无缝隙政府理论视域下城市社区网格化管理问题研究

王馨笛

[摘要]在信息化时代，社区网格化管理成为社区管理模式创新的生动探索和有益尝试，并在新冠肺炎疫情防控中发挥重要作用，为突发公共卫生事件背景下的社区治理积累实践经验。该文应用无缝隙政府理论，选取沈阳市L社区为研究对象，结合其基本情况和实施现状，指明社区网格化管理中存在的网格员工作事项庞杂、网格员人岗匹配度低、信息平台建设不完善、缺乏社会力量参与等问题。在成因分析的基础上提出改进建议，为促进城市社区治理创新发展提供有益参考。

[关键词]社区网格化管理社区治理基层城市治理无缝隙政府

[中图分类号]D69366[文献标识码]A[文章编号]10019596（2022）050035-07

新冠肺炎疫情暴发以来，我国基层社区不断通过网格化管理手段编织防护网络，在最基础的环节构筑城市社区的疫情防控坚实战线，将风险控制在最低限度，最大程度阻断病毒传播，为突发公共卫生事件下的社区治理积累了宝贵实践经验。

党的十九届四中全会强调，“要推动社会治理和服务重心向基层下移……健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”[1]。所谓社区网格化管理，就是根据地区面积、人口数量等标准将所辖区域划分为若干无缝衔接的网格，依靠信息化手段对网格内信息进行梳理整合，从而实现为居民提供管理与服务目的的一种社区治理模式。因其将智能化的科学技术手段与基层社会治理实践有机衔接，已成为社区管理模式创新的生动探索和有益尝试。通过政策的推动与现实的需要，网格化已经被纳入社会治理体系，走向平台化，成为社会治理理论和政策的核心内容[2]。

一、理论背景：无缝隙政府理论的适用性分析

无缝隙政府理论是在20世纪90年代伴随美国公共管理部门改革而兴起的一种政府管理理论，最早由美国著名学者拉塞尔·M·林登（Russell M. Linden）提出。他在《无缝隙政府：公共部门再造指南》一书中正式提出“无缝隙政府（Seamless Government）”这一概念。他认为传统行政部门之间相互独立、各自为政、相互推诿的现象时有发生，而无缝隙政府围绕公众需求，消除部门间的隔阂，以无缝隙的方式为“顾客”提供服务，建立“顾客”导向、竞争导向、结果导向的价值考核体系[3]。

网格化管理在管理理念上与无缝隙政府理论一脉相承，改变传统官僚制中的部门分割和职能重叠。城市社区网格化管理借助信息技术和社会力量，努力实现政府层级、职能和部门之间全方位畅通，是继“无缝隙政府”模式后在政府管理流程上的一个重大变革和突破[4]。其运用科技对公共服务流程进行再造，整合优化社区资源，实现信息共享，以满足顾客服务需求为导向，从而提升基层社会服务水平。

本文运用无缝隙政府理论，重点分析L社区网格化管理策略，解决社区网格化管理效率不高、成效不显著等问题，从而突出“结果导向”。构建多元化公共服务提供模式，实现政府服务管理与社会需求的无缝隙对接，提高公众满意度，从而突出“顾客导向”。社区网格化管理实际上也是在构建一种特殊的“无缝隙政府”，只有打破部门间壁垒，充分整合社区管理资源、信息，才能提高解决治理问题和提供公共服务的能力。XUEHUI学会2022年第5期2022年第5期无缝隙政府理论视域下城市社区网格化管理问题研究XUEHUI

二、沈阳市L社区网格化管理现状

（一）硬件设备

目前，L社区网格化管理主要依托“全市通办”服务管理平台。经过一年多的试运行，“全市通办”各方面条件日趋完备，于2020年7月1日起正式应用于沈阳市各社区，社区原则上不再受理不支持“通办”的事项。通过该平台整合各部门服务事项，建立社区基础数据库网络，构建多维、立体的社区居民信息库。

新冠肺炎疫情暴发后，沈阳市将既有的“全市通办”管理平台拓展转化为“疫情防控管理平台”。通过信息化平台的应用，各社区实现了数据使用即时化、人员覆盖广泛化、日常服务全时化、防控工作全面化，为疫情防控与本社区的管理提供了技术保障。通过运用该平台，全市减少社区各类统计报表约558万份（次），切实减轻了基层工作负担[5]。此外，L社区工作人员通过微信群日常联系居民，发布公告信息或进行防疫知识宣传科普等工作。L社区工作者与街道、上级政府部门则通过钉钉App联络，钉钉App作为办公软件，用于处理和传递基层信息。

（二）人员配备

L社区被划分为8个网格，每个网格配备一名专职网格员，分别由社区工作人员担任;有1名网格长，由社区党支部書记担任。网格员担当格内“六大员”角色，即党的政策宣传员、社区信息采集员、民意联络员、纠纷调解员、管理监督员、家风倡导员。每个网格内醒目的建筑物上悬挂统一的网格化管理服务公示板，写明了服务区域、联系人、联系电话。

社区工作人员实行双岗制，一般称为“AB岗”。“A岗”具有属地性，扎根于其所在的网格。由本网格内的楼长、单元长等管理人员“搭班子”进行管理，主要负责居民日常管理事务，如矛盾调解、舆情反馈、基本信息采集等工作。“B岗”为社区党委或居委会等专项岗位，对社区的整体工作起指导作用，如有A岗无法完成的或不便完成的工作，则由B岗的工作人员来完成，简言之，B岗起到了社区治理中“保险栓”的作用。此外，在疫情防控等特殊时期，社区工作量也更为庞大，由大学生、离退休老干部等社区中的热心居民作为志愿者也被纳入网格管理员团队，配合专职网格员完成工作。

（三）L社区网格化管理的运行机制

在网格划分方面，沈阳市L社区按物业小区、散居楼栋等社区居民分布情况构建无缝隙网格，对大地散户及交界区域的住户与商户进行重点梳理，明确划入网格，实行网格间无缝隙衔接，促进社区管理无盲点、服务全覆盖。

在信息收集方面，网格化管理实施初期，社区按照党建群团、计生卫生、综治维稳等工作要求，统筹需要登记的内容，科学设计基本信息采集表。对社区内所有居民及辖区内企业进行登记，并形成基础性台帐，全方位识别服务对象类别和需求，以此构筑网格化管理的信息基础。

在服务提供方面，网格长、网格员定时到社区中巡查走访，到“网格”居民家中嘘寒问暖唠家常，“有问题代理解决，有困难代替办理”，深受群众的认可和好评。居民发生纠纷时，网格工作人员都能及时到场，了解情况协调解决，避免问题扩大化。

三、网格化管理存在的问题与困境

网格化管理通过应用现代信息技术，为居民提供优质的公共服务，有效促进资源整合和下沉，在基层社会治理中发挥出显著作用。但L社区自实行网格化管理至今，也产生诸多问题，给网格化管理带来影响。

（一）网格内工作事项庞杂

作为与基层社会接触最为紧密的工作人员，网格员们需要定期深入小区巡查走访，掌握网格内动态，解决和反馈居民群众提出的问题和诉求。由于街道统一安排的网格员编制数量有限，社区内每位网格员都要面对辖区内大量的服务对象，L社区平均每位网格员需要负责700～800户居民，而服务的内容更是包含党建服务、社会保障、文体活动等各类社会职能。

面对突发性公共卫生事件，社区即为疫情防控第一线，更多工作负担落在社区工作者肩上。他们需要承接信息排查、入户登记、发放物资、宣传安抚等大量工作。被定为中高风险等级的街道社区还要组织全民核酸检测，负责布置点位、人员疏导，网格员“白加黑”“五加二”现象非常普遍。在实际工作中，除了为网格内居民解决问题，社区工作者还要留出相当多的时间用于开会、写材料、整理档案、迎接上级检查，这些影响社区绩效考评却不面向居民群众的工作大大挤压了网格员工作的服务性，让他们没有时间也没有精力“沉下去”，使得许多公共服务职能难以得到有效发挥，有违基层社区提供管理与服务的初衷。

（二）网格员人岗匹配度低

社区内大量繁杂的工作对网格员的专业素养、职业信念提出了较高要求，尤其是数字信息平台的应用，亟须与之相适应的现代化人才。但实际上，网格员团队年龄构成不尽合理，中年及以上工作人员比例较高，且学历较低，大部分网格员在动员号召、调停纠纷等方面经验丰富，但对信息技术的掌握十分吃力，学习适应能力不足，导致人员与岗位需求的匹配度下降。新上任的社区网格员对社区工作特点和网格内工作流程不是很了解，如果没有进行相应的系统化岗前培训，则需要较长时间适应岗位需求。“像咱们社区（工作者团队中）有三位大姐，都50多岁了，她们对互联网使用这一塊确实陌生，有一些她们管辖网格内的信息导入、问题上报工作就会拜托其他网格员帮助分摊。”（访谈对象：L社区网格员A）

网格化管理对从业者提出了多重要求，但其薪资待遇相较于其他公职人员却有较大差距，既缺乏配套的福利待遇保障，又缺乏明确畅通的晋升途径和空间，这使得社区基层岗位人员流失严重，也难以吸引优秀的对口专业人才加入。

（三）数字化手段利用率低

与网格化发展成熟的样板社区相比，数字化手段在L社区中的应用明显不足。尚未为网格员配备与平台配套的手持电子设备，信息收集依然要靠人力与纸笔，需要将收集到的信息手动输入信息平台。现有技术手段难以实现社区信息平台与居民个人通信终端的有效连接，导致信息传递效率较低，信息的核实、更新都成为难题，居民发现问题时不能及时通过平台联络网格员，影响居民问题解决效率。

L社区依托“全市通办”平台收集整合辖区内的居民信息，但信息采集仅是前端性的工作，重点难点工作是信息分析与处理。目前L社区所应用的网格化系统仅支持有限的数据分析处理技术，导致信息利用率低，不能充分加工已有信息，难以发挥数据的预测功能。

（四）缺乏社会力量参与

1社区居民参与程度低。L社区内居民对于已经实施推广了8年的网格化管理仍停留在“听说过”“不太了解”的认知层面，这直接导致了网格员上门采集信息或提供帮助时居民的误解与不配合，在无形中增加了社区网格员工作的难度。同时社区内活动开展吸引力、宣传力不足，对网格居民缺乏大数据分析而导致活动开展的针对性不强，很难吸引社区居民主动参与社区事务。“什么是网格管理？这个我不太了解，是把一个社区划分成小组，然后管理咱们吗？这个我不太知道。”（访谈对象：居民A）

2社会组织较少介入社区事务。在创新社会治理体系的大背景下，民办非企业、社会团体的地位愈加凸显，网格内提供管理与服务的主体不应再局限于社区工作者。L社区内目前有舞蹈协会、乒乓球协会和社区艺术团等文艺团体，仅能承担一定文体娱乐活动组织和宣传的责任，没有充分体现出其专业性与灵活性的服务特征，服务社区特殊群体能力不足，与网格融合不密切。

四、网格化管理存在问题的成因分析

（一）网格管理责权定位不明晰

社区网格作为服务居民的“最后一公里”，由于网格化的总体部署要求，各类社会事务都下沉到了社区网格中，导致网格管理权责边界难以界定。L社区网格员承担着包括宣传员、联络员等在内的6项角色，且网格内工作量大，工作难度高。

基层问题充满复杂性与多样性，面对居民提出的种种疑难问题，网格员需要事无巨细地咨询和协调各方部门，大大影响了工作效率。什么事情应当主动办、什么事情配合办、什么事情转接上级部门办，网格员对网格内的权责范围没有明确标尺。“应该是有这样一份权责清单，但我们手里现在没有，这个可能上级部门有，但实际上我们每个网格员具体工作的时候就是什么活都要接手。居民心里也没有社区权责清单的概念，比较依赖的就是直接联系咱们社区、咱们网格员。”（访谈对象：L社区副书记）

城市社区始终在不断借鉴与摸索中推进网格化管理，通常是在实践中学习，在实践中总结，这就导致规章制度的出台和更新存在滞后性与不完全性，落后于实际工作中出现的新问题。

（二）网格员培训与考核制度缺位

“相关的技能培训确实也会开展一些，但说实话培训效果不太好。一年能举行一次，每次咱们社区不可能说所有网格员都去，还得有看家的呢，维持社区正常运转的。再一个，部分网格员也对培训没有什么积极性，去了听个热闹，回来转达不出来具体内容。”（访谈对象：L社区副书记）

在网格员的培训与考核方面缺少制度规范。信息化时代瞬息万变，网格员只有不断更新自己的知识储备才能适应复杂的基层社会治理工作环境。当前培训的频次、内容、形式与网格员需求衔接不畅，缺乏有关信息化管理的适应性培训，不利于网格员职业能力的提升。上级政府、街道、社区对网格员的考核则多从B岗出发，即考核该人员在社区党委或居委会的专项工作，对A岗设置的考核权重比例不高，难以引起网格员对下沉辖区工作的重视。此外，考核制度对提供服务的社区社会组织等主体并没有明确的要求和限制，在社区网格化管理过程中缺乏对部分主体的约束也影响到网格化管理效能的发挥。

（三）网格化管理信息平台建设不完善

应用信息平台的优势之一是实现信息资源整合。但在实际应用中，信息平台建设仍不完善，共享情况不尽如人意。社区网格化信息平台仅与社会救助、住房保障、医保等有限个业务系统实现对接，还有许多政府职能部门的数据未被整合进社区网格化平台，使得社区人员依然要承担许多低效率、重复性的工作，这违背了施行网格化管理的初衷。平台搭建后，依然存在信息流通不畅的情况。在新冠肺炎疫情防控中，社区、防疫办、警方等各单位部门由于信息无法共享，多个部门同时电访重点观测对象询问基本信息的现象时有发生，使居民产生消极抵触情绪，不能积极配合完成流调工作，甚至造成群众接到流调电话后无法甄别对方真实身份，如若不法分子抓住可乘之机，将会对居民信息安全造成较大危害。

（四）共建理念仍未普及

我国传统的社区管理模式与政府的行政体制一脉相承，行政权力引导下的社区管理长期以来仍充满行政色彩。虽然多元协同治理的理念将居民与社会组织纳入网格中，但大多数情况下他们只是信息的接收者，被动管理的现状难以改变。

居民对于网格化管理乃至基层自治的理念缺乏基本认知，认为网格化管理相较于传统模式的社区管理是“换汤不换药”，只有上级政府、街道社区能在其中发挥作用，热心社区公共事务的往往只是少数、固定的居民。

此外，社会组织对基层社会共建理念理解不够透彻，主动融入社区服务的意识较为淡薄，并且由于不了解网格化运行原理，难以找到融入网格化的切入点，同时缺乏配套的资金与政策引导，导致其参与网格共建热情不高。

五、城市社区网格化管理提升路徑

针对L社区网格化管理过程中出现的以上问题，在认真剖析成因的基础上，本文对以L社区为代表的城市社区网格化管理提出了以下改进建议，使城市社区管理继续向专业治理、制度治理、技术治理、多元治理的方向迈进。

（一）明确社区网格化管理权责定位

一方面，完善法律法规等制度保障。社区网格化管理相关制度保障亟须完善，虽然国家层面出台了《城市社区居民委员会组织法》等相关法律，但是结合各地实际还应出台更具针对性和时效性的相关政策性法规，用于指导城市社区网格化管理工作。目前，地方政府指导网格化管理的各项政策十分零散，应增强系统性，促进社区网格化管理依法依规开展。

另一方面，规范网格化管理权责清单制度。建立健全社区网格化管理权责清单制度，进一步规范网格内外权责边界，厘清网格内事项清单，将民政、就业、社保等社会事务和便民服务工作逐项延伸进网格内，将本不属于社区网格的工作排除于网格之外，促进社区网格化管理减负增效，使网格员真正从群众的角度出发考虑居民的需求。

（二）加强社区网格化管理队伍建设

一方面，开展专题培训，提升专业素养。在培训开展前倾听网格化管理人员意见，根据培训需求制订方案，采用更易于接受的方式尽量减轻网格员工作负担，避免扰乱其正常的工作节奏，同时要保证网格员培训的次数和质量。开展专题培训增强网格员专业技能，培育网格员职业认同感。从培训内容来看，既可以邀请领域内的专家学者为网格员介绍前沿资讯，也可以邀请先进社区的领导干部分享经验与做法，理论与实际相结合，更好提升网格员业务能力，增强其对数字化、信息化管理的适应性，提升网格员团队专业素养。

另一方面，完善激励机制，提升队伍活力。针对当前社区网格员待遇偏低的问题，要完善薪酬待遇政策，建立网格员薪资正常增长机制。通过增加补贴，鼓励网格员考取职称和提升学历，推动其不断提升综合素质。每年依托街道举办表彰大会，对网格化管理中涌现出的骨干人才给予奖励，进一步增强社区网格管理人员的竞争意识和职业认同感。

（三）推进社区网格化管理信息平台建设

一是完善平台信息收集功能。受制于数字技术手段应用不足，L社区应用的网格化管理信息平台仍然有待完善，平台开发与工作人员专业能力和社区实际工作不完全匹配。因此需要社区网格员与平台设计团队密切接触，使设计团队充分了解网格化管理实践中的现实需求，有针对性地对管理平台进行优化。目前社区网格的信息收集效率仍然很低，建议建立网格化管理专项资金池，用于购置先进社区管理设备，安装电子探头等监控设备，保证其相应的人均占有率，实现无缝隙监管。

二是提高平台信息处理能力。平台信息处理能力的提升建立在信息收集功能完备的基础上，其核心是信息在平台中的分流，使其可以被迅速、有效地归口到负责此事项的职能部门，进而解决居民问题。为此，需要围绕这个核心加大信息平台在云计算、大数据追踪与分析等技术手段上的投入，从而加强数据归类、分析、预测能力。信息分流需要与上级政府职能部门衔接，在开发过程中充分听取各部门意见，划定各部门的业务职责，避免后续出现信息平台与工作实务相脱节的情况。

三是强化资源整合，打破信息壁垒。社区网格化管理信息平台建设的重点是要实现信息资源的畅通、有序流动。从纵向上看，要将信息传递的路径压缩，尽可能精简其上传下达的流程和手续;横向上看，要更广泛地建立部门间的连接平台，推动职能部门间的信息共享，建立标准化的信息录入与储存体系，充分实现资源整合，使信息资源优势惠及城市社区基层管理。

（四）激发多元主体活力，深化城市基层共建

一方面，调动居民参与，打破传统思想。其一，引导社区居民通过网格管理信息平台反映问题。网格员在收到信息后立即进行检查和解决，并将结果及时反馈给居民。通过“信息收集——事件处理——事后反馈”的解决路径，在问题不断被解决的过程中，社区居民更能切实体会到数据化、网格化管理带来的便利，强化居民自治观念。其二，通过举办集体活动增强居民的归属感。活动要尽可能覆盖到各个层次的社区居民，如未成年安全教育、养生知识讲座、公益健康体检等。依托网格员进行活动组织与宣传工作，充分彰显网格内工作人员的“宣传员”身份，还可以依托各类公益活动宣传网格化管理的内涵，提高居民对网格管理的认知水平，打破固有的传统思想，推动建立社区共同体。

另一方面，鼓励社会组织融入网格化管理。社会组织是基层社会治理中充满活力的主体之一，社会组织的培育和支持是提高社会治理能力的现实要求。行政单位应当发挥引导作用，多给予活动空间，减少行政干预，发挥“孵化器”的作用。通过各类专项计划优化社区社会组织结构布局，使其在社区网格中服务特定群体的能力进一步增强。进一步加强社区网格员与社会组织间的业务协作，面对公众多样化、个性化、广泛性的服务需求，组建跨职能服务团队，主动为他们提供全方位的服务[6]，根据实际需要对社会组织的职能进行整合，畅通社会组织与社区间的沟通渠道，在信息化环境下提高与网格化管理的适应性。

参考文献

[1]中共中央關于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[2]田毅鹏.网格化管理的形态转换与基层治理升级[J].学术月刊，2021，53（3）：125-132.

[3]RUSSELL M L.无缝隙政府：公共部门再造指南[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012，5（2）：1-21，178.

[5]沈阳市社区便民服务事项“全市通办”正式推行[EB/OL].（2020-06-30）[2022-02-06].http：//www.shenyang.gov.cn/html/SY/158003176462428/158000601629542/158003176462428/7646242843387371.html.

[6]邵青，周鸿勇.无缝隙政府：城市精细化治理研究的新视角[J].学习与实践，2020（5）：42-48.