推进民主党派专项民主监督制度化问题研究

关键词：民主党派;专项民主监督;制度化建设

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2022.01.008

[中图分类号]D665       [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2022）01-0052-05

专项民主监督是指民主党派受中共党委委托对某项重大政策实施或重点工作开展而进行的专项监督[1]。2016年中共中央委托各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督以来，全国各地的专项民主监督工作逐步铺开，并取得了较好成效，积累了丰富经验。目前民主党派专项民主监督正处于探索发展阶段，其制度化建设有待完善。进一步推进民主党派专项民主监督工作，应坚持以制度化、规范化、程序化建设为方向，不断推进制度创新，大力提升制度执行力，推动专项民主监督规范、有序、有效发展。

一、民主党派专项民主监督制度化建设的实践探索

（一）坚持问题导向，促进专项民主监督内容的制度化

监督内容的制度化，主要体现在依照制度来确定专项民主监督的议题。2020年中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例》对专项民主监督的性质作了明确规定，即专项民主监督是民主党派“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”[2]，这就规定了专项民主监督的议题范围是“有关重大问题”。选定专项民主监督议题应当坚持问题导向。为此，各地在民主党派专项民主监督的实践中，均注重突出问题导向，围绕各地经济社会发展中面临的重大问题确定议题，制定实施方案。其中，比较有成效和代表性的有北京、浙江、上海、四川等地。比如，2018年中共北京市委印发《关于支持各民主党派市委会开展专项民主监督工作的实施方案》，支持民主党派围绕“疏解整治促提升”和“美丽乡村建设”工作开展专项民主监督[3]。再比如，2018年中共浙江省委围绕浙江改革重点，印发《关于支持各民主党派深化“最多跑一次”改革专项民主监督工作的实施方案》，把本年度民主党派专项民主监督的议题定为“最多跑一次”改革的7项重点内容[4]。2020年，中共上海市委印发《关于中共上海市委委托各民主党派市委、无党派代表人士开展专项民主监督有关事项的通知》，委托各民主党派对“抓好政务服务‘一网通办’、城市运行‘一网统管’，提升超大城市治理的现代化水平”开展专项民主监督[5]。2021年6月16日，针对长江生态环境保护面临的严峻形势和促进经济社会发展全面绿色转型、实现高质量发展面临的严峻挑战，在脱贫攻坚民主监督启动五年后，经中共中央批准，由中央统战部与国家发展改革委、生态环境部共同牵头，启动长江生态环境保护民主监督工作。随后，中共四川省委统战部、省发展改革委、生态环境厅就联合印发实施方案，启动四川省长江生态环境保护专项民主监督工作，在方案中规定了这项监督工作的内容涵盖4大类10个方面[6]，使专项民主监督的内容有了明确的制度化规定。以问题为导向确定专项民主监督的议题、制定专项民主监督实施方案，促进专项民主监督内容的制度化，是开展脱贫攻坚民主监督以来民主党派专项民主监督制度化建设的重要经验。

（二）坚持组织推动，促进专项民主监督程序的制度化

在推进专项民主监督制度化的过程中，各地把专项民主监督工作纳入党委工作总体部署，紧扣本地区某项重大政策实施、重点工作以及人民群众反映比较强烈的民生问题，确定专项民主监督的议题。在此基础上，由统战部门牵头，制定实施办法加以部署。民主党派的各级地方组织积极行动，与中共同级党委、政府配合，制定专项民主监督的工作方案，落实对口协调、工作安排、监督内容、监督形式与渠道等方面的相关事宜。在专项民主监督意见形成以后，又以专报等形式向中共党委报送，并向政府相关部门沟通监督情况，中共党委则积极推动办理单位以书面、会议通报等形式及时向民主党派反馈专项监督意见建议办理、采纳和落实情况，推动监督意见的落实和反馈。“党委出题、统战部牵头、党派监督、部门落实、督考办跟踪”的工作“闭环”已经初步形成。

（三）推进机制创新，促进知情明政制度化

知情明政，就是知晓情况、明了政策。知情明政是民主党派专项民主监督取得实效的前提和基础，知情明政的广度深度与监督的质量成正相关的关系。中共各级党委积极创新机制，如建立情况通报制度，定期召开座谈会，向民主党派成员通报党委、政府全年目标任务及各项工作进展情况，党委、政府相关文件一并发到各民主党派，党委、政府召开的重要工作会议也邀请民主党派负责人出席，充分保证民主党派在民主监督工作中的知情权。一些地方在实施方案中明确规定建立日常工作联系制度，以制度保证被监督单位认真提供数据资料，加强沟通协调配合，真正让民主党派在监督中了解实情、了解详情，从而做到问题提在点子上、建言建在关键处，增强专项民主监督工作的实效，保证专项民主监督的质量。

以上探索促进了民主党派专项民主监督制度化发展的进程，也促使民主党派更加科学主动地履职尽责，对于党和国家有关重大方针政策和决策部署的贯彻落实、对于各地重点工作的开展、重大问题的解决，具有重要的推动作用。

二、专项民主监督制度化建设存在的问题分析

（一）监督制度体系不够健全

民主党派专项民主监督作为國家治理体系的重要组成部分，从根本上说，也必须靠制度。因此，健全制度体系是当前专项民主监督制度化建设的重要任务。

专项民主监督制度体系的设计应从全局的角度，对专项民主监督的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中各民主党派资源高效快捷地实现民主监督目标。在顶层制度设计方面，《中国共产党统一战线工作条例》第十五条对专项民主监督的原则、方向和方式等作出了明确规定[2]，使民主党派专项民主监督有了制度支撑，但总体上对专项民主监督的规定侧重于原则性，还需要进一步细化。目前有关专项民主监督的主题确定、组织实施、考核管理以及监督启动、调查知情、意见提出、沟通反馈、组织保障等机制还未健全，一定程度上影响了专项民主监督的顺利实施。

（二）制度执行不够到位

一是一些地方党政领导人接受民主党派专项民主监督的自觉性不强，对专项民主监督重视不够，甚至把监督当成“添乱”“揭短”“找茬”。专项民主监督的对口地区党委或监督事项所涉及的个别职能部门，在配合民主党派民主监督的过程中，倾向于展示好的一面，这容易造成监督中信息不对称。二是一些民主党派成员政治站位不高、认识不到位。有的民主党派成员认为，专项民主监督是“软性”监督，对监督对象不具有强制性和约束力，在监督过程中表现为对监督工作热情不高、主动性不强，存在“不愿意监督”的问题。有的民主党派成员片面地理解“帮忙不添乱”，在监督过程中怕“越位”、怕得罪人、怕打击报复，存在着“不敢监督”的问题。三是一些民主党派成员监督能力不强，存在着“不会监督”的问题。专项民主监督的议题均是经济社会发展中的热点、焦点问题，要求民主党派成员在监督中精准把握经济社会发展情况以及党和政府的相关政策。民主党派成员大数是各行各业各领域的专家学者，一些成员面对自己专业领域以外的监督议题，政策把握往往不够精准，民主党派成员分析问题、解决问题的能力和水平有待进一步提高。

（三）制度效能发挥还不够充分

团体的组织行为能力远远大于成员的个体行为能力。民主党派专项民主监督的制度效能要得到充分发挥，还需要加强民主党派之间以及专项民主监督与其他监督形式之间的联合联动，以此形成监督合力。目前，各地开展的专项民主监督活动，大都采用分党派对口监督的模式。比如，2020年深圳市开展的以“水污染治理成效巩固管理提升年”工作落实情况为监督主题的专项民主监督，就是采取对口监督的方式，即“本次专项民主监督，由民革市委会对口龙华区;民盟市委会对口宝安区;民建市委会对口福田区、罗湖区、南山区;民进市委会对口大鹏新区;农工党市委会对口光明区;致公党市委会对口坪山区;九三学社市委会对口龙岗区;台盟市委会对口盐田区”[7]。这种以党派为单位对口监督在中央层面是合理的、可行的。在地方层面，如果能更好地整合各民主党派力量开展对口监督，对于形成监督合力，提高民主监督制度效能具有重要作用。如何通过制度建设促进各民主党派之间以及专项民主监督与其他监督形式之间的联合联动，促进形成监督合力，增强专项民主监督效果，是当前民主党派专项民主监督制度化建设需要解决的重要课题。

三、民主党派专项民主监督制度化建设的对策思路

进一步推进专项民主监督制度化建设，应坚持问题导向，充分借鉴各地的成功做法和成熟经验，既要注重健全专项民主监督的制度体系，又要着力提升制度的执行能力，同时加强联合联动以提升制度效能。

（一）健全专项民主监督制度体系

党的领导是民主党派专项民主监督制度化建设的根本保证。要发挥党的领导核心作用，认真落实《中国共产党统一战线工作条例》，由中央层面完善制度安排，研究出台民主党派专项民主监督工作条例等文件，明确民主党派专项民主监督的指导思想、重要原则、目标任务、监督内容和范围、监督重点以及专项民主监督与监督体系中其他监督形式的关系，以便更好地指导民主党派专项民主监督的实践。在具体的工作机制方面，各地可研究出台专项民主监督工作实施办法等专门性政策文件，对监督主题的确定、组织实施、考核管理等环节进行规范，健全各方面的工作机制，保证各项制度的落地生根。

一是健全领导机制，构建工作格局。探索建立 “党委领导、统战部门协同、党派监督、部门落实、督考办跟踪”的立体联动工作机制，促进形成完备的专项民主监督工作格局。

二是健全专项民主监督议题的形成机制，着力增强监督的权威性。专项民主监督议题的产生可以有两个途径：一是本级党委邀请民主党派就某一项重要工作开展专项民主监督;二是民主党派主动请求参与本地党委中心工作的专项民主监督。无论哪种方式都应将选定专项民主监督议题纳入各级党委会议的议事日程，与民主党派协商确定下一阶段的专项民主监督议题，以增强监督的权威性。

三是健全专项民主监督的知情明政机制，着力提升监督的质量。针对当前专项民主监督中存在的被动知情的问题，各级党委、政府应以制度保证民主党派的知情权。可由党委统战部牵头，探索与被监督单位之间建立起对口联系工作制度。通过建立重大事项事先通报、邀请参加重要会议（活动）、领导定期走访、联系调研、约谈相关职能部门及其工作人员等一系列相互配套、行之有效的工作方式，促进日常信息交流，健全专项民主监督的知情明政机制，提升专项民主监督的质量。

四是健全监督建议的提出机制，增强监督的科学性。探索建立专项民主监督意见书和专项民主监督案制度。专项民主监督意见书应以监督小组的名义提交。党派成立监督小组，通过开展专题调研、专项评议、明察暗访等活动，对监督对象提出意见建议。专项民主监督案以党派名义提交。民主党派对涉及本地区中心工作、重要民生事项进行监督，提出意见，并经党派组织集体讨论通过后，以书面形式提交党委、政府。

五是健全专项民主监督的采纳反馈机制，增强监督的活力和约束力。民主党派提出意见建议后，由统战部门协调监督方和被监督方，通过协商、讨论、交流，逐步达成共识。对于合理部分，被监督单位要及时采纳，认真整改，并将整改办理情况及时反馈给统战部门;对于暂时不能吸收采纳部分，被监督单位要按程序通过书面、会议等形式，及时将相关情况向监督主体进行说明、通报。可以探索在统战部门网站上设立专项民主监督的反馈平台，让专项民主监督意见办理落实情况公开化，以此提高反馈时效，增强专项民主监督的活力和约束力。

六是健全专项民主监督的考核激励机制，以增强监督的动力。民主党派专项民主监督具有明确的目标，可以进行考核，建立激励机制。统战部门应坚持目标导向，探索建立对监督者和被监督者的双向考核机制，强化考核结果的运用。对于考核评价好、工作推进顺利的，要在提拔使用、奖金福利等方面给予一定的倾斜，以此增强民主党派参与专项民主监督的责任感和使命感，同时激励被监督者自觉、主动、虚心接受民主党派的专项民主监督。

（二）强化制度意识和监督能力，着力提升制度执行力

一是大力强化监督者和被监督者的制度意识。提升监督者和被监督者的制度意识，是提升制度执行力的前提。就党员领导干部来说，要通过学习培训，深化对专项民主监督性质、地位、作用的认识，熟悉相关监督工作所涉及的法律、法规、政策，提高接受民主党派专项民主监督的自觉性、主动性。就民主党派成员来说，应通过加强政治理论学习，培育自身的参政党意识。所谓参政党意识，是指“民主党派组织及其成员对本党的性质、宗旨、纲领、任务、政治地位和历史责任的自我认知”[8]。只有具备了强烈的参政党意识，民主党派成员才能够拥有認真履行监督职能的强大动力，才能履行好制度赋予自己的监督权利。为此，必须大力加强民主党派的思想建设，提升民主党派成员的参政党意识和参与专项民主监督的使命感、责任感。

二是大力提高民主党派的民主监督能力。专项民主监督带有很强的政策性、专业性，对监督主体的专业素养和对政策的把握能力、对法律的适用能力都提出了更高的要求。它不仅要求监督主体在民主监督理论方面有较强的功底，而且要求监督主体能熟练掌握相关领域的政策要求和法律法规，要求监督主体具有发现问题、分析问题和解决问题的能力。通过举办专项民主监督能力提升培训班，帮助民主党派学习掌握民主监督理论相关政策、监督工作所涉及的法律、法规等，同时组织他们到专项民主监督开展较早、较成熟的先进地区开展现场教学、案例教学，促使他们在学习中不断提升民主监督能力。

政党只有不断发展新党员、吸纳新力量，才能不断焕发出新活力。民主党派提升民主监督能力，必须严把入口关，不断提升新成员的质量。各民主党派在发展新成员的过程中，应注意增强本党派在本界别的代表性，把业务能力强、政治素养高、社会影响较大的人才发展进来，保证民主党派干部队伍整体素质和民主监督能力的不断提升。

形成专司专项民主监督的稳定群体，是提升专项民主监督能力的另一重要途径。这一群体的成员可以是在人大、政府、政协和司法机关中担任一定领导职务的民主党派成员，也可以是担任特约监督员的民主党派成员，他们在政治素养、专业能力等方面都比较突出，以这部分成员为基础形成稳定的专项民主监督群体，有利于提升民主党派专项民主监督的专业化水平，进而提升专项民主监督的制度执行力和监督效能。

（三）加强联合联动，提升制度效能

一是加强民主党派之间的横向合作，探索联合监督模式。应创新组织建设，在民主党派机关设立专门的民主监督机构——民主监督专委会，负责制定专项民主监督的行动方案，发挥组织的整体功能，整合党派个体的监督信息，统筹谋划本党派专项民主监督工作。同时，负责协调与其他党派的联合联动，集中各党派的优势，就党委和政府的中心工作和经济社会发展中的重大问题开展联合监督，以此提升专项民主监督的专业化水平。

二是把专项民主监督和其他监督形式有效结合起来，提升民主党派专项民主监督的制度效能。从制度层面大力推进专项民主监督与其他监督形式的横向联合，推动形成监督联动、职能互补的综合优势和整体效应。例如，可以探索建立专项民主监督与人大监督相结合的制度机制，充分吸纳人大代表中的民主党派成员参与专项民主监督，然后再通过人大代表把监督建议转化为建议案提交人大，为人大作出重大决定提供参考。再如，可以探索建立专项民主监督与纪委监委专责监督协作联动的制度机制，在纪委监委开展的各项专项督查、调查、检查、听证等活动中，邀请民主党派成员参加，并鼓励他们以个人身份，就相关事项积极向纪委监委反映、举报，既扩大了纪委监委专责监督的监督范围，也有利于调动民主党派民主监督的积极性，实现两项监督之间的优势互补。另外，还可以探索建立专项民主监督与舆论监督相结合的制度机制，在各级党报、电视台、电台开设民主党派专项民主监督的专版、专栏、专题，由民主党派向媒体提供线索，商议选题，协助采编，既可以使民主党派通过媒体面向社会开展公开的监督，也大大增强专项民主监督的张力，提高专项民主监督的社会影响力和公信力。

[参考文献]

[1]夏红莉.健全民主党派专项监督长效机制研究[J].淮北职业技术学院学报，2021（3）.

[2]中国共产党统一战线工作条例[N].人民日报，2021-01-06（01）.

[3]包松娅.北京市部署支持各民主党派市委开展专项民主监督[EB/OL].（2018-06-20）[2021-10-18].http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2018/06/20/ARTI1529459808303537.shtml.

[4]王晓红，陈云亮.浙江民主党派深化专项民主监督 [EB/OL].（2018-07-09）[2021-10-15].https：//www.rmzxb.com.cn/c/2018-07-09/2106520.shtml.

[5]2020年专项民主监督工作启动.[EB/OL].（2020-05-15）[2021-10-20].https：//www.shtzb.org.cn/shtzw/shtzw2017/n3715/n3721/u1ai1928141.html.

[6]四川启动长江生态环境保护民主监督工作 [EB/OL].（2021-09-03）[2021-10-11].https：//xw.qq.com/cmsid/20210903A09AUP00.

[7]各民主党派专项民主监督工作启动[EB/OL].（2020-05-22）[2021-10-26].https：//www.sznews.com/news/content/2020-05/22/content_23178088.htm.

[8]钱再见.民主党派民主监督能力及提升路径——基于国家治理现代化视角[J].统一战线学研究，2018（4）.

责任编辑：杨绪强