粤港澳大湾区高等教育一体化发展: 基础、难点及突破

李鹏虎

摘   要：推进粤港澳大湾区高等教育一体化发展，有助于为中国高等教育扩大开放探索经验，并为国家实施创新驱动发展战略提供支撑。一方面，粤港澳大湾区高等教育一体化发展有着坚实的基础，具备诸多优势;另一方面，“一个国家、两种制度、三个关税区”的特殊性和复杂性使粤港澳大湾区高等教育一体化发展面临诸多制约因素，如合作要素自由流动受限、合作体制机制不够健全、合作顶层设计缺乏等。粤港澳大湾区高等教育一体化发展应在以下领域重点突破：健全政策法规，缔造大湾区高等教育一体化发展的“源头活水”;创新体制机制，突破大湾区高等教育一体化发展的制度瓶颈;加强顶层设计，推进大湾区高等教育一体化发展的战略布局。

关键词：粤港澳大湾区 高等教育 一体化发展 体制机制

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出“支持粤港澳高校合作办学，鼓励联合共建优势学科、实验室和研究中心”“充分发挥粤港澳高校联盟的作用”。[1]新时代背景下，推进粤港澳大湾区高等教育一体化发展，不仅是粤港澳大湾区经济社会和科技创新发展的重要支撑，也是“一国两制”背景下区域高等教育改革发展的一次伟大尝试，更是实现我国高等教育现代化、打造南方教育高地的关键举措和现实需求。不同于纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界其他著名湾区，“一个国家、两种制度、三个关税区”赋予了粤港澳大湾区更多的特殊性和复杂性，对大湾区高等教育合作的广度与深度、高等教育一体化发展提出了挑战。基于此，本文试图厘清粤港澳大湾区高等教育一体化发展的基础与优势，探讨粤港澳大湾区高等教育一体化发展的困境，并深入剖析粤港澳大灣区高等教育一体化发展的对策，洞察区域高等教育一体化发展与政策之间的共进关系，进而为区域高等教育一体化发展提供理论支撑和证据支持。

一、区域高等教育一体化发展的内涵

“区域一体化”（Regional Integration）常见于经济领域，主要用以描绘和阐释通过消除区域间经济合作障碍、实现经济要素自由流动，扩大区域经济合作发展的过程。伴随理论研究与实践的深入，传统经济学视角下的区域一体化发展理论得到了“学术扩张”，并被广泛应用于地缘关系、教育管理等各个领域，“区域一体化发展”不再单指“区域经济一体化发展”。[2]经济学理论对高等教育的渗透与辐射促使人们思考区域高等教育一体化发展过程中的关键议题，尤其是在知识全球化、高等教育发展不均衡、优质教育资源稀缺、国际竞争加剧等诸多因素的大环境下，实现区域高等教育的互联互通与融合发展变得尤为必要和关键。鉴于此，国际社会开始在区域高等教育一体化发展这一领域进行诸多探索和尝试。在已有的实践中，欧洲高等教育一体化发展可谓是其中典范。1999年6月，欧洲29个国家的主要负责人共同签署旨在建立欧洲高等教育区（Europe Higher Education Area）的《博洛尼亚宣言》（Bologna Declaration），正式启动了欧洲高等教育一体化发展的实践进程。欧洲高等教育一体化是世界高等教育发展理念上的一次重大革新，对其他各国高等教育发展模式的形塑产生了深远影响。

进入21世纪，有学者指出，“我国现代化建设的发展，应当由‘点状式拉动变为‘组团式发展，即由大中小协调一致的城市群组团发展”[3]。实践证明，城市群的组团式发展对于区域经济增长与科技创新有着显著的推动作用。城市群的组团式发展贴合区域一体化发展的根本意蕴，我国较早提出的珠三角一体化、长三角一体化、京津冀一体化等便是最好的例证。与此同时，作为区域一体化发展的重要组成部分，高等教育一体化对于缓解区域高等教育质量发展不均、实现优质高等教育资源共享同样起着关键的作用。基于这样的考虑，京津冀高等教育一体化、长三角高等教育一体化、珠三角高等教育一体化等成为我国高等教育现代化进程中的重要举措。通过区域高等教育资源的合理配置、开放共享及高效利用，以及区域高等教育合作体制机制的突破创新，我国逐步形成了若干个区域高等教育发展共同体，成立了多个区域间高校合作联盟，架起了高校间沟通交流与合作发展的重要桥梁。综上可知，区域高等教育一体化的实质是推进区域高等教育合作、重置区域高等教育资源、优化区域高等教育结构的一个动态过程。在区域经济一体化、国家政策支持等作用和影响下，区域高等教育一体化发展往往可以成为撬动高等教育改革、创新体制机制的“有力杠杆”。然而，有必要认清的一点是，区域高等教育一体化发展不等于推行某种单一的高等教育办学理念或发展模式，而是希冀通过高等教育综合改革和体制机制创新等途径，达到扩大高等教育合作，实现优势互补、学科共建与资源共享等功效，并实现区域高等教育多元化、多样性、多层次的发展格局。

二、粤港澳大湾区高等教育一体化发展的基础优势

（一）高等教育结构完整，经费充足

总体来看，粤港澳大湾区高等教育结构呈现出“多样异质、协同互补”的基本特征，形成了“差别有序”的高等教育系统格局。广东省高校科类结构齐全，涵盖哲学、经济学、理学、工学等13大学科门类;香港高等教育实力雄厚，坐拥香港大学、香港科技大学、香港中文大学等享誉海内外的世界一流大学;澳门地区的高等教育机构类型丰富，既有学科齐全的综合性大学，如澳门大学，又有学科侧重不同的多科性大学，如澳门理工学院、澳门城市大学等，还有旅游学院、澳门镜湖护理学院等单科性高等教育机构。[4]经过数次整合，澳门高等教育形成了包含公私立高校在内的公立私营、多元联合办学的基本特点。从粤港澳大湾区高等教育的整体结构特征来看，广东高校数量多、学科齐全，但竞争力有待提升，得益于各级各类政府的大力支持，有着广阔的市场空间;香港高校整体实力雄厚，科学研究能力卓越，但受制于政策支持力度、经济产业结构及有限物理空间，科研成果面临难以及时有效转化的挑战;澳门高校特色凸显，尤其在旅游、护理、管理等领域，积累了丰富的实践经验。[5]“多样异质、协同互补”的基本特征赋予了粤港澳大湾区高等教育合作范围与层次上的更多可能性。

从教育经费投入的情况来看，教育部、国家统计局、财政部发布的《关于2017年全国教育经费执行情况统计公告》的数据显示，2017年全国公共财政教育经费占公共财政支出的比率为14.71%。[6]同年，粤港澳大湾区各城市的教育支出占公共财政支出的比率均值为17.53%，显著高于全国平均水平（见图1）。[7]

研究与试验发展（R&D）经费投入强度，即R&D经费支出与国内生产总值（GDP）或地区生产总值之比是国际上用于衡量一国或一个地区在科技创新方面努力程度的重要指标。如图2所示，粤港澳大湾区整体R&D经费支出巨大，核心城市深圳和广州R&D经费支出与其地区生产总值之比分别达到4.34%和2.48%。[8]从全国水平来看，2017年，全国R&D经费支出与GDP之比为2.13%。[9]而粤港澳大湾区R&D经费占该地区生产总值的比率则为2.25%，高于全国平均水平。

广东省普通高校生均经费支出也呈现出逐步增长的发展态势，生均教育经费支出和生均公用经费支出均大幅高于全国水平。由图3可知，2014—2018年，广东省普通高等学校生均预算内教育事业经费支出和公用经费支出两项指标均稳中有升，2018年分别达到了25877.26元和10642.29元。[10]同年，全国普通高等学校生均预算内教育事业经费支出和公用经费支出分别为20973.62元和8825.89元。[11]

（二）高等教育体制多元，各具特色

港澳高等教育管理体制趋近于西方模式，政府对高校办学的干预程度有限，这为社会或市场通过非政府組织参与高校办学和管理提供了空间。例如，高等教育第三方评估组织、大学教育资助委员会（University Grants Committee，UGC）等非政府组织，不仅可以通过数据搜集、咨询参考为高校提供证据支持和理论支撑，而且可以通过监督与评估参与大学治理，保障大学办学质量。政府、社会、高校之间相互衔接、相互补充、相互促进、相互监督，共同构成了一个规范有序的高等教育治理体系。以香港为例，“政府—中间组织—高校”的管理实践可谓是香港高等教育管理体制的特色，这一管理实践不仅有效避免了政府过度干涉学校事务，而且对于香港高等教育质量提升及高等教育特色发展也起到了显著的保障作用。具体而言，香港政府通过UGC负责香港高校的整体发展与规划。作为政府与大学之间的中介角色，UGC不仅负有合理配置高等教育财政的责任，而且承担高等教育质量监督和问责的使命。此外，UGC在保障香港高等教育自治方面发挥着关键作用，即通过缓解政府对高校的干预使教学科研人员享有充分的教学和研究自由。随着香港高等教育的发展壮大，UGC拓展其职能边界，引导高等教育合理定位，并参与到高等教育的战略规划中，积极向政府提供政策建议。[12]

就广东而言，2015年4月，广东省委、省政府印发《关于建设高水平大学的意见》，并选取华南师范大学、华南农业大学、广东工业大学、广州中医药大学、广东外语外贸大学五所高校，先行开展人事制度改革试点，加大放权力度，下放岗位设置权、公开招聘权、职称评审权、薪酬分配权、人员调配权五项权力。为贯彻落实教育部五部委《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，2017年6月30日，广东省教育厅等五部门印发《关于广东省深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的实施意见》以及《高校需制定承接“放管服”改革事项系列配套制度（管理办法）参考目录》，具体规定了拟下放事项及相应的配套制度。内地的高等教育管理体制体现出了强大的自我调节与适应能力，即在中国特色社会主义制度的框架中，不断完善高等教育与政府之间的关系，优化大学与社会的关系。

（三）高等教育前景开阔，需求旺盛

根据2019年清华大学经济管理学院和领英（中国）共同发布的《粤港澳大湾区数字经济与人才发展研究报告》[13]，与旧金山湾区和悉尼湾区相比，粤港澳大湾区具有博士学位的人才只有不到3%，远低于旧金山湾区的6.83%。从研究人才的分布来说，粤港澳大湾区的研究人才主要集中在科技创新企业中;在大学研究人才占比方面，以17.21%的水平大大落后于旧金山湾区的27.83%和悉尼湾区的47.08%;粤港澳大湾区创业人才占比8.23%，落后于悉尼湾区的9.73%和旧金山湾区的13.36%。总体来看，目前粤港澳大湾区整体人才水平不及旧金山湾区和悉尼湾区，仍存在巨大教育需求。

作为人才培养和知识生产活动的核心机构，高等教育机构逐步与区域经济社会发展、科技创新能力提升、区域战略发展规划紧紧结合在一起。纵览全球，无论是纽约湾区、旧金山湾区，还是东京湾区，世界上的一流湾区都是全球科技创新中心及高等教育中心，都拥有以世界一流大学为中心的高水平大学集群。粤港澳大湾区三地也就高等教育一体化发展进行了诸多探索和尝试。例如，2016年11月，中山大学联同香港中文大学、澳门大学发起粤港澳大学合作联盟建设建议，目前已有近30所粤港澳高校加入。粤港澳大学合作联盟的成立，促使粤港澳大湾区形成一个联系紧密的高等教育系统，其不仅有利于教育势能由高地向低地流动补偿，推进后者与世界一流水平的教育体系接轨，而且为教育势能高的一方提供更多资源和市场，有效扩大湾区内优质教育资源的总量。

新时代背景下，粤港澳大湾区承载着高等教育创新发展、培养世界一流人才的国家使命与责任担当，有着旺盛的需求和广阔的前景。这要求粤港澳大湾区高等教育勇于站在时代前沿，积极参与全球高等教育治理。

三、粤港澳大湾区高等教育一体化发展的难点

（一）合作要素自由流动受限

粤港澳大湾区高等教育一体化发展依赖于人才、科技、信息、设备、资金等合作要素的自由流动。然而，受制度、法律、关税等多重因素影响，港澳高校与内地高校之间在教学科研人员、项目资金、大型仪器设备等要素的自由流动上受到多重障碍。

一是课税障碍影响着教学科研人员的自由流动。作为三个独立的关税区，粤港澳三地均有单独的税制。以个人最高边际税率为例，香港地区个人最高边际税率为15%，澳门地区个人最高边际税率为12%，而珠三角九市个人最高边际税率为45%，远高于港澳两市。[14]除此之外，三地在课税年度、课税环境、课税优惠方面均存在不同程度的差异。二是监管障碍制约着项目资金的流动。珠三角地区遵循内地关税制度，对跨境资本有着极为严格的审查机制，而香港、澳门在关境政策制订上则有着较高的自主权，可作灵活调整。此外，三地在跨境金融监管制度建设上水平不一、标准相异，间接影响了资金的有效流动。三是关境障碍束缚大型仪器设备的流动。粤港澳三地实行不同的关税制度，加之三地尚未建立起完善的沟通机制、协调机制及信息共享机制，导致科研设备通关效率低下、流动受限。合作要素流通障碍导致粤港澳大湾区高等教育难以形成集聚效应，客观上阻碍了粤港澳大湾区高等教育一体化发展的实践进程。[15]

（二）合作体制机制不够健全

粤港澳大湾区三地不同的高等教育体制对于形成自身特色有显著优势，但对于区域高等教育一体化发展而言，却体现出更多的抑制效应。受制于体制机制的障碍，粤港澳三地尚未建立明确的高等教育合作框架协议。近些年，虽然有关粤港澳地区合作发展的政策陆续出台，如2016年3月，国务院印发《深化泛珠三角区域合作的指导意见》，确定了泛珠三角区域为“全国改革开放先行区、全国经济发展重要引擎、内地与港澳深度合作核心区”的战略定位;2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，再次强调粤港澳三地合作发展的重要性。但总的来说，已出台的政策文件多数聚焦于区域经济贸易层面的合作，关于三地高等教育合作的表述大多为概要性描述。从已有的合作基础来看，粤港澳三地进行了诸如联合培养、学科共建等不同形式与内容上的合作，但合作的实质性、战略性及系统性等方面有待加强。由于高等教育合作层面缺乏系统性的规划及强有力的协调，三地高校在大型仪器设备、实验室、信息数据等资源共享机制上仍有很大改善空间。除此之外，三地高等教育合作办学中涉及到的成本分担机制、监管机制、奖惩机制等都是需要克服的体制机制难题。

（三）高等教育合作顶层设计有待加强

从政府性质来看，粤港澳大湾区包含了香港、澳门两个特别行政区政府，深圳、珠海两个经济特区政府，其中深圳为计划单列市和副省级城市。这种行政格局涉及到中央与省市、中央与特别行政区、中央与经济特区以及省市与计划单列市等多个层次，行政关系复杂。加之粤港澳三地在行政立法、政策制定和执行操作等方面存在壁垒，从政府双边及多边之间的磋商、协调到最后形成共识需要经历一个漫长的过程，非短时间内可以做到。区域行政壁垒、多边行政格局、复杂行政关系等问题难以得到有效突破，而真正意义上的粤港澳大湾区高等教育一体化发展也将受到掣肘。从行政区划的角度来讲，随着粤港澳大湾区建设的深入推进，围绕广州、深圳等中心城市建设的超级城市群将会成为人才集聚、科技提升、经济增长、文化创新的重要桥梁。与此同时，城市之间对于政治资源、经济资源及教育资源等各种资源争夺的矛盾也将会相伴而生。尤其是在粤港澳大湾区存在诸多行政壁垒、区域治理高度复杂的背景下，矛盾的彰显与利益的冲突对于大湾区高等教育一体化发展构成了巨大挑战。应对这些挑战，需要强有力的领导小组及系统性的顶层设计。然而，区域间高等教育合作方面的政策设计仍显不足，直接有效的高等教育合作框架协议与对接机制尚未建立。

四、粤港澳大湾区高等教育一体化发展的突破点

（一）健全政策法规，缔造大湾区高等教育一体化发展的“源头活水”

粤港澳大湾区政治制度、法律体系及教育体制相异，使粤港澳大湾区高等教育一体化发展面临挑战。基于此，探索大湾区高等教育合作的法治框架，为粤港澳大湾区高等教育合作提供法律基础和政策支持，不仅是当前最为紧迫和最为重要的任务，也是締造粤港澳大湾区高等教育一体化发展之“源头活水”的关键所在。第一，明晰粤港澳大湾区高等教育合作的法律基础，健全法律法规。以高校合作办学为例，粤港澳大湾区高校合作办学除了应遵循中外合作办学的一般规律外，还要因地制宜，研究和把握港澳与内地合作办学的特殊规律，以策应国家战略需求。因此，建议从国家立法层面，研究出台《粤港澳大湾区高校合作办学条例》。第二，完善粤港澳大湾区高等教育一体化发展的政策体系，拟定《粤港澳大湾区高等教育一体化发展框架协议》，弥补已有政策文本对高等教育一体化描绘的不足，为三地高等教育合作提供政策保障。第三，健全粤港澳大湾区高等教育合作办学的监管机制及奖惩机制，依据法定程序解决合作办学中的利益冲突与争端，做到有法可依。第四，制定粤港澳大湾区高校人员往来交流通行政策，打造绿色通道，通过政策设计与机制对接，从根本上消除三地在过境通关及停留时限等方面的障碍，为粤港澳三地高校教师合作互访提供便利。

（二）创新体制机制，突破大湾区高等教育一体化发展的制度瓶颈

粤港澳大湾区高等教育一体化发展不仅依赖宏观上的顶层设计，也离不开微观层面的体制机制对接。基层探讨应和顶层设计结合，建立框架协议和对接机制才能最大程度上巩固合作的基础。[16]不可否认，粤港澳大湾区高等教育一体化发展存在诸多体制障碍，相应的对接机制也有待完善。创新体制机制是当前粤港澳大湾区高等教育一体化发展需要解决的关键问题。具体而言，可借鉴欧洲高等教育一体化发展的实践经验，推动构建粤港澳大湾区高校学分互认、学历互认、教师资质互认等机制，进一步深化高等教育合作的层次。一方面，突出国家层面的协调机构在粤港澳大湾区一体化发展中的“纽带”作用，地方通过协商以成立高等教育合作委员会的形式，完善高等教育合作的协调机制、沟通机制及资源共享机制。另一方面，重视三地高等教育合作的成效，建立高等教育质量的监测机制和评估机制，及时诊断和发现高等教育合作过程中出现的问题，制定有效的应对方案，并提出操作性强的对策建议。总之，粤港澳大湾区高校要善用体制优势，顺势而为，谋求合作的“最大公约数”。勇于创新体制机制，自上而下与自下而上协同推进，重视落实，齐力突破粤港澳大湾区高等教育一体化发展的体制机制瓶颈。

（三）加强顶层设计，推进大湾区高等教育一体化发展的战略布局

欧洲高等教育一体化发展的经验表明，区域之间如果能够求同存异，秉承共识、共赢、共创的基本原则，并实施强有力的顶层设计与战略谋划，那么区域高等教育一体化发展便能够取得显著成效。粤港澳大湾区高等教育结构完整、资源丰富、需求旺盛，但同时也面临发展水平、发展理念、发展模式存在差异等挑战。2020年，教育部、广东省印发《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》，对粤港澳大湾区高等教育合作发展进行顶层设计。推进粤港澳大湾区高等教育一体化发展，还需进一步从国家战略高度科学谋划、通盘设计，促进高等教育优质资源的集聚与外溢，整体提升大湾区高等教育的综合实力。可以探索将粤港澳大湾区打造为高等教育综合改革试验区，统筹配置高等教育资源、创新高等教育管理体制与办学体制。明确高等教育一体化发展的工作方向和重点，以提高粤港澳大湾区高校参与融合发展、互利互通的能动性和主动性。在此基础上，推动大湾区高等教育一体化发展的战略布局。与此同时，明晰各级各类政府之间的责任与义务，建立国家层面的协调机构，多方联动、齐心协力共同解决粤港澳大湾区高等教育一体化发展过程中的重大问题。

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编辑 吕伊雯   校对 王亭亭