全国社会保障基金发展现状及改进建议

梁秋崎

摘要：在人口老龄化加剧且家庭结构趋向单一化的大背景下，当下及未来巨额的养老金支付压力巨大，全国社会保障基金的保值增值问题也受到了各界的普遍重视。经过对全国社会保障基金的投资状况和存在困难的剖析，本文提出了明确财政责任，加强国有资本划转力度等对策，以期实现社会保障基金稳健、可持续性的发展。

关键词：全国社会保障基金;基金管理;基金运行

由于社会体制变革和人口老龄化程度的日益加深，为适应老龄化可能产生的影响和社会保险支付的长期需求，2008年8月，全国社会保障基金获批建立，该项目由全国社会保障基金理事机构开展运营，用以弥补和调剂老龄化高峰时的基本养老保险等社会保障费用支出。

随着我国社会保险基金规模的日益扩大，其所存在的挑战和问题也日益彰显。相关学者提出，在现有退休机制下，中国2015到2050年养老保险的统筹基金缺口大约为33.55到131.9万亿元。

面临未来如此庞大的社会保险基金支出压力，如何做到在国内社会保险基金不通货膨胀的前提下，实现长期稳定地提升基金的规模效益，这一问题具有重要的现实意义，引发了众多学者的思考。

一、全国社会保障基金运行现状

（一）財务状况

社保基金董事会秉承着长期投资、价值投资管理和社会责任投资管理的经营理念，严格遵循谨慎投入、安全第一、风险管理、提升收益率的方针开展资金运作管理工作，以维护基金运营安全，达到保值增长的目的。社保基金会主要通过直接投资和受托融资相结合的方法，进行基金的投资业务。

截止2020年末，全国社会保障基金固定资产合计为29，226.61亿元。其中：直接投入资本为10，146.53亿元，占全国社会保障基金固定资产总量的34.72%;信托投资资产19，080.08亿元，占社保基金资产总额的65.28%;投资客体的角度来看，境内投资资产26，393.12亿元，占社保基金资产总额的90.31%;境外投资资产2，833.49亿元，占社保基金资产总额的9.69%。

（二）投资业绩

我国的全国社会保障基金从2000年建立至今，平均年投资回报率为8.51%，已积累投资收益额为16，250.66亿元。据全国社保基金委员会发布的社会保障基金2020年度报告显示，2020年，全国社保基金实际投资收益额为3，786.60亿元，达到了基金设立以来巅峰值;实际投资收益率为15.84%，为近十年来最好的收益水平。其中，已实现收益率总额2，045.74亿元（已实现收益率9.58%），交易类负债公允价格变化总额1，740.86亿元。

（三）财政拨入全国社保基金情况

截止2020年末，财政性拨入全国社保基金资金和股份累计9，930.31亿元。2020年， 财政性拨入全国社保基金资金313.81亿元，其中国家一般公共预算资金100亿元，中国体育彩票公益金资金213.60亿元，以国有股减持方式资金0.21亿元。

二、全国社保基金运行中存在的问题

（一）基金项目投资运营存在短板

全国社保基金理事会作为全国社会保障基金项目投资运作的主体，不设职级，但其"制度性"制度特征无法融入灵活多样的社会经济环境。值得一提的是，全国社保基金委员会还承办了国家社会养老保险基金的基础项目投资经营与管理等工作。

从某种角度上来看，全国社会保障基金委员会是一个追求完全的风险型收益最大化，具有风险并存、超高收益率特点的"储蓄型"基金;再者，由于我国社会养老保险基金均属"缴费型"基金，不少人所关注的都是资金安全与流动性问题。这二种同时追求完美却用途完全不同的基金组合进行项目投资运作，必将为我国社保基金理事会在风险管理、资本设置、项目融资结构等方面带来重大障碍。与此同时，全国社保基金的单一佣金方式缺乏活跃销售市场的驱动力，会造成政府垄断、信息不对称等市场失灵问题。

（二）全国社保基金管理机制僵化

全国个人社保基金联合会是专门负责管理和运作我国个人社会保险基金的法人机构。作为政府机构，基金会的管理决策体系难以融入各种社会化要求。随着中国金融体系的逐步完善以及基金经营规模的不断扩大，政府机关和事业单位的人员构成和薪酬待遇有所不同。

首先是管理体制、简化方法等方面的限制，使基金会难以满足专业项目投资人才和营销类专业管理人才对基金项目投资的要求。其次，按照现行的部门预算规章制度运行的基金会，难以满足投资者的要求。大中型投资者的行政部门支出和项目投资成本应在内部，实行成本核算制度，使组织管理水平和项目投资绩效评价得到体现。最后，行政部门的现实主义管理机制违反了资产的任意集约方式。传统的官僚主义很难适用于当代的公司治理规则和规定。在项目投资绩效评价中，项目投资人员的积极性、投资建议等都会对资产的评价和资产配置的选择进行限制。

（三）基金投资收益率低且波动大

如果说个人社保基金是群众的"血汗钱"，那么国家社保基金就是这种"血汗钱"的高风险储蓄。在基金的项目投资和管理中，首先要保证资产的安全系数。另外，这里的安全系数不仅仅是名义上的升值，而是具体的升值和剔除通胀后的升值。但是，在面对充满挑战和机遇的市场环境时，这并不能很好地完成，从而对全国社保基金的安全系数构成威胁。

三、改进建议

（一）明确政府责任，提高养老保险制度的自我供养力

养老金空账运营问题，是中国养老保险制度发展所面对的最重要的市场挑战。破解养老金空账问题，首当其冲的便是明确政府部门负责的制度。根据国际上社会保险体制变革的成功经验而言，政府部门一直都担当着最重要的社会责任。

在问题的处理中，政府部门既是解答问题的重要领导人，同样还是问题处理后最大化的受益人。但政府在这一过程中并不是单纯的以牺牲企业职工和劳动者权益换取社会问题的成本，而是需要在体制优化的条件下，综合利用全国养老保险基金国内统筹管理、推迟职工退休、国家财政补偿等渠道，减轻中国老龄化大发展时期，企业老年人养老空缺口问题对全国社会保障基金产生的影响。此外，还需在社会各组织的养老金监督、计划、支付、运营、支付等多个渠道，建立老龄化与发展的联动机制。这样，方能做实养老金的个人账户，有效缓解了我国社会保险基金体系的释放压力。

（二）加大国有资本划转力度，逐步充实全国社会保障基金

在人口老龄化问题进一步深入，社会养老支出短缺等隐患压力日益加大的背景下，进一步加强经营性国有资产划转力度，将成为进一步完善全国社会保障基金的又一重要措施。

在资金划转过程中，企业虽然看上去是主要受益损失者，但实则是最后的主要得益者，因为企业劳工可以依靠从企业中划转的全国社会保障基金，使生活水平和身体健康得到了必要的保障。由此也可以保障企业社会劳动者资源的持续供应，并最终推动了企业的持续发展。而身为划转社会资本的临时接收者，全国社会保障基金董事会也必须发挥社会资本的最大效益，规范企业经营并管理其他基金运营，在确保运行稳定性的基础上，进一步增强了其他基金运营的利益性。

（三）拓宽投资渠道，防范市场风险

在历年的全国社会保障基金的投入环节中，不应该过度拘泥于银行存款、证券融资或者国债买入等传统途径，而必须开辟全品种投入途径，比如在国外资本市场投资、实业投入、商业保险投入、股指现货或者信托服务投入等。但是在实际投资流程中，需精算各品种项目的所占比例，以确保资金稳定性和收益性。以实业发展项目为例，全国社会保障基金在现实运作流程中也可倾向于投入公用事业项目，但由于这些实业发展的主要受益者都是普通人民，所以即使损失最大也会有国家承担，有利于提高资金的稳定性。

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