美利坚“制裁”合众国是怎样炼成的

王亚坤

2022年2月24日，当俄罗斯总统普京宣布支持乌克兰东部分裂势力独立，并派兵进入乌克兰，俄乌冲突正式爆发之后，美国总统拜登召开紧急会议，恶狠狠地威胁称，“全世界会让俄罗斯付出代价”。

拜登所说的代价，主要是指经济制裁。

随后，美国宣布了对俄罗斯的一揽子制裁措施，从一开始的武器禁运、技术转让限制，升级到冻结俄罗斯寡头和权贵的资产、将俄罗斯踢出国际金融系统，再到禁止进口俄罗斯石油，一步步将俄罗斯排除出国际贸易、金融、人员和科技流动体系，俄罗斯正在变成世界经济中的“孤岛”。

英国、法国、德国、瑞士等欧洲国家，甚至日本、韩国、新加坡、澳大利亚、新西兰等亚太地区国家也纷纷加入对俄罗斯的制裁。德国暂停了俄罗斯重要输气管道“北溪二号”项目，瑞士冻结俄罗斯人的资产，新加坡则阻止和俄罗斯有关的银行交易，并暂停飞往莫斯科的航班。

对俄罗斯人和俄罗斯经济来说，寒冬正在降临。2月24日当天，莫斯科证券交易所指数暴跌30%，俄罗斯股市崩盘，卢布迅速贬值。受影响的不仅仅是普通人，俄罗斯的富豪也难以幸免。从2月16日起，俄罗斯116个富豪损失了约900亿美元。

但实施制裁的美国和欧洲国家也不好过。

俄罗斯是石油、天然气、镍和粮食的主要出口国之一，对俄罗斯的制裁无疑会推高上述大宗商品的价格。从2月到3月，欧洲天然气价格翻了一番。截至3月10日，国际油价上涨了30%，达到14年来的最高点。用于制造不锈钢和电动车电池的镍，价格在两天内狂飙177%——俄罗斯镍产量约占全球总量的13%。联合国粮食和农业组织的數据显示，2月份全球粮食价格较去年同期上涨20%，达到历史新高。

一场制裁背后，挑动的是全球贸易和金融体系，也势必会影响到原本以为与己无关的各国民众。

吊诡的是，这次制裁的主力军、全世界最热衷于挥舞经济“大棒”的美国，在20世纪早期，是最坚定反对制裁的国家。

二战之后，美国才接过欧洲国家的衣钵，开始广泛使用制裁。制裁手段，从最开始的贸易禁运，扩展到五花八门的金融、科技、旅游限制。制裁目标，也从一开始的阻止战争，扩展为反恐、打击跨境有组织犯罪、防止核扩散和维护人权等。

尽管从目标到手段，制裁经历了天翻地覆的变化，但它始终无法克服的困境是：制裁只能“欺负”实力弱小的国家，对大国的制裁，除了很难起到效果外，还有加剧战争的风险。

局外人进场

美国参议院曾经很担心，对其他国家的制裁，会把美国卷入战争——后来，他们担心的事情，终于还是发生了。

1920年，刚刚获得诺贝尔和平奖、春风得意的美国时任总统伍德罗·威尔逊，在国内政坛遭遇“滑铁卢”。他呕心沥血设计的致力于维护国际和平与繁荣的“国际联盟”，被参议院无情否决。

国会拒绝的核心理由是，国际联盟要求成员国自动制裁威胁和平的“问题国家”，而这侵犯了专属于参议院的宣战权——参议院担心制裁会把美国卷进战争。

美国人也支持国会的做法，当时一个普遍流行的观点是，制裁这种强制手段专属于帝国主义盛行的欧洲大陆，不适合新兴的美利坚合众国。

胡适的老师、美国哲学家约翰·杜威，也反对制裁这种手段。他援引1917—1921年对俄国的制裁称，制裁并没有变更俄罗斯的政权。约翰·杜威说：“即使是比俄罗斯弱得多的国家，也有能力退缩并坚持到制裁风暴结束。认为对经济损失的恐惧将阻止情绪激动的国家进行战争这一观点，已经被所有最近的历史所驳斥。”

美国并没有参与国际联盟在两次世界大战间的历次制裁，而是一直冷眼旁观。

1921年秋，南斯拉夫王国入侵阿尔巴尼亚，英国领导国际联盟威胁要对南斯拉夫实施贸易禁运，面对可能崩溃的经济和已经缩水的货币，南斯拉夫迅速撤兵。

1925年，希腊和保加利亚爆发边境战争，在国际联盟威胁对希腊独裁者西奥多罗斯·潘加洛斯实施制裁后，他于当年10月结束了战争。在使用制裁阻止小国开战方面，国际联盟取得了相当大的成功。

局外人美国入局，始于1940年。当法国投降、希特勒的纳粹德国横扫欧洲时，担心国际均势被打破的美国总统罗斯福，威胁对赢得西班牙内战的佛朗哥政权实施石油禁运。

美国是当时世界上最主要的石油出口国，虽然佛朗哥一心想要加入德国、意大利和日本组成的“轴心国”，但面临3年内战结束后一片凋敝的民生，他还是选择了保持中立。

如果没有这场制裁，二战的历史，或许将是另一幅景象。

尝到制裁甜头的美国，在日本入侵中国后，决定对日本实施制裁。1941年，日本控制法属印度支那，即今天的越南、老挝和柬埔寨等地，试图从南面切断中国接受国际援助的路径，并野心勃勃地想要扩大其在东南亚的势力范围，此举激怒了罗斯福政府，美国对日本实行石油禁运。

不过，这一次，美国国会曾经最担心的事情发生了。资源极度匮乏的日本，为了获取石油、橡胶等战略物资，冒险偷袭珍珠港，发动太平洋战争，入侵主要被英国和美国控制的东南亚。

美国从此和“制裁”结下不解之缘。二战后，作为西方世界的领袖，取得了政治、经济、军事和科技主导地位的美国更频繁地使用制裁。冷战结束后，美国成为世界上唯一一个超级大国，随着全球化进程加快，制裁的效果更明显，美国对制裁的使用也更肆无忌惮。

美利坚“制裁”合众国

奥巴马在担任美国总统时，提出了“重返亚太”战略，要把美国的战略重心从欧洲转移到西太平洋。他曾经的副手、现任民主党总统拜登，则忙着“重返全世界”。

2021年宣誓就职后，拜登正面临一个变动越来越剧烈的世界。美国从阿富汗撤军后，塔利班卷土重来。缅甸民选政府领导人昂山素季，被军方扣押并指控。现在，俄罗斯又在乌克兰境内展开“特别军事行动”。

焦头烂额的拜登政府，手里只有两张牌能用，一张是制裁，另一张还是制裁。

制裁是别无选择之举，是介于外交谈判和使用武力之间的“第三条路”。美国人民已经厌倦了战争，从2003年开始的伊拉克战争耗费了美国1万亿美元，而持续20年的阿富汗战争让美国付出2万亿美元的代价。

更严重的是，俄罗斯和美国分别是世界第一和第二核大国，各自拥有5000多枚核弹头，足以毁灭人类20多次。美国和俄罗斯的战争，根本打不起来。

在谈又谈不拢，打又不敢打的情况下，制裁是表示强烈抗议并让对方感到痛苦的最合适选择。

拜登政府也一直在积极使用制裁。美国财政部网站显示，2021年，美国新发起了1552起制裁，制裁对象主要是俄罗斯、白俄罗斯、缅甸等国家，制裁集中在人权、反恐、打击毒品贩卖和防止核扩散等领域。

美国政府每年新增的制裁数量，从2001—2015年的平均500起，增长到2015—2020年的平均1000起，现在，拜登政府又刷新了这个数据，以致《外交事务》杂志调侃道，美国是名副其实的“美利坚‘制裁合众国”。

对外制裁的“七种武器”

除了制裁数量增加外，美国也扩展了制裁的目的和手段。

二战前，国际联盟的制裁主要是为了防止战争发生。二战后，制裁的目的更加广泛。

美国制裁伊朗和朝鲜，理由是这些国家不顾国际社会反对，研制核武器和运载系统。制裁大毒枭古斯曼，是出于打击跨境毒品贩卖的考虑。9·11事件后，为了反恐，美国对基地组织和本·拉登实施制裁。此外，美国还以“维护人权”“促进民主”“反对网络攻击”等理由对个人、组织或政府机构实施制裁。

制裁的手段也不仅仅是贸易禁运。20世纪60年代之前，石油禁运一直是美国最具威慑的制裁手段。但沙特阿拉伯、阿联酋等中东产油国崛起后，美国丧失了石油优势地位。与之相应，美国发展出了五花八门的制裁手段，称之为“七种武器”也不过分。

这“七种武器”，包括贸易禁运、进口管制、出口管制、资本管控、冻结或没收资产、旅行禁令以及封锁空域。

其中，贸易禁运是指禁止与特定国家做生意，受到这一“关照”的国家包括伊朗、朝鲜和古巴等国。

其中最惨的是古巴。自1962年以来，美国已经对古巴实施了60年的封锁，给古巴经济和民生造成了沉重打击。

出口管制是指禁止向特定国家出口特定商品、服务和技术，这次制裁俄罗斯，美国就禁止对俄出口石油钻探技术。进口管制是指对特定国家、地区或行业实行进口限制。

贸易禁运、进出口管制是涉及商品、服务或技术的国际贸易领域。资本管控、冻结或没收资产则涉及国际金融领域。因为美国在全球金融体系中的“霸主”地位，美元在全球货币体系中的主导地位，金融制裁是当下美国最具“杀伤力”的制裁武器。

强势的美元

中国人民的“老朋友”，推动50年前尼克松访华的美国前国务卿基辛格曾说过，谁控制了石油，谁就控制了所有国家;谁掌握了货币发行权，谁就掌握了世界。

石油是世界上最主要的能源和工业原料，美元则是世界上最主要的存储、交易和融资货币。

20世纪50年代之后，美元取代英镑，成为世界上最主要的货币。在今天，至少一半的跨境贸易以美元结算。

各个国家的央行和证券市场也最钟爱美元，全世界三分之二的外汇储备和证券发行使用美元。

美元之所以这么受欢迎，除了历史因素，另一个重要原因是美国强大的综合国力。美国是世界上经济、科技和军事实力最强的国家，美元也被很多国家视为世界上最安全的货币。

除了美元，美国也通过其他方式控制全球金融系统。

银行间使用的主要跨境信息交流系统环球银行间金融通信协會（SWIFT），就被美国控制，SWIFT连接了来自全世界200多个国家和地区的1.1万家金融机构，其成员平均每天互相发送约3200万条信息。2018年，全世界约一半的大额跨境交易使用SWIFT系统。

另一个以美国为中心的网络是纽约清算所银行同业支付系统，它是每天能处理价值1.5万亿美元支付的票据交易系统。

美国使用这些系统来监控全球金融活动，如果被排除出这个体系，任何组织和个人，都相当于被踢出国际金融体系，很容易陷入财务困境。这次制裁俄罗斯，一个核心举措就是把它踢出SWIFT系统。

9·11事件后，美国更积极地展现自身金融实力。除了责令全世界的银行冻结恐怖组织和恐怖分子的资产，美国也会因涉嫌洗钱或规避制裁而惩罚银行。2014年，法国最大的银行巴黎银行，就因为处理了被制裁国家的上千笔交易，被罚款89亿美元，并被暂停纽约的美元结算业务一年。

但过于频繁地使用金融制裁，也会危及美元的统治地位。全世界有越来越多的国家主张去美元化，通过使用本国货币、数字货币和新的银行间支付机制，来建立新的国际金融体系。

比如，2019年，伊朗、马来西亚、土耳其和卡塔尔的领导人举行峰会，提议使用加密货币、黄金、本国货币和以物易物的方式进行贸易。

因为克里米亚问题，从2014年开始一直受到制裁的俄罗斯，更加积极地推动本国金融体系的去美元化。截至2019年，俄罗斯央行将外汇储备中的美元份额从2013年的40%，降低到24%。央行持有的美国国债，从1000亿美元降低到100亿美元。俄罗斯财政部也一直在降低主权财富基金中美元的份额，“不是我们在抛弃美元，”俄罗斯总统普京说，“是美元在抛弃我们。”

俄罗斯也一直尝试在能源等大宗商品交易中去美元化。但美元和石油挂钩，是石油交易的全球基准货币，要摆脱美元的控制很难。“要理解的关键是风险管理，整个石油的综合衍生品，都是以美元作为单位的”。一家全球能源公司的老板解释道，“如果你想管控风险，无论是作为石油生产商、交易商或最后的买家，你都必须和美元保持联系。”

一把双刃剑

美国从阿富汗撤军后，该国西部城市赫拉特附近，出现了一个远近闻名的“独肾村”，为了活下去，有大量当地居民卖了自己的一个肾，这些器官被有需要的阿富汗富人和印度、巴基斯坦的买家买走，价格甚至低到1个1500美元（约合9400元人民币）。

在卖肾求生的背后，是阿富汗严重的饥荒问题。联合国的一份报告显示，阿富汗3800万人中，一半以上的人面临饥饿，900万人面临严重饥荒，很多人不得不出卖自己的孩子换取生存。

阿富汗的饥荒问题，主要是因为本国经济严重依赖外援和外国消费。但美国对塔利班的制裁，无疑加剧了阿富汗的人道主义危机。在2021年8月塔利班上台后，美国冻结了阿富汗政府留在美国联邦储蓄银行的70亿美元，这笔钱本可以用来为阿富汗人民购买粮食。英国前外交大臣、现在担任非政府组织国际救援委员会CEO的大卫·米勒班称，对塔利班的金融制裁也切断了阿富汗民间的资金流动，是造成阿富汗饥荒的直接原因。

这并不是制裁第一次伤及无辜。20世纪90年代，美国对前南联盟实施的武器禁运，无意中削弱了穆斯林群体，因为塞尔维亚人和克罗地亚人拥有更多军事物资储备，且更容易从外部获取物资，导致在波黑战争中，有大量穆斯林被屠杀。

制裁的本意是迫使一个政权改变行为，但它很容易伤及无辜。对伊朗和朝鲜旷日持久的制裁，虽然一度将这两个国家拉回谈判桌，但也给两国民众造成了巨大伤害。

实证研究表明，在整个20世纪，有三分之一左右的制裁“至少取得部分成功”，可以明显归功于制裁完全成功的案例更是少之又少。

20世纪90年代南非结束种族隔离，被认为是制裁成功的最具代表性的案例。但南非是一个民主国家，虽然当时选民限定为白人，外界的制裁更容易引发民众的抗议，并传导到政府层面，迫使政府改变行为。

随着制裁数量越来越多，制裁的成功率也在下降。

1985—1995年，美国的制裁成功率高达35%～40%，当时冷战即将结束，美国及其盟友的力量达到顶峰。

在2016年，美国制裁成功率下滑到不足20%，这和美国实力的相对衰落有关，也和制裁数量不断增加有关。

除了容易伤及无辜，制裁还是一种“伤人先伤己”的博弈。这也解释了为什么制裁对实力相对弱小的国家更有效：它们对国际市场的依赖远大于其他国家对它们的依赖。之前提到的国际联盟在20世纪20年代成功制裁南斯拉夫和希腊，很重要的原因是它们相对弱小。

制裁一个大国要复杂得多。像俄罗斯这样的大国，其自身抗击打和反制裁能力都很强，制裁很难改变其行为。更严重的是，这样做还可能增长仇恨，加剧战争风险。制裁大国堪称是制裁的“阿喀琉斯之踵”。

阿喀琉斯之踵

美国哲学家约翰·杜威反对制裁，除了因为它很难起到效果外，另一个原因是杜威担心制裁会使“国家间旧怨重燃，进而加速战争的到来”。

1941年，美国因日本侵华，对其实施石油禁运，这在一定程度上加速了日本发动太平洋战争。

对大国实施制裁，是个需要微妙权衡的问题。单纯害怕战争而无所行动，也不一定就能换来大国的妥协。

1935年，墨索里尼领导下的意大利法西斯入侵非洲国家埃塞俄比亚。英国和法国领导的国际联盟迟迟不肯对意大利施加过于严厉的制裁，一个主要考虑是，意大利经济实力较强，制裁很难起到效果，反而可能刺激意大利扩大战争。

可是，对于一心想要发动战争的国家，虽然制裁不一定能有效阻止其行动，但不制裁，它就更无所顾忌了。

小心谨慎、一再妥协的国际联盟，还是阻止不了意大利加入轴心国，一意孤行发动第二次世界大战。

对一个大国实施或不实施制裁，都让人左右为难。

更麻烦的是，制裁大国对自身和盟友的损害更大。

1979年苏联入侵阿富汗之后，美国总统吉米·卡特对苏联实施大规模谷物禁运，想要迫使苏联在大炮和黄油之间作出选择。结果，谷物禁运非但没有使苏联从阿富汗撤军，反倒影响了美国粮食的出口，伤及美国中西部农民，失去中西部各州的选票是卡特下台的重要原因。

这样的例子层出不穷。1982年，美国总统里根试图制裁苏联通往西欧的输油管道，此举遭到欧洲盟友的强烈反对，英国首相撒切尔夫人和德国总理施密特拒绝合作。40年后的2022年，在2月24日俄罗斯出兵乌克兰之前，德国总理朔尔茨一直对暂停“北溪二号”输气管道犹豫不决。

朔尔茨的犹豫不是没有道理：整个欧洲30%～40%的天然气供应来自俄罗斯，制裁会对德国经济产生极大的负面影响。果不其然，在美欧对俄实施一轮又一轮的制裁之后，欧洲天然气和石油价格疯涨。

著名金融机构摩根大通预测，因为制裁，2022年欧元区的通货膨胀率会上升2.5个百分点。3月10日，欧洲央行行长拉加德预测，欧洲今年的通货膨胀率会高达5.1%，而经济增长预期会下滑0.3个百分点，至3.7%。这对致力于从疫情中恢复的欧元区经济来说，可谓雪上加霜。

让欧洲人感到尴尬的是，100年前，他们是制裁的“忠实用户”，美国人只是作为局外人冷眼旁观。100年后，局面发生倒转，美国越来越青睐制裁，欧洲国家反而将信将疑、踟蹰不前。

这种现实情况的转换，也暗含着大国们对待制裁的复杂态度——他们既需要这种武器，以代替战争，甚至避免战争，却又清楚地知道，制裁无法解决所有问题。

制裁在打击恐怖主義、跨国犯罪和防止核扩散等方面作用显著，也能阻止一些小国向邻国宣战，但它“伤人先伤己”，且容易伤及无辜。对大国的制裁既难以起到预期效果，也会增加战争风险。

这一次针对俄罗斯的、被称为“二战以来规模最大的制裁”，才刚刚启动。它给俄罗斯、给世界格局带来的影响，要在之后的时间里，才能逐渐显现。