供需匹配下江西高校科技人员创业政策体系优化

罗志红， 熊志琴， 陶 晶

(东华理工大学 经济与管理学院，江西 南昌 330013)

在“双创”的热浪下，2020年全国两会提出要激发科研人员创业激情，提高创业质量。鉴于此，国家相关部门及各级政府出台了促进高校科技人员创业的相关政策。例如，为鼓励科技人员创新创业，江西省陆续出台了“赣八条”“赣十条”等创新创业扶持政策。通过不断完善创业的硬环境和软环境，从而引导创业要素向创业者集聚，充分激发科技人员的创业热情。

尽管我国政府近几年加强了创业政策的扶持力度，但仍存在高校科技人员创业政策供需不平衡的问题。高校科技人员创业政策供需和政策体系之间的作用机制尚未清晰，高校科技人员创业政策理论框架以及创业政策体系也需要进一步的完善和优化。为有效解决上述问题，本研究以江西省为例，结合地域异质性，运用供需匹配理论，探究创业政策对科技人员创业的影响机制，分析高校科技人员创业政策理论框架，从而进一步完善创业政策体系，采取精准化、差异化的政策扶持，提高政策供给和政策需求之间的匹配水平，实现政策供需之间的良好耦合。

1 相关研究现状

1.1 创业政策需求

政策需求不仅是推进政策供给的根本原因，也是政策制定的原始动力[1]，通过不断矫正政策供给和政策需求之间的差异，才会使得政策效用最大化[2]。深入了解不同创业主体在不同发展阶段的特征以及对于政策的不同需求，由此可以不断完善政策内容并提供有针对性的政策支持[3,4]。许多学者从政策需求主体出发，对创业政策供给进行了剖析并提出了矫正策略。例如，在成都实施的妇女创新创业支持政策中，因为忽视了妇女创新创业的特征，导致广大妇女迫切需要的初创企业阶段的支持政策处于缺失状态[5]，因此应该适当考虑妇女创业者的培训需求的特点，以真正满足妇女在初创阶段的特殊创业需求；从大学生视角出发，大学生对创业政策制定的参与度低，导致政策需求缺乏精准性，因此在制定政策时，要注意有创业意愿的大学生的参与，这样政府部门才能更准确地了解大学生对创业政策的需求[6]。随着国家对科技人员创业的关注度不断上升，近几年关于科技人员创业的研究有了显著的增加[7]。有些学者指出，创业政策未能融合高校科技人员阶段性特征，个性化需求未得到有效满足，并提出创业政策在制定过程中应充分结合创业者的个性化需求[8,9]。还有学者基于江西省实际情况进行分析认为，创业政策缺乏对创业需求面的调查，科技人员表示更倾向于获得科技成果的转让和支持创业的财政税收优惠政策[10-12]。

1.2 创业政策供给

关于创业政策供给的研究，早在20世纪90年代就引起了西方学者的探讨。具体而言，Kayne提出创业政策应包括创业共识、税收和规制环境、资金获取、创业教育和知识资本五个方面[13]。Lundstrom等通过对十个经合组织国家实施的创业政策的调查分析，提出了MOS模型，即围绕动机、机会和技能三个核心要素构建创业政策理论框架[14]。全球创业观察将创业政策环境划分为政府支持项目、基础设施建设、社会文化规范等九个维度，旨在分析创业政策供给中存在的问题。随着我国各级政府持续出台创业支持政策，有些学者探究我国创业政策演进历程和发展趋势指出，不断跟进顶层设计尤为重要，进而构建一个有机高效的助创体系[15,16]。也有学者运用不同的政策评估方法，从多个方面评价了政策实施效果。例如，基于GEM模型和MOS模型，构建和运用了“三维一体”的创业政策评估体系进行综合分析[17,18]。由此可见，大多国内外学者主要从宏观层面去研究探讨创业政策的框架搭建、政策演变规律、政策效果评估等方面，然而区域经济和创业主体之间的差异会影响创业政策供给的效用。鉴于此，有学者从省域的视角进行研究，例如采用AHP分析法对浙江省科技创新创业政策实施效果进行评估，并指出浙江省应注重教育市场运作和科技成果转化这两方面的研究[19]。还有学者指出应从创业主体的视角出发，要根据不同创业主体的特点，对创业政策供给进行调整和完善。

不难发现，多数创业政策的研究都是从单一的角度出发，关于综合政策供给与需求双方的研究较少。另外，结合政府和科技人员双方主体，对创业政策体系进行完善的综合性研究更是有待深入。鉴于此，从江西省高校科技人员创业政策供需层面出发，注重创业政策供需双方，探讨高校科技人员创业政策供需和政策体系之间的作用机制，并结合运用GEM创业条件框架以及MOS模型搭建了一个更加完善的创业政策体系。

2 供需视域下创业政策体系的作用机制与理论框架分析

2.1 创业政策供需和政策体系之间的作用机制

政策供需匹配是指政策供给与政策需求是否匹配，政策法规是建立在全面系统研究分析的基础上，是由政策需求主体的意愿和实际需求共同产生。因此，将供需匹配理论应用于高校科技人员创业政策可以为政府政策的优化调整提供参考。

基于供需匹配视角下对高校科技人员创业政策进行研究认为，高校科技人员创业政策供需与创业政策体系间的作用机制为：通过创业文化政策和创业环境政策的渲染，激发潜在创业者的创业动机；政府及其相关部门利用大数据、开展相关讲座并进行调研等方法，广泛收集高校科技人员在不同创业阶段的政策需求；完成需求收集后，有效分析其创业政策支持力度与实际需求之间的供需匹配差距，再将信息进行反馈，进一步制定政策，完善已有政策体系。经过反复调整不断缩小差距，最终政策供给与需求达到均衡状态，形成一个完善的创业政策体系。反之，完善的创业政策体系促进高校科技人员的创业活动，进而激发更多人的创业动机，引导更多潜在创业者的挖掘机会，最终形成良性的反馈循环(如图1所示)。

图1 高校科技人员创业政策供需与创业政策体系间的作用机制

2.2 基于GEM创业阶段和MOS模型的创业政策体系理论框架

创业政策体系的目标就是紧密结合体系内各要素，使每个政策单元实现有机统一，进而实现创业政策正向效能的最大化。因此，在这一目标下，创业政策体系的构建主要遵循三个方面的原则：创业政策体系必须和创业过程的演进维度相吻合；创业政策体系的设计必须以创业的核心要素为中心；创业政策体系必须与其所依赖的环境因素相结合[20]。创业大致可以分为四个阶段：潜在阶段、初期阶段、新生阶段以及存活阶段。经典的MOS模型由Lundstrom 和 Stevenson提出，认为政府应以动机、机会和技能三个要素为核心，延伸出创业教育、创业促进、减少进入障碍、创业融资、创业商务支持、目标群体六个维度，以此制定涵盖了创业初期到创业后42个月的整个创业阶段的创业扶持政策。因此，结合GEM提出的创业阶段和MOS模型，再聚焦高校科技人员这一创业主体，可以将创业政策分为以下三个阶段。

2.2.1 潜在阶段

潜在阶段是指创业者有创业意向或创业目标的阶段，高校科技人员创业在该阶段主要的影响因素是科技成果转化和科技人员离岗创业。首先，被转化应用的科技成果绝大部分是科技人员在研究期间取得的，产权难以明确界定，造成创业动机被削弱。因此，政府在潜在阶段应通过动机激发等政策措施，加强完善相关知识产权的行政法规政策，以产权改革强化创业动机；同时，不断完善离岗创业的相关管理制度，如人事管理制度和工资待遇制度，为高校离岗创业人员送上“定心丸”。

2.2.2 初期阶段

创业初期阶段的主要目标是识别和开发机会，这一阶段政府采取的措施需紧紧围绕增加创业机会这一维度。如果一项科技成果未达到理想的投资回报率，就很难调动转化科技成果的积极性。因此，在这一阶段，科技成果转化为有商业价值的产品不仅需要硬件基础设施，还要结合市场需求，形成“市场—技术”的发展模式。政府需加快建设新型研发机构和完善众创空间等有型基础设施建设，促进高校与市场的无缝对接；高校应主动鼓励科技人员进行创业，举办创业科技大会、创业家论坛等活动，动员科技人员把科研成果转化为现实生产力。此外，政府还需拓展完善信息渠道，提供更多市场信息，鼓励社会资本参与投资，提供资金等物质基础保障，以便提高高校科技人员开发创业机会的能力。

2.2.3 新生阶段

科技人员对市场的敏感性较弱，缺乏企业管理经验等，该阶段是创业过程中的风险聚集阶段。此时，政府应侧重于通过培育创业技能等政策措施，提升创业者的管理合作和资源整合配置能力，从而提高新创企业的存活率。同时，这个时候产品技术成熟度较高，但产品市场尚未完全建立，资金流脆弱，贷款门槛高，科技人员对银行信贷的需求大大增加。因此，政府需通过提供贷款利息贴现等政策，有效降低融资成本，减轻金融机构的贷款风险。基于企业生产规模化和打开市场的要求，政府还需有效配置市场资源，保证资源公平配置，降低创业者进入市场门槛，进一步开放销售市场，鼓励企业加快发展。

综上所述，由于不同创业阶段呈现不同的特征，故结合创业MOS模型，政府通过动机激发、机会增加以及技能培育三个维度，满足高校科技人员在三个创业阶段中的不同政策需求，并提供有针对性的单元政策支持，形成一个对创业者全程、全方位的政策体系理论框架(如图2所示)。

图2 基于GEM创业阶段和MOS模型的s高校科技人员创业政策理论框架

3 江西省高校科技人员创业政策体系的优化和完善

通过上述研究分析可以发现，政府运用高校科技人员创业政策供需与创业政策体系间的作用机制，不断调整政策供需差异使之达到平衡，以此形成一个完善的高校科技人员创业政策体系，反过来创业政策体系也在影响着政策供需平衡。同时，潜在阶段、初期阶段和新生阶段有着不同的政策诉求，应采取的政策偏向也不同。作用机制和高校科技人员创业政策体系共同作用于整个创业阶段，根据现实情况的变化，及时调整创业政策体系内的政策供需差异，保障政策的有效性和连续性，进而有助于推动高质量创业活动(如图3所示)。

图3 作用机制、创业政策体系与创业阶段关系图解

3.1 完善高校科技人员创业教育培训体系

创业教育旨在培养受教育者的创业综合素质，使其具有一定的创业能力。据统计，江西省高校共有12个国家级研发平台，占全省总数的80%；拥有3个国家级大学科技园，13个省级大学科技园。由于大多数高校科技人员未形成将技术成果转化为市场价值的意识，他们在识别创业机会方面缺乏足够的敏感性。这就需要：首先，江西省要强化高校科技人员的创业动机，必须从创业教育入手，通过系统教育树立科技人员正确的创业意识；其次，深化创业教育改革，与省外大型院所、省内外知名高校以及科研院所合作，搭建省内外创业理论研究平台；再次，鼓励省内有条件的高校开发针对科技人员的创业培训(实训)项目，经评审认可的项目纳入创业培训补助范围。完善高校考核标准和评价机制，将科技成果转化率纳入其中，引导高校提高科技成果转化能力。省政府应围绕江西科技产业转型升级，建立健全促进江西高校科技成果转化的合作体系，进而促进科技人员高质量创业，提高创业成功率。

3.2 优化高校科技人员创业政策落实体系

江西省政策落地难是创业政策落实一大难题，究其主要原因是江西省扶持创业政策比较分散。高校科技人员创业政策文件是由不同部门制定的，不同部门的政策执行标准也不尽相同，导致了政策的制度性障碍。高校科技人员不仅要逐个与各职能部门联系沟通，还要兼顾本职工作和科技研发，极大程度上挫伤了其创业积极性。同时，缺乏有效的宣传渠道支持创业政策也是影响政策落地难的一个主要原因。纵观江西省各政府职能部门网站，缺乏一个相对集中的发布平台和相关创业统计数据，导致科技人员对新的政策理解不到位，对创业现状也没有一个宏观的把握。此外，江西高校科技人员主动了解创业新政策的意愿不强。

因此，针对一些文件政策无法落地、选择性执行的问题，江西省政府可以强化监督保障机制，出台实施细则，落实政策责任制，跟踪督促多部门协调联动，规范操作流程，有效解决“最后一公里”政策落实问题。在政策宣传方面，相关部门应建立专业化的政策宣传平台，组建一支稳定的政策宣传队伍，开展入校“一对一”宣传，详细讲解创业扶持政策；同时，收集、整理、宣传和解读全省高校科技人员创业扶持政策，整合各类创业数据，完善针对江西省高校科技人员的政策宣传材料，印刷成直观简洁的政策宣传读本。

3.3 建立高校科技人员创业融资支持体系

作为技术密集型创业企业，高校科技人员融资难是一种普遍的社会现象；同时风险投资更偏好于处于发展阶段的企业，而初创期风险太大，赢得投资者的青睐并不容易。因此，政府应当建立高校科技人员创业融资支持体系，鼓励金融机构为创业者提供融资支持和优惠待遇，帮助其解决融资难的问题。

首先，加快风险投资机构的发展。为解决企业融资难的问题，江西省财政在2016年出台了鼓励多方筹集风险补偿金作担保，由合作银行为符合条件的经营主体提供贷款的相关政策。由此，在省内高校科技人员创业方面，省财政厅可鼓励社会资本设立各类股权投资基金，如天使投资、风险投资等；并探索建立创业投资早期风险补偿机制，确认投资亏损后，按一定比例对创业投资企业进行风险补偿。其次，政府性基金在鼓励和引导企业创业方面的作用明显，为充分发挥这一作用，省财政可设立高校科技人员创业专项基金，降低科技人员创业的资金风险。省政府还应引导金融机构和商业银行开展高校科技人员创业服务创新，拓宽融资渠道，支持多种形式的抵押类信贷业务和产品。再次，搭建“江西省高校科技人员创业融资服务平台”，通过大数据平台与线下孵化器相结合的实体空间服务模式，提供全方位的科技创业融资服务。最后，完善江西省高校科技创业企业融资担保和科技保险制度体系。因为江西省的金融机构相对于发达地区来说较少，所以这就更应在省级政府和社会机构的指导下，建立专业的技术担保公司和再担保机构，鼓励贷款担保机构的担保审批程序简单化；同时，鼓励省内保险机构大力发展科技保险产品，如成果转化险、知识产权保险、重点研发设备险、产品研发责任险等。

3.4 建立高校科技人员创业环境政策体系

创业环境政策作用于创业活动的全过程，创建尊重创业者、倡导创业精神的创业“软环境”和“硬环境”，有利于从环境因素培养和激发创业动机。一方面，江西省自古以“才子之乡”闻名，“学而优则仕”等传统思想对高校科技人员仍有一定的影响，对高校科技人员创业意愿具有较大的冲击力以及形成一定的思想束缚，导致省内鼓励创业、容忍失败的良好创业文化氛围并未真正形成[21]。另一方面，江西省众创空间的发展在华东地区属于较为落后的省份，省内众创空间普遍存在人才与项目结合程度低、资金衔接困难的情况。

江西省政府应通过各种新闻媒体，广泛宣传科技人员创业的社会价值和商业价值，消除公众对高校科技人员创业的偏见，营造江西省不仅是“才子之乡”，还是鼓励科技人员积极创业的魅力大省。此外，省财政厅可设立高校科技人员“创业企业家”年度奖，对在成果转化中做出突出成绩的科技人员，应当予以表彰和宣传，不断激发省内高校科技人员的创业热情，优化江西省创业发展“软环境”。同时，江西省可以借鉴邻省的成功发展经验，加强创业孵化生态体系建设，建立持续促进机制和全程孵化体系，支持科技创业成长，推动校联科技园、科技企业孵化器等创业载体的发展。

4 结语

基于供需匹配视角，本研究探讨分析了高校科技人员创业政策供需与创业政策体系间的作用机制，同时结合GEM创业阶段和MOS模型将高校科技人员创业分为三个阶段，进而搭建了高校科技人员创业政策理论框架，并在此基础上制定了主要针对江西省高校科技人员创业政策体系。通过不断完善江西省高校科技人员创业政策体系，创造一个良好的创业环境，激发创业动机以及提高创业活动质量，由此可以助推江西省高质量跨越式发展。