疗活动。以《国际卫生条例》为例，其制度设计为各国预留了较大的自由裁量空间，各国甚至可以利用相关程序发挥对WHO的政治影响力。比如《国际卫生条例》第6条第1款要求各国在对公共卫生事件完成评估后的24小时内履行通报义务，但是国家可自行把握评估时间，那么事实上，公共卫生事件从发生到通报之间的时间是不受控制的。又如《国际卫生条例》第12条规定，在突发公共卫生事件的认定问题上，WHO并不具有完全的决定权，其还需要与发生事件的缔约国进一步磋商，以形成统一意见。48小时内无法达成一致的，还要召开突发事件委员会介入评估。可见在这套程序中，《国际卫生条例》完全没有设置排除政治干扰的法律机制，其在保障灵活性的同时，也暗含着引发国家主权、国家责任争端的风险。比如美国部分私人团体、州政府在新冠爆发期间对中国政府及其部门提起了一系列集体诉讼，这种行为带有反智、偏执的民粹主义倾向，5明显对国际传染病防治合作不利。未来在相关合作中，必须重视传染病防治与国家主权的冲突，不断发展国际互信、互动、互助机制。

3.传染病国际防治中的人权困境

当前，在国际人权法理论中，占主导地位的依旧是以个人为本位的人权观和价值观，特别强调个人自由的保护。如果只从个人自由的角度理解，传染病防治国际法确实与国际人权法存在冲突，比如在采取隔离措施、限行措施、强制检查措施、注射疫苗时，都可能侵犯个人自由。也正是因为如此，传染病防治国际法在实施过程中经常遭到质疑，部分国家和地区甚至出现了针对口罩、宵禁、疫苗的抵制运动，对传染病防治产生了不利影响。事实上，以《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》为核心的国际人权法，其构造的人权体系是一个包含多元价值要素的权利集合，不仅包括自由权，也包括生命权和健康权;不仅包括个人人权，也涵盖了集体人权。以国际人权法为指导，在传染病防治国际法中构筑起自由权与生命健康权的平衡，个人人权与集体人权的平衡，是传染病国际防治走出人权困境的必由之路。真正实现这一目标，需要国际社会的智慧与团结。

四、传染病防治国际法制度的完善与中国应对

（一）传染病防治国际法制度的完善

现行国际法规则的缺陷及其内在原因表明，部分问题（特别是非医药干预手段的国际法缺陷）涉及到与国家主权、民主机制和人权保障的根本性冲突，在短期内难以得到彻底解决。因此，本文建议更加关注疫苗免疫手段，因为疫苗不仅是当前控制传染病最有效的医疗手段，而且国际协调的难度相对较小，相关国际法规则有较大的发展空间。同时，也须继续完善非医疗干预手段和非针对性治疗手段的国际法规则，为国际社会提供更多选择。

1.非医药干预制度的完善

非医药干预手段方面的国际法规则完善，依旧需要围绕《国际卫生条例》的修订与实施来进行。

第一，须对缔约国评估国内可疑卫生风险的时间进行限制。上文已经谈到，现行《国际卫生条例》只要求缔约国在评估完成后的24小时内履行通报义务，但允许自由把握评估时长。可见该制度并未对WHO掌握疫情信息的时效提供保障，构成了人类卫生健康共同体内部的潜在风险。本文建议设置初步评估机制，由各缔约国主持进行，并限制初步评估的时间（如不超过5日）。初步评估不能排除风险的，须在期间结束后的24小时内履行通报义务，可以排除风险的，也须及时向WHO备案。对暂时既无法确证、又无法排除的卫生风险，WHO可给予一定时间的保密期，以免对国际经贸合作产生不必要的损害。

第二，对缔约国国内防疫与治疗活动，《国际卫生条例》须设置适度的干预机制。在全球化深度发展的当今国际社会，人流、物流在各国之间高速运转。如果一国国内爆发的疫情迟迟不能得到控制，全球各国都会一直处于疫情风险之中。本文建议在《国际卫生条例》中增设选择性国内强制防疫措施承诺制度，即设计多项强制防疫措施选项，如疫区公民外传佩戴口罩义务、风险人员个人行程通报义务、高度风险人员居家隔离义务等等，要求缔约国必须根据国民意愿选择2至4项，做出具有拘束力的承諾。并由WHO编制《国内防疫措施承诺表》，作为《国际卫生条例》的一份附件。

第三，WHO与其他国际机构的合作须进一步推进，与此同时还须巩固WHO在国际卫生合作事务中的主导权。比如，应尽量统筹WHO与WTO两者间的防疫政策，使其基本一致，因为WTO频繁利用争端解决机制对公共卫生事件引发的贸易纠纷进行裁决，其在国际卫生领域成为了事实上最具影响力的机构。1又如，WTO与主要国际金融机构的合作也须加强，虽然针对传染病治理的基金项目在WHO、世界银行、区域性国际银行均有设立，2但这些组织各自拥有对其下设基金的调度权，资金分散致使治理效果欠佳。与其他国际金融组织相比，WHO具有最先进的医学技术能力。因此，建议WHO与相关国际金融机构提前商讨合作方案，要求各组织在国际卫生事件爆发时，委托WHO行使相关资金、物资的调度权。

第四，《国际卫生条例》的争端解决机制也需要改进。《国际卫生条例》第56条争端解决条款只规定了缔约国之间的争端解决程序，3当非缔约国认为某一缔约国履行《国际卫生条例》义务的行为损害其固有权利时，或者非缔约国阻碍缔约国履行义务时，此类争端应如何解决，《国际卫生例》缺乏相关规定。本次新冠疫情中，部分国家因防疫政策分歧贸然退出WHO，可见，缔约国与非缔约国之间产生与《国际卫生条例》相关的争端是具有一定可能性的。本文建议将第56条的争端解决机制推广适用到所有有关《国际卫生条例》的国际争端，对WHO与非缔约国之间的争端，则可参照《关于建立国际疫苗研究所的协定》的争端解决条款，规定以仲裁方式解决。

2.疫苗免疫制度的完善

WHO于2011年出台的流感《流感框架》在本次新冠疫情中几乎完全失灵，很可能是法律拘束力不足所导致的。因此本文认为，加强《流感框架》的法律约束力，特别是发挥缔约国在《流感框架》实施过程中的作用，是完善疫苗免疫手段国际法规则的首要任务。现行《流感框架》已经赋予了缔约国监督其境内疫苗研发机构、相关产品生产商的义务，本文建议进一步规定缔约国履行监督义务的具体措施，比如将履行对WHO的捐赠义务作为获取生产资格证的必要条件之一，通过提高疫苗覆盖率来维持并逐年提升国内疫苗等相关产品的生产能力等等。同时，还需补充规定监督不力时应承担何种国家责任。其次，针对《流感框架》中共享病毒机制效率低下的问题，本文建议缔约国在国家进出口管理機制中，对可能引起大流行的流感病毒设置特殊的监管审批程序，包括使用加速程序，或增设“绿色通道”等等。此外，还可将《流感框架》增加为《名古屋议定书》第4条第4款项下的一份国际文件，以确保所有《名古屋议定书》的缔约国都将按照《流感框架》的机制处理可能引起全球大流行的流感病毒，与现在针对每一交易展开双边谈判的做法相比，这将大大节约时间和成本。1再次，《流感框架》部分条款的措辞不够清晰，如第5.1.1条和第5.1.3条的“及时”“系统”“在可行时”等措辞的解释空间过大，这影响到共享病毒的条件，建议《流感框架》修订时对此类措辞的含义进一步澄清。此外，共享基因序列数据机制中，追溯和监测条款也存在理解上的分歧，特别是共享基因序列的程序和指定数据库的问题，须对《流感框架》第5.2.2条及附件4第9节的内容进行修订使之清晰;《流感框架》未对如何处理基因序列数据进行实质性规定，须补充说明WHO在使用基因数据的现实情况，以便缔约国履行相关义务。2

3.非针对性治疗制度的完善

非针对性治疗手段与疫苗免疫手段不同，其涉及的抗病毒药物、呼吸机等辅助性治疗器械，无需根据某种病毒的特性进行研发生产，而是在疫情爆发前就能大规模生产并储备的医疗物资。因此，非针对性治疗手段对传染病国际防治而言具有特殊的意义，国际社会需要加强这方面的长期规划和统筹。首先，与疫苗免疫手段的国际法规则类似，非针对性治疗手段国际法规则的约束力也亟待加强。可以在《流感框架》中新增一个专门规定非针对性治疗手段的章节，将相关义务合理分配给发达国家、发展中国家、各国药品和医疗用品生产商以及WHO总干事，并明确规定不履行义务所面临的法律风险。其次，《流感框架》应设计一个合理的机制，引导具备一定经济能力的国家，或存在较大健康风险的国家（比如老龄化严重、人口密集度高、深度参与经济全球化等）逐步提高抗病毒药物及医疗器械的生产能力和储备量，关键是要推进以下三方主体之间的互惠合作：具有较强生产能力的国家、相关产品的生产商、其他生产能力较弱的国家。还要积极促进药品、医疗器械研发、生产技术向发展中国家转移。再次，《流感框架》附件二对抗病毒药物、医疗器械生产商开放的承诺列表内容较为狭窄，应考虑增加更丰富的承诺内容，以促进相关生产商达成对WHO的捐赠承诺。

（二）中国应对策略

面对严峻的疫情挑战，中国须积极推进非医药干预、疫苗免疫和非针对性治疗这三大领域的国际防疫合作，倡导国际社会共同构建人类卫生健康共同体。应以联合国与WHO为中心，积极推进主权国家与国际组织的联动合作，并通过国际制度建设与国际合作激发非国家行为体的能动作用。

1.坚持联合国与WHO的主导地位

人类卫生健康共同体的中心不是任何一个主权国家，也不是七国集团等发达国家“俱乐部”，而是代表全人类利益的联合国，及其下属分管全球卫生事业的WHO。中国在倡导构建人类卫生健康共同体时，必须坚持联合国与WHO在应对全球公共健康危机中的主导和领导作用，积极响应WHO的防疫举措，派员参加WHO主办的疫情监测、防控培训，搭建疫情快速反应协调机制;要号召其他国家，特别是具有显著国际影响力的大国，参与WHO主导的国际防疫合作。3此外，在合适的时机，中国应积极提出关于《世界卫生组织法》《国际卫生条例》等传染病防治国际法的修订意见;对实施效果较好的非约束性规则，如WHO出台的《流感框架》中的部分条款，应倡导国际社会适时加强其约束力。另一方面，对试图控制WHO、干涉决策的国家，中国应及时表示反对，并通过WHA决议等法律手段加以阻止;对阻碍WHO防疫举措、故意不履行相关条约义务的国家，中国应及时在外交上加以谴责。正如中国外交部针对美国退出WHO的发言中谈到的，WHO不会因为哪个国家出资多，就屈从于哪个国家的意志。疫情当前，任何对WHO的打压和讹诈都是“对生命的漠视、对人道主义的挑战，对国际抗疫合作的破坏”。1当前美国不接受WHO赴华调查结果并重新炒作病毒溯源问题，就是在明目张胆地挑战联合国与WHO在人类卫生健康共同体中的主导地位，是一种非科学的、漠视生命的政治操作，对全球防疫、抗疫合作百害无益。

2.推进主权国家与国际组织的合作联动

主权国家与相关国际组织是人类卫生健康共同体的主要主体，中国应致力于推动主权国家与国际组织在全球卫生事业中的合作联动。一方面，中国应发挥国际疫苗研究所的积极作用，加强与WHO的互动合作。在合适的时机，中国还可提出修订《关于建立国际疫苗研究所的协定》的草案，增设成员国在平时及全球大流行爆发等紧急情况下的出资义务，使用这些经费研制的疫苗应作为国际公共产品，在疫情得到控制之前，不收取各类知识产权许可费。此外，还应杜绝国际疫苗研究所利用公共资源为私人企业服务的情况。在此次新冠疫情中，国际疫苗研究所的科研能力为韩国一家医药公司所用，其协助研制的疫苗由韩国公司持有相应的知识产权，不但没有解决疫苗危机而且浪费了国际卫生公益资源，与国际疫苗研究所的宗旨不符。另一方面，虽然世界银行、国际货币基金组织已经在全球抗疫行动中有所作为，但作用有限且碎片化明显。中国应倡导国际金融组织，包括亚洲基础设施投资银行等，就紧急防疫工作调整融资制度，减免不必要的附加条件，加强对国际卫生领域的投资。2

3.激发非国家行为体的能动作用

非国家行为体也是人类卫生健康共同体的重要成员，在适当的引导和激励下，能在传染病防治工作中发挥积极的能动作用。过去，WHO通过《流感框架》等非约束性国际法，引导疫苗等防疫物资生产商参与国际合作，如捐款、捐赠疫苗、转让技术等。同时，WHO也号召其会员（即主权国家）监督、激励相关企业。中国应积极响应WHO的号召，对参与WHO主导的国际防疫合作的企业和科研院所，制定一系列优惠政策，同时倡导有一定经济条件的国家一起合作。比如在科研经费划拨时，优先考虑参与WHO国际合作的项目;还可针对参与WHO国际合作的单位适当下调贷款利率、贴息、减免税收等等。此次新冠疫情中，中国在引导非国家行为体方面做出了表率。2020年5月，中国在第73届世界卫生大会上庄严承诺，新冠疫苗研发完成并投入使用后将作为全球公共产品，惠及广大发展中国家。在国家的引导下，国药疫苗、科兴疫苗均加入了WHO主导的新冠疫苗实施计划（COVAX），中国企业不仅提供了疫苗成品，还将生产技术授权给许多国家以迅速扩大产能，全力支持全球抗疫合作。3

五、结 语

传染病是人类文明进程中无法回避的挑战，历史上，天花、霍乱、鼠疫等高传染性疾病曾猖獗一时，但无一不在各国人民的共同协作下化险为夷。此次新冠疫情在全球化深度发展的背景下爆发，借助遍及世界的人流、物流网络快速蔓延;其传染性之强、变异速度之快，使国际传染病防治的难度提升到新的等级。没有一个国家能在疫情大流行的情况下独善其身，齐心协力、互信互助才是人类面对公共卫生危机的唯一选择。面对疫情肆虐的现实，国际社会应推动构建人类卫生健康共同体，通过传达和平、发展、合作、共赢的价值共识，从而取得国际传染病治理的又一场关键性胜利。

责任编辑：张昌辉