长三角区域大气污染防治 协同立法实践及经验总结

刘锐

摘 要：长三角区域是我国经济发展的高地，但在经济高速发展的同时，也面临比较严峻的大气污染问题。鉴于大气污染的流动性和外溢性，属地治理成效并不明显，开展跨域大气污染协同治理势在必行。梳理发现，长三角三省一市人大贯彻落实党中央决策，秉持系统思维和以人民为中心的理念，经过前期探索和深化发展，逐步形成了协商统筹、联防联控、因地制宜、责任共担的区域大气污染防治协同立法模式，为我国其他区域推进跨域协同立法提供了参考。

关键词：长三角;大气污染防治;协同立法

党的十九大报告提出，实施区域协调发展战略，加快建立更加有效的区域协调发展机制。长三角区域人口密集、工业发达，大量使用煤炭产生了巨大的碳排放，导致大气污染，这既危害公众健康，又不利于可持续发展。党的十九大将“绿水青山就是金山银山”理念写入党章，明确加快推进生态文明建设和生态环境保护。在中央政策的引导下，为更好地治理长三角区域大气污染，克服属地治理模式的弊端，长三角区域苏、徽、浙、沪三省一市（以下简称“三省一市”）人大加强协调，探索大气污染治理新模式，积极进行大气污染防治协同立法，为其他区域推进大气污染防治立法提供借鉴。

一、长三角区域大气污染防治协同立法背景梳理

（一）政策背景

党的十八届五中全会提出绿色发展理念，强调要把生态文明建设放在现代化建设全局中的突出地位，这为长三角区域加快开展大气污染防治提供了政策指引。习近平总书记指出，长三角区域是我国重要的经济区，要根据长三角区域的发展形势和未来走向，大力推进长三角一体化高质量发展。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，要加快建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导，推进区域协同立法不断完善和发展。这些重大政策为长三角区域加强大气污染防治协同立法注入了强大动能。

（二）法律背景

随着中国法治化进程的加快，宪法也被不断地完善与修订。1980年开始施行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，首次实现了国家立法权的下放，确立了省级人大制定地方性法规的权力。1982年宪法的颁布，明确赋予省级人大制定地方性法规的权力。省级人大肩负起本行政区内重要民生事项立法的责任，党的十八大以来，全面依法治国行动持续深入，为省级人大立法提供了新的方向。大气质量影响到生产与生活的各方面，大气污染的特点决定了需要加强地方立法协作，因而区域协同立法成为新时代地方立法的重要部分和积极探索。

（三）现实背景

根据七普数据，长三角区域人口数量超过2.35亿，约占全国总人口的16.7%。巨大的人口数量对长三角区域环境承载力带来严重压力，加上长三角区域工业密集且能源消费结构以煤炭为主，所产生的碳排量占全国20%左右，导致长三角区域出现了严重的大气污染。面对大气质量恶化，区域内城市采取了一系列措施加紧应对，但由于大气污染的流动性和外溢性，属地治理成效并不明显。为有效地改善区域大气质量，保障公众健康，长三角区域三省一市需要从立法层面加强协同，推动区域大气治理机制升级。

二、长三角区域大气污染防治协同立法基本过程概述

（一）探索阶段

为克服地方间封闭式治理模式的弊端，长三角三省一市人大转变思路，开启了联合立法的探索。2014年，三省一市人大就长三角经济社会发展探索开展初步的立法协作，出台了《沪苏浙皖人大常委会主任座谈会制度》，明确定期召开人大常委会主任座谈会，同时法制工作机构也定期召开立法协作会，围绕区域发展大局有序探索实践协同立法。长三角各地区间协同立法的实践探索为大气污染防治提供了新的立法思路，揭开了该区域大气污染防治立法的序幕。同年，三省一市人大召开了大气污染防治协作立法论证会与大气污染防治立法协作座谈会，一致认为协同立法在大气污染防治中具有可行性，并做出协同治理的初步决定。

（二）发展阶段

長三角区域大气污染防治协同立法的发展过程具有渐进性与逐步完善性。自2014年起，三省一市相继通过《大气污染防治条例》，分别根据各地情况对各自大气污染防治条例进行修订，并围绕“区域大气污染防治协作”作出专章规定。2014年1月7日，长三角区域大气污染防治协作小组在上海召开第一次工作会议，着重商讨了开展大气污染防治协作联合行动的重点措施。会议还明确了“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则，提出建立长三角区域大气污染防治协作机制的目标。

（三）成熟阶段

在不断的探索和实践发展下，长三角区域大气污染防治协同立法逐渐走向成熟。2018年6月，三省一市人大常委会签署了《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020）》，明确一体化发展的目标，为区域大气污染防治协同立法营造了更为紧密的一体化环境。同年7月，三省一市人大常委会签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，并进一步完善了立法协同机制。在完善的立法协同机制下，长三角区域大气污染防治协同立法逐渐走向成熟，发挥了有效的作用。根据统计，近年来，长三角区域大气质量得到了显著改善，至2020年，该区域41个主要城市PM2.5年均浓度下降了31.4%。

三、长三角区域大气污染防治协同立法内容概览

（一）文本结构与总体内容

长三角区域三省一市为防治大气污染，改善生态环境，保障公众健康，根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等法律法规，结合各地实际，制定各地大气污染防治条例。各地条例中均设有“总则”“法律责任”“附则”以及区域大气联防联控的单独章节，在总体内容、文本形式、重要条文、重大事项、沟通合作、信息共享与工作机制上形成了大气污染防治协同。

（二）重点内容

长三角区域三省一市相关大气污染防治条例的文本显示，长三角区域大气污染协同立法集中在协作机制、科研合作、应急联动、重点防治、限排与禁燃、跨界协商等方面。具体如表所示。

四、长三角区域大气污染防治协同立法的基本思路

（一）中央統一引领与区域协同立法并举

区域协同立法是指立法权行使方面的协同，即有地方立法权的机关站在国家协同发展战略的高度，立足于区域发展的整体利益，在行使自身立法权过程中的自主性、适应性约束。区域协同立法的路径主要分为松散型、紧密型、融合型、一体化协同4种模式，而长三角区域治理大气污染主要采取松散型协同立法模式。松散型协同立法模式的特点是，三省一市的立法机关在中央政策的统一引领下，围绕大气污染防治重要事项进行统一协商，意见达成一致后，各地根据协商内容分别制定各自的地方性法规。可以看到，在中央统一政策的指引下，长三角区域大气治理协同立法更具自发性，以各地立法机关为主，相互配合，充分考虑各地立法需求，这种地方为主的协商立法模式更具灵活性，便于加强各地间的交流与合作。

（二）坚持系统思维

大气是具有非排他性与非竞用性的公共品，大气污染具有传输性，牵一发而动全身。针对大气污染的治理，不适宜采用分割型治理方式，而应当从整体出发，系统考虑，统筹各方诉求和利益。长三角区域大气污染协同立法不要求各地文本内容完全一致，而是允许各省市根据自身情况确立相关条文，但各地的立法目标和核心条文需保持高度一致，追求立法、执法、监测、施行等环节的紧密协调。各地出台地方性法规始终从大局出发，以大局利益为重，必要时可舍弃局部利益以维护整体利益。

（三）坚持因地制宜

因地制宜是长三角区域大气污染防治协同立法模式的一大特色，贯彻具体问题具体分析的思维使治理更加具有针对性和实际性。在区域大气污染防治协同立法模式下，并不是要求各地立法内容必须绝对一致，而是允许各省市因地制宜，根据自身实际需求出台地方性法规。

（四）加强地方沟通

在立法的全过程中，三省一市高度重视沟通交流。如2014年三省一市人大召开了大气污染防治协作立法论证会与大气污染防治立法协作座谈会，达成了立法内容的初步共识。2014年1月7日，长三角区域大气污染防治协作小组在上海召开第一次工作会议，共同研究探讨了联防联控的重点举措。可以看到，沟通贯穿于长三角区域大气污染防治协同立法工作的全过程，它是促进联防联控顺利开展的不可或缺的路径，也是长三角区域大气污染防治协同立法的特色之一。

（五）坚持示范与协调并举

长三角区域大气污染防治协同立法采取示范协调模式。根据其协同立法发展的过程可以发现，首先是通过上海的立法向安徽省、江苏省、浙江省提供示范性制度规则，继而由苏皖浙三省参考拟定相似的地方性法规，从而实现长三角区域大气污染防治条例在立法内容与文本表述上的内在统一。示范协调模式具有灵活性，前期只有一部分地区实行，在经过一段时间的调试后，法律规章更加完善、可行，此时再向三省推广，可缩小前期因经验不足带来的负面影响。

五、长三角区域大气污染防治协同立法的基本经验

（一）注重顶层设计

长三角区域在推进大气污染防治协同立法的过程中始终紧扣中央战略与决策，创造性地发挥地方人大在协同立法工作中的主导作用。在党中央政策的引领下，三省一市人大坚持系统思维，以维护整体环境利益为出发点，对大气污染进行协同治理，构建区域生态环境共同体。为达到更佳的综合治理效果，各地人大实事求是，坚持具体问题具体分析，统筹兼顾协同各方面共同需求与本地特色，制定适应于本地情况的法规;同时，注重建立健全大气污染防治协同机制，按照统一的要求，推进长三角大气污染联防联控。

（二）坚持以人民为中心

区域大气环境关乎人民群众的根本利益，关乎人民群众的生命健康，关乎人民群众的幸福生活。三省一市人大坚持人民利益至上，积极推进大气污染防治，为广大人民群众打造一片蓝天。在推进区域大气污染防治协同立法过程中，三省一市始终贯彻习近平法治思想，全面深化依法治国，坚持人民主体地位，以人民为中心，充分发挥地方人大作用，推进大气污染防治体系功效。在立法协商中，发挥地方自主精神，因地制宜，统筹兼顾整体与局部，建立更加有效的区域大气污染防治协同立法机制，构建区域生态环境共同体。

六、结语

长三角区域大气污染防治协同立法在利益共生、理念共享的原则上实现了意见统一、方案一致，同时也做到了求大同、存小异，具体问题具体分析，有效结合不同的实际情况予以各有侧重的立法措施。此外，长三角区域大气污染防治协同立法的推行坚持了中国特色社会主义新发展理念，契合了时代需求，依法治污，有助于推动构建生态环境共同体，实现区域合作互利共赢，是我国地方立法的创新实践，为推进大气污染防治协同立法提供了经验。

参考文献：

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本文系河南省哲学社会科学规划项目“河南县域经济高质量发展动态监测与动力结构优化研究”（编号：2021CJJ146）的阶段性成果

（作者单位：河南师范大学国际教育学院，研究方向：环境保护）

[责任编辑：潘慧琳]