公众参与制定公共政策困境与对策探究

作者简介：叶红（1964-），女（回族），云南昆明人，大学本科，中共云南省委党校（云南行政学院）研究生部，教授，研究方向为：中国特色社会主义理论与实践。

摘要：科学合理的公共政策是政府实现有效治理的重要工具，广泛的公众参与则是公共政策民主化和科学化的重要保证。但目前存在着公众对参与公共政策制定的冷漠与被動、渠道狭窄、缺乏法律保障等问题，制约了公众参与公共政策制定的广度和深度。应抓住健全保障公众参与决策机制，拓宽参与渠道;健全制度保障，确保公民有序参与;创造良好的公众参与环境，提高公众的参与理念和能力等环节，保证公共政策制定过程中公众的广泛参与。

关键词：公众参与;制定;公共政策

作者简介：叶红，女，中共云南省委党校（云南行政学院）科学社会主义教研部，教授。

引言：任何一个公共政策的出台，都涉及到群众切身的利益，政策制定也必须充分征求民意，使群众的意见得到切实反映。公众参与公共政策制定是公民政治参与的重要内容和形式，是公共行政的精神实质和公民权利的具体体现，也是推进公共决策科学化、民主化和建设社会主义政治文明的必然要求。中国特色社会主义进入新时代，公众作为公共政策制定主体的重要组成部分，参与的意识增强，特别是随着互联网的快速发展，公众通过互联网对关系公众切身利益的公共政策的制定和实施过程的关注度更是与日俱增。但也存在着公众参与意识淡薄，参与效率低下等诸多不容忽视的矛盾和问题。深入地探讨这些问题，理性地思考如何根据现阶段公众参与的现实状态，寻求发展和完善公共政策制定过程中公众参与的现实路径具有重要的意义。

一、公众参与公共政策制定面临的困境

公共政策制定者必须通过与公民的良性互动来制定公共政策。公民通过某种途径或方式参与到政策的讨论过程中，政府吸收各方意见并进行综合，最终制定出符合大众需求和期望的公共政策，但目前存在着许多矛盾和问题，制约了公众参与的深度和广度。

1.政府公共决策公开制度缺失

（1）公众与政府的信息不对称

互联网的产生和发展虽然打破了政府对政策信息的垄断，但公民个人相对于政府而言，在信息知晓程度以及处理信息能力等方面仍然不够。由于公民和政府在信息掌握上的不对称和不均衡，在技术和专业上处于弱势地位的普通公民，往往会被排挤出公共政策制定的范围，从而催生地方政府在政策制定过程中“一言堂”局面的出现，这样会给公共政策的制定和出台带来诸多不利的影响。地方政府在一定时期和范围内处理政策信息的能力有限，如果有关公共政策的信息量以及政策制定的复杂程度超过一定的限度时，可能会造成歪曲和滞留政策信息等状况发生，表现为对公共政策执行结果报喜不报忧，夸大制定公共政策的积极作用而隐瞒其负面影响;向公民提供的政策信息不准确;不考量公民对于政策制定的意见和建议等，这对于公共政策制定过程中的民意表达会带来不良的影响。对公共政策信息资源的封闭，一定程度上封锁了公民对政策制定或政策调整发表意见和建议的渠道，使公民不能充分理解公共政策的价值目标，降低了公民对于公共政策的认同度。如果公民缺乏对政策信息的知情权以及有效的意见表达路径，其积极性必然会受到制约。

（2）决策程序执行简化

公共政策的落实要有目的性、根本性，目的是“为人民谋幸福”，根本是“以人民为中心”。要让公共政策获民心、得民意，就离不开科学性和有效性在公共政策中充分体现、充分磨合，惟其如此，公共政策才能“行稳致远”。而当前在保障公众参与公共政策制定权利中，出现了执行制度不到位、随意简化程序现象，一些政策在制定的过程中出现“在办公室抓抓脑袋就完成”“旁听听证代表内定”等现象，在决策过程中的一些关键环节被忽略，如听证、公示、征求意见等，即使有这些程序，也存在走过场、流于形式的问题，直接阻断或者影响民意表达渠道，公众参与公共政策制定就成了一句空话。

（3）政府接受公众参与意识淡薄，联系群众不深不实

政府为老百姓多办好事、办实事，就应有“耳听八方”的姿态，多听取群众声音，包括各种意见和“牢骚”，这也是党执政为民的本质要求，更是建设服务型政府的根本保障。但政府在主动直面群众呼声、自觉接受群众意见建议，扩宽联系群众的渠道，以群众建议意见作为施政方向方面还有差距，一些领导干部不敢于尝“苦药”，不乐于听“逆耳”，认为群众的话没高度，没深度，不会从群众的话中分析研判，不会从群众的大白话里发现问题，把好的意见建议充分吸纳。思群众之所思、盼群众之所盼，取得群众支持与理解，从群众中来，到群众中去做得不到位，导致决策时科学研判不准确，有的政策制定脱离实际。

2.征求公众意见的渠道较少、参与成本高

邀请一定范围的公众代表参与、深入基层调研听取民意，或者以网络的形式广泛征求民众意见非常必要，如果脱离实际，制定出来的政策就是“空头支票”。没有充分调查民意，导致政策执行中难度大、群众不理解，问题暴露时之后才实施补救措施，从某种程度上加大基层负担，影响干群关系和政府公信力。

互联网用于广泛征求民意方面做得不够，一方面征求意见方式单一，仅仅停留在公示、公告;另一方面覆盖范围小，民众知晓率低、知晓面不广。同时，由于涉及下乡、会议、活动组织等一系列工作，成本支出大，一定程度上影响公众参与率，不能实现公众利益最大化和社会资源的合理有效配置。

3.公众参与缺乏法律保障

公众参与相关法律制度的缺失，是造成民意表达组织化和法定化程度偏低的主要原因。从根本上说，建立和完善法律制度是确定公众参与政策制定，提高民意表达效力的唯一方法，只有将民意表达纳入法治化的轨道，才能避免公共决策中的民意表达流于形式，才能真正使公众民意成为政府制定公共政策的实质性依据。地方政府是行政立法权和政策制定权的拥有者，部门自身利益的取向往往会驱动政府各部门把设计和制定政策方案当作谋取和扩大自身利益的大好机会，政府这种在角色上错位，会造成“部门权力化”、“权力利益化”、“利益法律化”等官僚主义现象的产生。

4.公众参与的意识薄弱，公民责任感不强

参与意识方面，公民积极参与制定政策的积极性不够，扮演公民政治角色的广大人民群众大多是“顺从者’，处于被动地位，在一些政策制定过程中开展的调研、座谈会议中，参与的干部和群众代表发言不积极，不会设身处地进行思考，提出合理性建议意见;一些群众怕说话“得罪”领导，“顺杆子爬”，不敢讲真话;一些群众有“别人可以我也可以”的“随大流”思想，参与决策意识不高。

公众自身的知识水平结构，信息获得程度等因素的影响，许多公民并不熟悉政治规范，不了解政策过程，对政策的配置运行以及后果没有预见性。而决策中对公民的参与要求较高，不仅要了解政治体系的结构、权威规范，还要对自己在政治体系中的权力和义务的有明确的认知，对政府有高度的政治信任和政治宽容，同时公民需具有强烈的主体意识、民主意识和参政意识，可通过组成各种团体，向政府提出自己的利益诉求，参与公共政策执行过程中，进而以自己独立的方式影响政府的决策行动。

二、破解公众参与公共政策制定难题的对策选择

1.健全保障公众参与决策机制，拓宽参与渠道

（1）建立健全听证制度

听证制度使得公共政策制定过程变得公开透明，有利于缓解政府和公民之间信息不对称的问题。建立健全听证制度，一是要健全听证代表选择机制，确保所有受到决策影响的群体都有自己的代表参加，在听证代表具有的广泛性和代表性的基础上，尽量优先考虑具有一定专业水平和参政能力的人选，提升听证代表的水准，同时也要保障社会弱势群体的参与权与话语权。二是要规范听证程序的基本内容。特别要注意规范以下几个环节：充分“听”，激烈“辩”，准确“记”，严格“监督”。三是要建立听证代表意见的回应制度，对听证代表的意见，无论采纳与否，都要公布理由，作出回应，提高听证透明度，赢得公众信任。

（2）实行政务公开

政府信息公开是民主社会的重要特征，健全完善政府信息公开制度，有利于保障公众知情权，实现公众对公共事务的直接参与和管理，进而提高公共政策制定的民主化和科学化程度。完善政府信息公开制度，一是要扩大政府信息公开的渠道。要开发多种信息公开方式，如信息亭、查询平台、政务公开栏等。不仅要依赖于传统方式，如报刊、广播、电视等，还要积极运用新兴传媒，其中最重要的就是依托于电子政务，公众可以通过这一渠道与政府进行良好的沟通交流，对公共政策的制定提出意见和建议。二是要进一步扩大信息公开的范围。按照建设透明政府的要求，原则上只要不涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私的信息都应该向社会公开。凡是政府掌握的对决策产生影响的社会公众信息应主动公开，特别是公共决策信息需要及时公开。三是要加强政府信息公开的监管。监管部门不定期对政府公开的信息进行审查，公众也可以随时针对相关内容要求政府予以信息公开，为公众参与政府公共政策制定提供有利条件。

（3）开展民意调查

进行正规广泛的民意调查，不仅可以提高公众对政府公共政策的认同度，获得公众支持，减少政策实施中遇到的阻力，还可以通过公众意见反馈对公共政策进行调整，提高公共政策的质量水平。

（4）兴起网络问政

公民以网民的身份通过互联网行使知情权、参与权、表达权和监督权，这就是网络问政。在网络问政中，要多形式、多渠道拓展网络问政平台，让网络成为政府与公众进行沟通交流、协商对话和公众有效参与社会事务的重要平台，通过网络问政于民，以便捷、高效的网络破除了传统政策参与的门槛限制，使网民能够及时知晓公共政策的变动信息，第一时间进行反馈和直接深入的探讨。

2.健全制度保障，确保公民有序参与

（1）建立政府决策复决权制度

决策复决权制度是指在政策方案出台之后或者是在实施的初级阶段，政府对其进行再次审核以及重新复决的过程。复决权行使的主体主要是普通公民代表。复决权制度对于避免政策制定失误以及实现决策的科学化和民主化都有重要的积极作用。复决权的行使对象并不是不特定的，也并不是对所有的政策都适用，而是对于那些有争议的、涉及到多方利益的、并且在执行过程中容易出现问题的公共政策进行再次审议的过程。复决权的行使必须遵循严格的程序以及相关的法规制度，不能够越俎代庖，无章可循。

（2）建立政府决策责任制度

通过确立对违法和不当决策行为的责任，可以加强各级公共政策制定者的责任感，强化责任意识，从而保障公民的合法权益。对决策行为和结果承担政治和法律责任，不仅是决策责任制度的重要内涵，更是实现公共政策科学化民主化的重要前提。

（3）进一步完善政策咨询制度

政府的政策咨询制度区别于听证制度和其他代议制参与方式，咨询制度主要依托于专业的政策咨询机构或某领域内的专家学者，政府通过向咨询机构或专业人员进行咨询获得较为专业的知识和建议。政府政策咨询主要有四种形式：一是政策咨詢机构和部门直接为政府领导提供专题咨询，为领导提供专业建议和相关信息;二是咨询机构参与重大公共决策的可行性研究、规章制度设计以及制定具体方案;三是相关咨询机构承担政府的重点调研课题，利用外脑的专业知识和调研能力，为政府提供具有科学性、前瞻性的对策建议;四是政策咨询机构参与部分政府重大项目的验收、检查，一般采用专家评估的方式进行，追求项目成果的客观性。

3.创造良好的公众参与环境，提高公众的参与理念和能力

公众自身具备良好的参与能力是公众参与取得成效的前提条件，而公众的思维方式是由社会环境决定的，公众处于什么样的社会环境中，就会自然地产生与之相适应的思维方式。培育参与型的社会文化，对提高公众的参与意识和参与能力至关重要，需要政府引导，全民共建。

四、结语

政府要做好宣传，使公众处于参与型社会文化的耳濡目染之中，并提供与之相匹配的法制建设、智力支持、物质基础等，通过有针对性的社会宣传、社会讲座及专门的社会公益培训等方式，培养公众参与公共事务的兴趣和习惯，加强公众参与相关技能的传授和培训，唤起公众参与意识，增强公众参与能力;另一方面，要鼓励激励公众重视参与权，关注并学会捕捉公共政策信息，学习他人参与的成功经验，积极参与社会培训获得相关知识技能，提高参与公共政策制定的能力。

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