城市消防规划实施评估技术研究与案例应用

符人宏 姚斌 邬元豪

摘要：结合城市消防规划特征，从评估目的、方法、框架、技术路线等方面进行分析，以规划指标、主要任务、重点工程等为基础，采用层次分析法构建城市消防规划实施评估体系模型。并通过案例分析，对评估体系指标进行优化，采用德尔菲法确定指标相对权重，模糊集值统计法给出得分。评估结果较优化前的体系更真实反映了消防规划的实施成效，找准了规划实施的薄弱环节，并针对薄弱环节提出工作建议。该评估模型结合了城市社会公共安全与消防救援事业发展新需求，将旅游消防应急体系建设、“智慧消防”建设、专业消防救援力量建设纳入评价体系，有效地优化了体系指标。研究工作对城市消防规划实施评估的综合化、科学化、系统化、重点化、定量化研究都有一定的参考意义。

关键词：城市消防规划；实施评估；层次分析法；德尔菲法；评估体系

随着近年来城市发展的提质增速、消防科技的日新月异及体制改革后消防救援工作职能的拓展，现有城市消防规划如何适应新时期社会公共消防安全与“全灾种、大应急”综合性消防救援工作要求，亟待研究[1]。根据国家及各省关于消防规划编制和执行情况专项检查工作的要求，相关职能部门要定期对城市消防规划的实施情况进行经常性的监督检查，并通过现代技术手段的应用，加强城市消防规划建设情况的动态监测，对检查中发现的问题要及时纠正。而城市消防规划实施评估是及时掌握规划实施进展、推动各部门落实规划内容、基于社会公共消防安全与消防救援事业发展需求科学合理编制消防规划内容的重要技术保障措施。

我国消防规划实施评估工作起步较晚，近几年才有部分专家学者开展相关研究[2-5]。但是，目前评估工作多是逐一比对规划内容与实际建设进度情况，对消防规划实施评估方法及体系的研究较为缺乏，无法及时基于社会公共消防安全的新需求，全面、客觀地评估规划实施的总体成效。同时，在当前体制改革和城镇快速发展的环境中，原城市消防规划与新时期“全灾种、大应急”综合性消防救援发展的适应性问题突出，而规划在实施过程中又存在着一定的动态性与不确定性，因此，开展适用于城市消防规划实施情况的评估方法与体系研究，对分析规划实施现状，及时调整规划实施保障机制，推动规划内容的落实和持续完善有着重要意义。

1 城市消防规划特征分析

城市消防规划是城市规划建设的重要组成部分，是对一定时期内城市消防建设发展目标和计划的综合部署和管理依据。规划以加强公共消防基础设施建设和完善消防安全布局为重点，通过合理布置消防站点，改善消防装备，保障消防供水，发展消防科技，消除火灾隐患，从而提高城市消防安全韧性水平[6-7]。规划明确了各有关部门责任和任务分工。从实施评估方面看，城市消防规划具有以下几个特征：

1.1  规划内容全面

一是规划对城市消防安全布局优化做出了要求。对城市主要消防设施、消防通道、重要建筑与园区等的选址进行了统筹规划。二是规划对公共消防设施和消防装备建设做出了具体部署。主要对消防站点、消防车辆、消防器材与装备、消防供水、消防通信等城市公共消防设施制定了建设任务计划，并且对规划建设内容的实施和保障措施做了明确要求。

1.2  规划实施涉及部门众多

城市消防规划实施不仅涉及应急管理部门，还涉及发改、财政、资规、住建、公安等相关部门，在规划中明确了各有关部门相应的任务分工。

1.3  规划要与新时期城市发展相适应

随着新旧动能转换、社会治理转型、资源要素趋紧等城市发展特征影响，城镇消防力量不足、新老业态风险隐患交织等问题日益凸显，城市消防安全问题与需求呈现出多层次、多样化、复杂性等特点，城市消防救援工作愈加复杂艰巨。因此，城市消防规划要准确把握当前与未来一定时期内消防安全需求，做好与城市新发展相匹配的规划，为城市消防安全提供保障。

2 评估目的

全面掌握城市消防规划实施进展与现状，厘清规划指标、规划任务、重点工程等完成情况。

建立城市消防规划的评估方法与体系，科学分析消防规划实施整体成效与薄弱环节。

对实施中存在的突出性问题提出工作建议，促进规划内容的落实，并为今后城市消防规划的编制与修订提供指导建议。

3 评估框架

基于上文对城市消防规划特征的分析，规划实施评估主要包括规划指标、规划任务、重点工程三个方面评估。

规划指标实施评估方面：对规划确定的消防站点、消防车辆、消防器材装备、消防供水等城市公共消防设施等指标完成情况进行统计分析。

规划主要任务实施评估方面：对规划提出的对城市消防安全布局、主要消防设施布局、消防通道布局等主要任务逐项进行总结评估，并对涉及的量化目标任务进行计算分析。

重点工程实施评估方面：对规划明确的火灾防控基础建设、消防科普宣传场所建设等重点工程内容建设情况进行分析评估。

根据城市消防规划实施评估内容，采用层次分析法构建规划实施评估指标体系框架，如图1所示。

4 案例应用

4.1  评估指标优化

依据上文的研究内容，城市消防规划实施评估体系重点针对规划指标、主要任务、重点工程三项内容进行评估分析，但在实际应用中，需充分结合公共消防安全与消防救援事业发展新需求，对指标项进行优化与选择，如除规划明确的火灾防控基础建设等重点工程内容外，应将一些与当地城市发展相适应、紧迫性强的消防建设重点内容纳入重点工程指标。

以《Q市城市消防规划（2016—2030）》（下文简称《规划》）实施评估为例，根据当前“全灾种、大应急”国家队与主力军的消防救援队伍发展要求以及Q市作为重要的旅游会展性城市定位等，在保留原评估体系指标（如图１所示）的基础上，将专业消防救援力量建设、旅游消防应急体系建设、“智慧消防”建设作为重点工程项目纳入规划实施评估体系，如图2所示。该体系共包含3个一级指标、19个二级指标，其中二级指标中原指标共16个（图中以实框表示），新增指标共3个（图中以虚框表示）。由此可以看出，评估体系的完善更加贴合实际规划实施评估。

4.2  指标权重确定

采用德尔菲法，邀请了5位消防领域的专家，对评估体系中各指标的重要度进行判定，并构建判断矩阵，计算求出各指标的相对权重值[8-9]。一致性指数CI的算法是：

不同的阶数对应了不同的一致性指标数值，如表1所示。一致性比例CR即为CI和RI的比值，当CR＜0.10时，基本可以认为判断矩阵能够通过一致性检验，如果CR＞0.10，即无法通过一致性检验，则需对重要度进行调整。一般来说，如果矩阵的一致性与 CI数值成反比，而矩阵阶数n越大则意味着一致性指数CI的数值越小[10]。

根据各专家对各项指标的判定情况，运用层次分析法计算求出各项指标的相对权重值，由于评估指标数量较多且计算过程较为繁琐，仅展示了部分指标的权重计算过程，如表2所示。

4.3  指标量化方法的选取

该评估体系共有19个二级指标，其中12个为定量指标、7个为定性指标。由于难以使用统一的量化方法对各项指标进行处理，因此采用了完成百分比法和分级评估法分别对定量指标和定性指标进行量化处理，以提高评估结果的有效性。

4.3.1  完成百分比法

定量指标可以将实际建设的数量和规划要求建设的数量进行对比，以实际完成值xij占规划要求值Xij的百分比作为评分标准，当xij＜Xij时，指标得分pij=xij/Xij×100，当xij≥Xij时，指标得分pij=100，如表3所示。

4.3.2  分级评估法

评估体系中，部分指标无法用定量的形式去评估衡量，如城市消防安全布局规划等指标。针对这一类定性指标，采用分级评估法，结合规划实施情况，以区间赋分的形式对各底层指标进行分级打分，一共分为五个等级，如表4所示。指标最终得分=指标得分×指标权重。

4.3.3  评分结果判定

对各位专家关于定性指标的区间赋分结果运用模糊集值统计法进行处理，计算出各底层指标的最终评估得分，以减少专家们打分时产生的误差[11-12]。

对于某评估指标ui，某专家pj根据评分参考依据，结合规划内容实施情况，给出相应的评分区间（aij，bij），那么所有专家所给出的评分区间将组成一个集值统计数组（ai1，bi1），……，（aij，bij），……，（ain，bin），评估指标的最终得分可由公式（2）求出。

参考国内城市总体规划实施评估的相关研究，将城市消防规划实施评估的评分结果判定分为五个档次[13]，对应如表5所示。

4.4  评估结果分析

通过完成百分比法和分级评估法对底层指标进行量化打分，得到了各底层指标的最终评分。根据各层次指标的权重分布情况进行加权计算，可以求得一级指标的得分情况，得出Q市消防规划实施情况评估最终得分为61.98分，评估结果判定为一般。评估体系权重分布及评分具体情况如表6所示。

从一级指标项来看，规划指标、规划任务、重点工程得分分别为67.89、62.98、55.06，其结果表明规划任务、重点工程实施情况一般，规划指标实施情况较好。进一步分析二级指标项，规划实施存在的薄弱环节主要是在消防站、多种形式消防队伍建设、旅游区应急体系建设方面相对滞后。

对上述三个二级指标进行具体分析：

根据《规划》要求，全市需新建5座消防救援站，实际已建成1座消防站，消防站建设任务完成率为20.00%，任务实施进度滞后主要是建设资金未落实，或征地工作开展缓慢等原因所致。同时，随着近年来该市城镇的快速发展，全市总面积已经达到1700km2，建成区面积为25.2km2，现有4座消防站（原有3座消防站，新建成1座消防站）难以满足建标152—2017《城市消防站建设标准》“以接到出动指令后5min内消防队可以到达辖区边缘”的要求。

在多种形式消防队伍建设方面，以微型消防站为例，根据《规划》“100%的重点单位、社区、物业小区建成微型消防站”的要求，全市现社区微型消防站建设任务完成率为40.00%，消防安全重点单位微型消防站任务完成率为63.19%。但是，微型消防站多存在固定办公、执勤场地缺乏，人员流动性较大且業务能力难以保障，配置的消防装备与器材缺乏有效的维护管理等问题。

Q市作为沿海旅游以及重要的国际会展城市，保障旅游区以及会展重点区域的安全将尤为重要。为发展与区域规模、旅游会展产业特点相适应的消防安全环境，近年来当地消防部门不断编制并完善与功能区规划相衔接的消防规划，并有效地监督指导相关社会单位消防安全管理等工作，然而《规划》内容尚需进一步结合新时期消防救援事业的发展，基于旅游区特点更有效地提高区域应急能力，并借力数字化科技为消防工作提供更有力的支撑。完成度较低的任务内容紧急度排序如表7所示。

表7  完成度较低的任务内容紧急度排序

序号 完成度较低的任务内容 紧急度

1 旅游区消防应急体系建设 重要、急迫

2 消防站 重要、急迫

3 多种形式消防队伍 重要、急迫

4 消防战勤保障能力 重要

5 城市消防安全布局规划 重要

6 消防给水规划 重要

若依据此前的体系（如图1所示）进行评估，则Q市消防规划实施情况评估最后得分为67.02，评估结果判定为较好。究其原因，此前的体系仅能基于消防规划内容本身分析其在实施过程中的建设进度情况，在有效反映城市区域功能定位以及城镇发展规模的持续扩大对公共消防安全所带来的新需求，以及在消防改制的背景下适时结合当前消防信息化等高新科技为消防救援事业发展提供的新机遇等方面尚需优化与调整，故而导致评分偏高的结果。

4.5  规划实施建议

根据评估结果，本文针对该规划在实施过程中存在的突出性薄弱环节提出工作建议如下：

第一，推动科技信息化与旅游会展区消防工作深度融合，综合运用大数据、物联网、5G等高新技术，加快消防救援指挥中心及系统平台升级，促进区域单位火灾防控智慧化能力提升，提高消防救援工作科技信息化水平。同时，立足区域内单位“位置临近、业态一致”的基本特点，加快构建企业单位联防联动“命运共同体”，实行区域重点行业消防安全标准化统一管理，建立“共建共治共享”消防安全新型区域协作机制，有效推动企业间在联合宣传教育与培训、联合演练、交叉联查、应急联动等方面的深入协作。

第二，严格执行《Q市城市消防规划（2016—2030）》、建标152—2017《城市消防站建设标准》的要求，明确属地政府将公共消防设施建设用地纳入地区控制性详细规划，保障消防站建设经费，同时以为国家重点园区稳定长远发展提供坚实有力的消防救援保障为重点，加快推动消防站建设进度。对位于现有消防站保护范围外且火灾频发的老城区、商业集中区、耐火等级低的建筑密集区，消防力量较为薄弱的偏远乡镇及亟需加强应急消防力量的重点区域，因地制宜建设一批城市小型消防站，更好地实现“灭早、灭小、灭初期”。

第三，根据《Q市城市消防规划（2016—2030）》关于志愿消防队伍的建设任务，及《关于积极促进志愿消防队伍发展的指导意见》（公通字〔2012〕61号）要求，大力推动队伍建设工作，加强乡镇、农场及行政村的消防力量配置。建议市政府，结合消防队员职业风险，制定微型消防站队员激励及保障政策，适当提高微站队员薪资待遇水平；通过出台《微型消防站车辆装备后续管理办法》等，保障微型消防站资金的投入，加强车辆装备的维护管理。将微型消防站纳入消防部门统一指挥调度体系，实行“联管、联训、联保、联勤”，在加强人员管理的同时，不断提高队员业务能力。设置社区微型消防站的相关乡镇政府及社区委员会应提供固定的办公场地及消防摩托车室内停放场所，以满足微型消防站人员日常执勤工作需要。

5 研究结论

第一，城市消防规划实施评估研究以规划指标、主要任务、重点工程等内容为基础，采用层次分析法构建了评估体系模型。通过案例分析，基于社会公共消防安全与消防救援事业发展新需求，对评估体系指标进行了优化，并采用德尔菲法确定指标相对权重，模糊集值统计处理區间赋分，降低了评分的主观性。

第二，以《Q市城市消防规划（2016—2030）》实施评估为例，通过对比优化前后评估体系的评价结果，表明优化后的体系能更真实反映消防规划的实施成效、找准规划实施的薄弱环节，评估结果更加准确真实，更贴合实际情况。

第三，城市消防规划实施评估体系模型的建立，符合当前国内城市消防规划实施评估的需求，具有较强的可操作性，对于城市消防规划实施评估的综合化、科学化、系统化、重点化、定量化研究都有一定的参考意义。

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Technical research and case application

of implementation evaluation of urban fire planning

Fu Renhong1，Yao Bin2，Wu Yuanhao2

（1. Qionghai Municipal Fire and Rescue Brigade， Hainan Qionghai 571400; 2. State Key Laboratory of Fire Science， University of Science and Technology of China， Anhui Hefei 230031）

Abstract：Combined with the characteristics of urban fire planning， the paper analyzes the evaluation purpose， method， framework， technical route and other aspects. Based on the planning indicators， main tasks and key projects， the analytic hierarchy process （AHP） is used to construct the implementation evaluation system model of urban fire planning. Through case analysis， the index of evaluation system is optimized， the relative weight of the index is determined by the Delphi method， and the score is given by the fuzzy set-valued statistics method. Compared with the system before optimization， the evaluation results more truly reflect the implementation effect of fire control planning， identify the weak links in the implementation of planning， and put forward work suggestions for the weak links. The evaluation model combines the new needs of urban social public safety and the development of fire and rescue， and incorporates the construction of tourism fire emergency system， "intelligent fire" construction and professional fire and rescue force construction into the evaluation system， which effectively optimizes the system indicators. The research has certain reference significance for the comprehensive， scientific， systematic， focused and quantitative research of the implementation and evaluation of urban fire planning.

Keywords：urban fire planning; implementation evaluation; analytic hierarchy process; Delphi method; evaluation system