我来牵头，谁来牵我？

杨智淋

“我们都是平级单位，又不存在谁指挥谁的问题，工程項目又散见于住建、交通、水利等多个部门。让我们来牵头弄招投标治理，真的很难。”谈及牵头工作，西部某县级市发改局副局长李平道出了自己的苦水，多个原因之下，当地的招投标治理工作一度推进缓慢。

后来，在该市纪委监委介入后，无论是问责人数还是案件查办数都出现大幅增长，工作推动才有了明显起色。

“作为发改部门，我们参与招投标治理工作责无旁贷，但领导在安排工作的时候，是否也应该考虑我们面临的现实问题。让我们来牵头，谁又来‘牵我们呢？”李平说。

有分析人士指出，部门影响力并不是牵头工作能否做好的决定性要素，关键是牵头部门能否真正担起责任。由外界看起来较为强势的发改部门去推动招投标监管工作是一种较为常见的做法。虽然当地后来调动纪委力量，以压责问责的方式督促推动，但这毕竟不是一种常态，难以形成长效机制，工作最终还是要靠职能部门去推动。

让牵头单位发挥统筹协调作用，集合多部门合力以便于工作推进，在当下的党政机关工作实践中本是一种常态。如何选择牵头单位，上级又该采取哪些举措保障工作顺利推进，是一项需要反复思量的工作。

职责是基础，影响力是关键

虽然在一项工作的推进中往往会出现牵头单位和责任单位的说法，但在一名多次参与牵头工作的某市政府秘书长张博看来，无论是牵头单位还是责任单位，说到底都是“责任单位”。只要部门的职能职责与该项工作相关，上级领导在部署工作时就会让其参与进来，只是各部门的责任有大小之分而已。而为了避免出现人人都有责却无人担责的局面，才会考虑由一个主要负责的部门来牵头，由其作为首责单位，以便做好统筹协调和沟通联络等工作。

“因此，机构编制三定方案和部门的职责权限是最基本的考虑因素，往往那些职能职责与工作推进要求贴合度高，需要在其中发挥主要作用的部门就会被领导圈中成为牵头单位。”张博表示。

此前当地针对宗教场所违规建设开展专项整治时，就有民宗局、发改局、住建局、交通局等单位参与，其中，发改局负责涉及立项的问题，住建局负责违建拆除，交通局负责配套道路建设。各部门都有责任，但由于该问题主要属于民宗局管理，最终，这项工作就自然地由当地的民宗局来牵头负责。

当然，这只是一种最为基本和常见的情形，现实工作中经常又会出现非主责部门牵头的情况。

据西部某省省委政研室主任介绍，部门的职能职责是基本前提，但有时并不是最主要的考虑因素，毕竟上级领导确立牵头单位的目的在于有效推动工作。当一项工作推进难度较大、牵涉的利益纠葛较多时，如果仅由平级的某一两个部门来牵头就很容易陷入推不动工作的被动局面，这时候部门的影响力往往是其是否能成为牵头单位的关键变量。

让该名干部印象深刻的是，此前该省在进行脱贫攻坚市级考核时，时任该省省委主要负责人便坚持由省委组织部来牵头负责，而不是让主抓脱贫攻坚工作的省扶贫移民局来牵头。

“组织部的影响力和扶贫移民局不同，由组织部来牵头更容易协调处理各种利益关系，各地的配合程度和工作重视程度也要高得多，从最终效果来看，确实工作推进效果也要好得多。”该干部坦言。

除了由组织部、纪委监委等单位来牵头外，对于某些党委政府特别看重的工作，有时还会跳出部门的层面，直接以党委政府的名义来推动。

比如，近年来，为推动经济高质量发展，增强地方发展软实力，各地都加大了对优化营商环境的重视。中部某县就专门成立了以县委书记、县长为双组长，全体县委常委班子成员任组员的优化营商环境专项工作领导小组，其目的也很明确，就是要以高规格的方式在短时间内加快工作推进速度。

“但并不是所有的工作都能上升到党委中心工作的高度，党委更多还是讲清利害、明确责任、体现重视，具体工作还是要由下面的部门来抓，只不过领导重视了，工作推动要容易一些。”上述受访干部表示，至于一项工作到底由谁来牵头，需要综合考虑多种因素，并没有固定的模式，这也导致即便是同一项工作，各地在选择牵头单位时也会出现不同的结果。

选好“头”更要“牵”好头

明确牵头单位与责任单位的划分，对于推动工作而言只是第一步，不少受访干部均坦言，真正的考验还在于牵头单位是否能够真正发挥带头作用，并在后期与各个单位打交道的过程中，推动形成工作合力。

此前，为鼓励新能源汽车消费，东部某地就完善电动汽车充电设施管理专门出台意见，支持小区配备一定的电动汽车充电设施，并明确该项工作由当地发改局牵头，住建局等10余个部门支持配合。然而，当小区居民按规定找物业提供证明材料时，却遭到了拒绝。不仅物业公司不愿意担责，行业部门也相互推诿。

“我们是牵头单位，但安装充电桩的政策落实责任单位是住建局，具体应当由他们负责。”当地发改局一开始就给出了直接回应。然而，住建局同样认为该问题涉及多方，自己一家无力单独解决。这一相互“踢皮球”的做法最终导致当地不少居民放弃了购买新能源汽车的想法。

对此，有受访干部指出，该问题反映出当地发改局还是站在部门本位思维看待问题，未能有效发挥好牵头单位的统筹协调作用，从而导致责任划分不清、工作推动不力的局面出现。

除了上述情况外，在工作实践中，很多时候牵头单位想要发挥牵头作用，但也因多种原因同样面临工作难以推动的困难。

王涛是西部某县卫健局干部，为巩固拓展脱贫攻坚成果，提高基层诊疗能力，该县明确由县卫健局牵头，联合县医保局、县教科体局一同开展基层医疗质量保障提升工作，其中一项很重要的任务就是因地制宜调整乡镇卫生院设置。

“我们除了综合根据诊疗人数等指标进行专业测算外，在牵头工作中主要还是发挥沟通联络作用，了解其他部门对于该问题的意见建议和想法。”王涛说，但各部门由于职责不同，看问题的点位不同，给出的结果往往不同。比如，教育部门想把卫生院设在学生较多的场镇，方便自己开展校园健康知识普及等工作。不只是部门意见不同，属地的乡镇也想把综合性卫生院设在自己场镇。

王涛坦言，作为牵頭部门，卫健局只能居中协调并把意见上呈给分管领导决策，但分管领导时常也有自己的考虑，也面临着协调其他部门领导的问题。由于各方未能达成有效一致，最终当地乡镇卫生院只进行了微调，未能实现最初的预想目标。

不少参与牵头工作的干部表示，做好牵头工作，协调部门只是其中一个方面，更为重要的是协调领导，领导关注和重视的程度往往决定了工作推进的效果。

抓好“最后一公里”落实

牵头工作不易，从各地具体工作实践来看，上级领导在安排分配工作任务时，显然也注意到了有关问题，在牵头分解责任的同时，也通过多种方式保持着督办的压力。

据一名从事多年政策研究的市级领导干部介绍，这些举措归纳起来主要有三种途径。一种是成立高规格的议事协调机构或领导小组，从上到下强力推动工作落实，但这种方式需要耗费的资源和精力较多，一般仅针对重大决策和重要部署。第二种是细化牵头单位与责任单位的权责划分，建立定期通报、联合会商等统筹联动协作机制，从工作层面理顺各种关系，但这种方式对部门间的配合度要求较高。

第三种也是最为常见的一种就是保持问责的压力和督导的强度。比如，让纪委参与进来，通过约谈提醒、强化问责、严肃查处等多种方式形成一种高压态势。或者将工作推进情况与目标绩效和个人晋升挂钩等等，以结果倒逼相关单位和个人认真履责。

梳理各地的工作部署来看，几乎每项涉及到跨部门的工作安排都会明确要求加大问责力度，而这往往就意味着纪检监察机关要参与其中。

多个地方的纪检监察干部向记者表示，为了便于推进工作，很多时候领导都会把纪检机关拉进来，挥起问责的“大棒”，而不会考虑该项工作是否符合纪委监委的职责定位，由此就容易造成一种纪委监委“包打天下”的刻板印象，不仅加重了纪检机关的工作负担，也在某种程度上损害了执纪的刚性和严肃性。

当然，从工作推进情况来看，强化问责确实能起到一定的工作推动效果，但压力传导到基层一线也存在一定的变数和递减现象。

某省纪委监委党风政风监督室干部就向记者讲起了这样一件事，在扫黑除恶和“打伞破网”专项斗争中，某区公安分局的工作推进情况一直处于垫后的状态，虽然被上级纪检监察机关公开通报并采取了约谈区公安分局主要领导的措施，但效果并不理想，直到后期进行组织调整重新换人之后，情况才得以改观。

“对于具体抓落实的基层干部来说，来自直接领导的关注和重视往往比离自己很远的上级要求更重要。”该干部说，上级安排部署工作，需要处于基层一线的干部抓落实，但上级又不能直接给一线干部压担子，还是要通过部门这样的中间层来传导。

上述受访对象认为，一项跨部门性质的工作落实，上级统筹安排、部门牵头协作和基层干部抓落实三个层面都不可偏废，需要综合考虑，才能有效规避“上热、中温、下凉”的情况发生。（应受访者要求，文中部分人名为化名）