新时代派驻监督工作制度建设的标志性成果

李斌雄 侯成润

2022年6月，中共中央办公厅发布的《纪检监察机关派驻机构工作规则》（以下简称《规则》）正式施行。《规则》作为加强和规范纪检监察机关派驻机构工作的基本遵循，共7章56条，对各级纪检监察机关派驻机构的指导思想、职能定位、工作原则、组织设置、领导体制、工作职责、履职程序、管理监督等方面作出了全面系统的规定，具有很強的政治性、基础性和规范性，是新时代纪检监察机关派驻监督工作制度建设的标志性成果。

一部强政治性规则：

以维护党中央权威和集中统一领导为最高政治原则

从本质上看，派驻监督是政治监督，根本目的是坚持和加强党中央集中统一领导。早在1962年，党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，指出“中央监察委员会可以向国务院所属各部门派出常驻监察组”，以党内决定的形式首次明确了派驻机构承担着向其派出机关报告驻在单位执行中央政策、决议情况、加强党中央集中统一领导的责任。

在60年的发展过程中，派驻监督作为各级党委强化党组织自上而下监督功能的制度设计，始终是维护党中央权威和集中统一领导的一项重要举措。特别是党的十九大以来，在党中央的坚强领导下，纪检监察派驻机构改革不断深化并取得明显成效，派驻机构坚持以做到“两个维护”强化自身政治使命，督促驻在单位切实加强党的政治建设，有力保障了党中央政令畅通、令行禁止。

《规则》作为规范派驻机构工作的基本要求，在其总则中既明确了派驻监督工作是“在党中央集中统一领导下”在中央和各地方展开的，并将“坚持党中央集中统一领导，强化组织自上而下的监督功能”作为派驻机构应当遵循的首要工作原则，以表明“派”之权威来源于派出机关。

《规则》总则还突出强调了派驻机构应当“强化政治监督，把坚持和加强党的领导贯穿工作全过程各方面，推动驻在单位切实做到‘两个维护，贯彻党的理论和路线方针政策，落实党中央决策部署”，以表明“驻”之本质在于加强政治监督这一本质属性。

这些规定集中体现了派驻监督始终以维护党中央权威和集中统一领导作为最高政治原则，派驻机构始终以加强政治监督作为最高行动指南，凸显了派驻监督的政治责任和角色定位、功能定位。

一部基础性党内法规：

纪委监委派驻机构改革的重要经验总结

治党务必从严，从严必依法度。《规则》作为一部基础性党内法规，是党中央对纪委监委派驻机构改革所取得的重大理论性、实践性成果的经验总结，是中国特色监督法规配套体系的重要组成部分。

例如关于派驻机构的主要职责，2018年中共中央办公厅印发了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，明确规定赋予派驻机构监察职能，要求派驻机构既要依照党章和其他党内法规履行监督执纪问责职责，又要依照宪法和监察法履行监督调查处置职责，对行使公权力的公职人员行使监察权。这是适应纪检监察体制改革背景下实现党内监督和国家监察有机统一的必然要求，进一步扩大了派驻工作的监督范围和权力行使空间。

在此意见的基础上，为进一步解决实践中派驻机构权责不清的问题，《规则》在第四章“工作职责”第22条中再一次明确概括了“派驻机构依规依纪依法履行监督执纪问责和监督调查处置职责”，体现出派驻机构作为派出机关的组成部分，也依法享有并履行党和国家专责监督机关的重要职责。

此外，《规则》还在该章的第23至31条中进一步规定了派驻机构开展监督检查、督促落实党组（党委）主体责任、推动开展廉政教育、受理处置检举控告、参与核查、审查调查、处理处分、受理处置申诉等八项具体职责，在第五章“履职程序”中详细规定了九种开展日常监督的方式，为派驻机构依规依纪依法履行监督职责提出了更为完善具体的要求，以确保派驻监督工作不留死角和空白。

《规则》作为派驻监督工作的成功经验总结，不仅为纪检监察派驻机构继续在法治轨道上正确高效地履行监督职责提供重要制度依据，更能为实现用法治思维和法治方式推进监督、防止腐败提供重要的规矩约束，是落实依规治党的应有之义。

一部强规范性工作指南：

推动新时代派驻监督工作高质量发展

派驻监督工作在不断取得新成效的过程中，也存在制约其进一步发展的新挑战。如何在派驻监督全面覆盖的基础上实现质的新突破，以推动新时代派驻监督工作高质量发展，是派驻工作面临的一大重要难题。

《规则》正是为破解这一难题而生。党中央在《中国共产党章程》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》和《中华人民共和国监察法》等党纪国法的基础上，以定制度、立规矩的方式将党纪国法中关于派驻监督的原则性规定进一步具体化、制度化，以构建系统集成、协同高效的派驻监督体制机制来进一步增强派驻监督全覆盖的有效性，从而实现派驻监督工作的高质量发展。

例如，《规则》通过理顺派驻监督中几对常见关系的方式，使纪检监察机关进一步明晰如何依法依纪依规履行监督主责主业，确保权力不被滥用。

在派出机关与派驻机构之间，《规则》明确了“派驻机构是派出机关的组成部分，由派出机关直接领导、统一管理，并向派出机关负责，受派出机关监督”。为使这一原则性规定操作可行，《规则》还在第五章“履职程序”中规定了派驻机构需向派出机关执行重要问题重大事项报告制度和备案审批制度，明确了7个需要报派出机关审批或者备案、3个需要报派驻机构主要负责人审批的事项，体现出派驻机构受到派出机关的制约和监督，由表及里地理顺了派出机关与派驻机构形同母子的关系。

而在派驻机构和驻在单位之间，《规则》概括规定了“派出机构与驻在单位是监督与被监督的关系”。《规则》还进一步解释了“监督与被监督”的内涵要求：既要求被监督一方应当支持配合监督方工作，为派驻机构开展工作创造条件、提供保障;也规定监督方主要负责人在依规依纪依法履行监督职责时，并不分管驻在单位的工作，以凸显派驻机构在履行监督主业中的相对独立性和权威性，为实现其敢于善于监督奠定基础。

此外，《规则》第16条还对派出机关相关部门、派驻机构、地方纪委监委三者之间的关系进行了规定，突出强调了派出机关相关部门在“组与地”之间的组织指导协调作用，以实现“室组地”联合办案的有序展开。

在派驻机构与驻在单位纪检部门之间，《规则》第18至19条既强调了派驻机构对驻在单位的专责监督部门负有业务指导、监督督促支持的职责，要求派驻机构统筹好驻在单位各级纪检机构的工作，推动层层落实监督责任的实现。同时也规定下一级单位纪检机构的监督执纪工作要以派驻纪检监察组领导为主，线索处置和案件查办在向同级党组（党委）报告的同时应当一并向派驻纪检监察组报告，凸显了派驻监督在驻在单位的权威地位和专业优势。

可见，《规则》在厘清“谁派监督和派谁监督”以及“谁来监督和监督谁”之间关系的基础上，对双方的职权职责关系进行了更为切实的规定，有利于职权主体和责任主体正确规范行使权责，充分发挥监督保障执行的作用。从运行逻辑上讲，派驻纪检监察机构自身履职的规范化、法治化和正规化能够进一步推进反腐败工作的规范化、法治化、正规化，实现对腐败行为的精准打击和有效预防。

《规则》作为派驻机构开展工作的规范指南，以加强派驻机构履职正规化、法治化、规范化为出发点和落脚点，对如何有效发挥“派”的权威和有效实现“驻”的优势进行了系统梳理和细化规范，为派驻机构破解增量提质难题，实现从“全覆盖监督”到“高质量监督”的新飞跃提供了重要制度遵循。（作者分别系武汉大学廉政研究中心副主任、党内法规研究中心副主任，马克思主义学院教授、博士生导师;武汉大学马克思主义学院2021级党的建设专业硕士研究生）