“软柿子”啃不了“硬骨头”

曾那迦

之所以有“牵头”的产生，本就是因为突然产生的专项工作仅靠一个部门单打独斗难以完成，需多个部门通力合作。但在实践中，牵头部门往往自嘲是“头疼”部门，在配合单位面前像“软柿子”，协调起来“吃力不讨好”，还面临上级的督导问责。于是一些部门和公职人员变得不愿“牵”、不敢“牵”、不会“牵”。

如何理解牵头体系，牵头机制还需要哪些制度保障，个体和单位在面对牵头任务时怎样发挥好牵头作用？廉政瞭望·官察室记者就此采访了四川省广安市广安区人大常委会主任尹才宏、中央党校（国家行政学院）教授竹立家、武汉大学政治与公共管理学院教授吕普生。

廉政瞭望·官察室：主要领导在安排牵头部门时有哪些权衡和考量？

尹才宏：党委政府通常依据部门法定职责，明确主责主业部门为牵头部门。当某项牵头工作从职责看，几个部门都可以明确为牵头部门时，领导通常将职责更强大的部门，或者是一把手能力更强的部门明确为牵头部门。不过，也有可能将近期相对工作不繁忙的部门明确为牵头部门。

竹立家：牵头部门是在专项工作中负主要责任的部门。一般而言，主要领导安排专项工作负责人，应该是一个比牵头部门级别更高的分管领导。比如一个市里就是分管副书记或副市长来负责牵头，如果是更急难险重的任务，则需要市长甚至市委书记来做总牵头人，这样在规划工作和协调部门之间关系时，更具有权威性。

吕普生：党政主要领导在安排任务的牵头部门时一般会考虑几个因素：首先是任务属性，包括拟安排任务的轻重缓急，该项任务的完成对于治理大局的影响。其次是职责对口，即牵头部门的职责范围与拟安排任务是否对口，主责主业部门常常是牵头部门的首选。最后是完成预期，即牵头部门特别是其负责人是否有能力完成拟安排任务，是否会不折不扣加以落实。

廉政瞭望·官察室：牵头工作中部门间为什么会存在“博弈”？

尹才宏：从是否牵头的意愿上讲，可能会有几种情况：部门若觉得牵头工作会带来资金项目，维护本系统权威和影响力，那么部门会主动争取某项工作的牵头权;部门若感觉某项工作牵头力度不够，任务完成不好追责风险大，就会尽量推脱牵头权。特别是近年来，因为层层追责的压力持续加強，多数部门即便能牵头、该牵头，也不愿意主动牵头某项工作。

在牵头部门与协作部门的关系上，通常各部门按照各自法定职责和明确的牵头协办任务，有序开展工作。但是当牵头或协办的工作，不属于部门法定职责，且部门不想参与时，该部门通常会搬出三定方案中的法定职责，来“软拒”领导的安排，或者表面坚决答应但不实际支持配合工作。当部门某项重要职能被党委政府明确为由其他部门牵头或统筹开展时，通常该部门会有大权旁落或部门利益被侵犯的心态产生，可能出现推诿扯皮不作为、慢作为等问题。

此外，党委政府在明确某牵头工作时，通常会抛开党委政府领导班子成员的常规分工，临时明确一名领导牵头负责，但此工作涉及的牵头或协办部门，又可能分由多个领导分管。这就造成牵头部门或协办部门的常规工作是一名领导分管，临时牵头（或协办）的重要工作又是另一名领导分管。接受多个领导的直接分管，十分考验部门领导的大局意识、政治水平和协调沟通能力。

吕普生：部门争取或推托牵头是存在的。通常情况下，部门争取牵头是由于拟安排任务会带来大量资源和权力，或拟安排任务的完成质量对于本部门的治理业绩和领导干部自己的政治晋升有显著影响，或者兼而有之。个别部门之所以推托牵头责任，很重要的原因在于拟安排任务完成难度大、风险高、责任重;也可能是拟安排任务不属于本部门职责范畴;另外，部门负责人对于安排牵头任务的领导人的认同状况也会影响到部门决策。

牵头工作中往往出现以下常见问题：一种情况是责重权轻，缺乏配套资源，导致职能部门不想牵头、不愿牵头、不敢牵头、无力牵头。另一种情况是，一些专项工作推进过程中，缺乏常态化牵头机制，牵头与配合部门的职责不清，致使配合部门协同乏力。此外，个别牵头工作附带的资源密集，寻租空间大，也可能产生争相牵头、以超常规手段牵头的现象。

竹立家：需要综合性、协调性、配合性的这种专项工作，往往在问题比较多、反映比较强烈的一些领域。然而，一些部门尽管好像表面上很重视上级交代的牵头工作，但是由于牵头的往往是非常设机构或单位内的普通处室，结果工作协调、执行不到位，流于形式主义，在权威性、执行力、协调力方面都需要加强。

廉政瞭望·官察室：如何让牵头这种工作形式免于无作为、倦作为或乱作为？

尹才宏：我们注意到，近几年，在实践中的确大多数部门都不愿意去当牵头部门，因为牵头部门意味着工作更多，责任更大，特别是协调其他工作部门费力不讨好。牵头还意味着承担主要责任，工作进展要面临党委政府的督查考核，出现问题要面临纪委监委的监督问责，以及审计等监督部门的事后检查等等。

事实上，牵头的出现，通常就是为了解决两大问题：一是该工作较新，部门职能不明确，需要明确给某部门;二是该工作涉及单位多，职能有交叉重复，大家都该抓但却无人抓，或者是大家都在抓，但抓得乱了套，需要一个部门牵头和多部门合成作战。

牵头工作开展不力，可以从主观和客观分别分析。有时是党委政府“乱点鸳鸯谱”。比如领导对某部门一把手不认可，把本该该部门牵头的工作，交给另一个缺乏相关职能的部门，结果造成牵头部门“牵”不起，该牵头的部门干瞪眼。有的部门主观上不想、不愿牵头，推诿扯皮。个别协办部门则经常以工作忙为由不参与，或者在审批审核时，故意以部门法律法规或上级对口部门要求为借口推诿。

吕普生：首先，领导在确定牵头部门时要考虑到职责对口，牵头部门的职能范围与牵头任务的工作内容必须密切相关;同时权、责、能匹配，牵头部门应具有完成牵头任务所需的权力、资源和能力。明权定责很关键，要通过明确发文的形式确定牵头部门和配合部门的权力、义务与责任。此外要精准考核，根据实际情况，就牵头工作的完成质量制定合理精准的验收与考核办法，制定相应的奖惩机制。

廉政瞭望·官察室：缺乏行政能力或相对弱势的单位在牵头时，有哪些途径来推动相关部门配合？

吕普生：对于相对弱势的单位，要推动相关部门配合本部门牵头的工作，一种有效的办法是推动牵头任务列入政府中心工作，特别是在部门考核中列入该项任务的完成情况。同时，争取同级党委和政府主要领导特别是同级党委常委担任牵头任务的负责人，以便调动相关部门的力量。从制度层面看，要推动相关部门配合本部门牵头的工作，需要争取同级党委和政府正式发文，明文确定相关部门的配合责任与义务。当然，在实践当中，牵头单位负责人也不乏通过私人感情争取相关部门的配合。

尹才宏：领导开会明确牵头和协办部门，要以会议纪要或党委政府（办公室）文件，明确领导小组、工作组、工作专班等，把有关部门纳入。然后要细化牵头、协办部门的工作清单，以文件或表格方式固化明确，再把此工作任务清单纳入党委政府督办项目，借党委政府威力推动牵头或协办部门落实牵头协办任务，检查通报问题，提出整改要求。

同时，分管领导要对此工作经常开展调研檢查，发现问题及时解决。牵头部门可以定期不定期召开工作会、碰头会、阶段会议，通过汇报工作提出问题推动落实。最后是把牵头和协办工作纳入年终考核和绩效发放，以及干部晋升考核。

廉政瞭望·官察室：“牵头”需要哪些保障和创新？

竹立家：目前有的牵头工作搞得很笼统，大而化之，让具体经办的部门和人员无从下手。其实应该在合法合规的情况下尽可能地强化牵头部门的权威性。对于成立的领导小组等临时性机构，要充分明确工作内容、规范、标准、章程，同时有必要时给牵头部门或机构引入岗位绩效制度。监督也很重要，牵头处理的一般是群众反映强烈的工作。这种情况下，群众监督、社会监督、舆论监督到位了，牵头工作才有压力。最后就是公开透明，尤其对于已经成立的临时性机构，在没涉密的情况下，应该对工作流程、工作进度、工作效果公开透明。

廉政瞭望·官察室：对正在因“牵头”而困扰的部门和个人有哪些建议？

吕普生：对正在牵头的部门和经办人，一是要站在同级党委和政府工作全局看待牵头工作，避免把牵头工作“部门化”和“个人化”。二是抓住牵头工作的机遇推进部门班子建设，检验和锻炼部门队伍。三是及时向同级党委和政府主要领导人汇报工作进展及遇到的难题，争取主要领导人对本部门牵头工作的理解和支持。四是以制度建设和情感沟通双重并重方式争取相关部门的协同与配合。

尹才宏：无论部门或个人，均应重视牵头工作。因为需要牵头的工作，肯定是当前党委政府推动，上级领导机关安排，人民群众关注的急难险重临时工作、重大项目等。这些工作通常都受到党委政府的高度重视。而且上级党委政府还会通过牵头工作看干部、识干部、检验干部，发现优秀干部和庸碌干部。所以，无论部门还是干部个人，应该认识到牵头工作比部门的常规职能工作更重要，必须带着负责任的态度和行动来完成。