促进青年发展的城市政策环境评价

□ 廖 琪 张 敏 何 格 左 璐 管若尘 陈晓旭 周鑫玲 苏 杰

一、引言

青年的健康发展对于提升城市发展活力，促进城市高质量发展具有重要意义。2017年，中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划（2016—2025年）》［1］，从国家战略层面提出了青年发展的前瞻性目标和综合性路径。随后，上海、深圳、武汉等城市相继制定了青年发展的相关政策。近年来，促进青年发展的城市政策已从较为单一的福利政策，走向城市全方面、多领域的政策设计；从主要吸引高科技人才，走向对全体青年发展的服务。但是，目前各城市出台的政策仍然处于探索实践阶段，缺乏对政策效果的系统评价和横向比较，也缺乏从青年需求角度的调查反馈。促进青年发展的城市政策，其核心在于能够推动青年发展与城市发展的相互促进，建设青年友好型城市。城市政府需要基于青年优先发展和积极发展的理念，在公共事务中关注青年福祉，给予青年发展以优先权，将青年的需求纳入公共决策和城市规划之中［2］。城市政策制定和决策需要了解新时代中国青年最关切和最需要解决的现实问题与需求是什么，对青年发展积极有效的政策领域有哪些，不同方面的政策对青年发展的影响效应如何。对这些问题的回答，需要相应的研究支撑。现有研究主要从建设路径、政策创新等方面对青年友好型城市建设进行探索［3］，但是缺乏全面评价城市青年发展政策的指标体系和方法。有鉴于此，本研究首先构建青年发展的城市政策评价体系，然后选择六个具有代表性的一线城市为例，从政策设计与政策实施两个角度对城市政策环境进行评价，为促进青年群体与城市共同发展提供政策建议。

二、促进青年发展的城市政策环境内涵与要求

1.青年发展理论与内涵

（1）需要层次理论—马斯洛需求理论

马克思主义关于人的全面发展学说认为人的发展包括体力、智力、情感、精神和心灵等方面的全面发展，内含递进的关系［4］。根据马斯洛需求理论，最低层是生理需要，中间层有安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要，最高层是自我实现的需要。在这五个层次中，生理需要是其他各种需要的基础，自我实现的需要是人类需要发展的顶峰［5］。青年时期作为人生命历程的重要阶段，初期需要通过获取教育服务在知识储备上得到充盈，在基础需要被满足后，中期尊重需要日益强烈，希望参与社会生活发挥作用并得到尊重；参加生产工作后，自我实现需要开始占优势。

结合马斯洛需求理论以及现有指标研究讨论，本研究将青年发展需求分为基础需求、能力需求和价值需求。首先是基础需求，即支撑青年发展的基础性生活、工作保障，包括健康、消费与社会保障；其次是能力需求，即自我学习、知识储备提升从而推动青年自身能力发展提升，主要包括教育、就业创业；最后是价值需求，即对人群自我价值和社会价值实现，从精神和物质层面获得自我满足，主要包括社会参与、自我实现（见图1）。

图1 青年发展理论框架

（2）成年初显期理论

20世纪末以来，高中毕业后寻求继续教育的青年人数大幅增加，然而，随着继续教育和独立生活成本不断增加，青年迈向独立和成年的道路变得漫长、复杂和多样化，青年独立生活和心理成熟的年龄越来越晚，在生命轨迹中出现了一个明显的由青少年进入真正意义上的成人的过渡阶段，被称作成年初显期（emerging adulthood）［6］。这一阶段的青年正从能力需求阶段逐渐过渡到价值需求阶段，他们虽然已经达到法定的成年年龄，在法律意义上获得了成年身份以及与之相匹配的权利与责任，但由于仍处于爱情、工作与世界观的不断探索与试错的时期，所以缺乏稳定的自我认同和承担家庭责任的能力。对成年初显期的青年来说，追求教育、职业与伴侣的竞争和压力，以及消费主义、全球化不断创造出的新欲望，正在严重撕扯着他们的情绪和认知方向［7］。

国内的实证研究显示，城镇青年的初职年龄比农村青年晚，且城市优势阶层青年的成年初显期持续的时间更长［8］。研究还显示，成年初显期持续越长，其间获得的支持越多，成年后收入越高、生活幸福的可能性越大［9］。可见，成年初显期是人生中重要的经验和资源积累阶段，这一阶段的能力提升和身份建构对人的一生有至关重要的作用。青年如何度过成年初显期这一生命阶段取决于他们拥有的个人、家庭资源和社会支持力度，以及他们与环境之间的动态关系［10］。随着经济全球化和新自由主义的发展，全球贫富鸿沟日益扩大。在个体家庭背景和能力禀赋的差异天然存在且难以改变的情况下，城市如何营造适宜青年发展的氛围，为青年提供有力的支持与充足的发展机会，帮助青年平稳、健康地度过成年初显期，并构建包含地方认同的自我身份认同，应成为城市建设工作的重点方向。

2.促进青年发展的城市政策环境内涵

已有研究中还没有对政策环境的直接定义，但存在两个层面：一是政策执行的效果、结果［11］；另一个层面是指决定或影响政策制定和实施的自然条件和社会条件的总和，包括公共政策系统以外的一切与之相关的因素［12］［13］［14］。综合考虑人的普遍需求和青年的特殊需求，本研究所指促进青年发展的城市政策环境，既包括政策实施绩效，也包括决定或影响城市青年政策制定和实施的自然条件和社会条件的总和，即促进青年发展的健康设施、建成环境、消费设施等硬环境和社会参与、就业创业服务、社会保障等软服务供给。良好的城市政策环境可以营造适宜青年发展的氛围，为青年提供有力的支持与充足的发展机会，在做好保障的基础上提供针对性的青年服务，实现青年的全面发展，满足不同阶段青年的需求。

三、青年发展相关评价体系回顾

对于青年发展的指标，国内外均有一定的研究。国际上认同度较高的指标是全球青年发展指数（YDI），对全球183个国家促进青年发展的情况进行评价，界定了青年发展的5个主要领域，分别是教育、健康和幸福感、就业与机遇、政治参与、市民参与［15］。在联合国“青年2030”战略中，提出了5个促进青年发展的优先领域，包括提升青年接触和参与社会事务的机会，提升青年获得优质教育和健康服务的机会，支持青年获得体面工作和足够薪水，保障青年的公民权利和政治参与，支持青年成为和平、安全以及人道主义行动的推动者［16］。

国内对青年发展的研究成果包括规划、研究、报告等多种形式。规划方面，我国《中长期青年发展规划（2016—2025年）》从思想道德、教育、健康、婚恋、就业创业、文化、社会融入与社会参与、社会保障等10个方面提出了若干促进青年发展的详细策略［17］；《上海市青少年发展“十三五”规划》将青少年发展的评价分为价值体系、核心能力、社会环境三个维度，再向下细分具体的指标［18］。研究方面，“国际青年发展指数”联合课题组提出了比较完整的中国青年发展状况指标体系，从健康与生活、教育与文化、就业与创业、家庭与社会、公共参与5个方面衡量青年发展［19］。发展报告方面，《中国青年人口与发展统计报告（2015）》从人口、婚姻、健康、教育、政治参与、就业、留学、少数民族青年、女性青年和青少年犯罪10个方面评价青年发展的情况［20］。

总的来看，与国内相比，国外的指标更加强调公民权利对青年发展的重要作用；国内的指标更加详细和全面，侧重具体实施。总结国内外的指标，可分为与青年基本生存相关的指标（如健康、教育、就业）和与青年社会生活相关的指标（如社会参与、政治参与）。

围绕城市政策环境，从国内近几年城市与青年的互动来看，国内青年友好型城市政策经历了以下变化：从较为单一的福利政策吸引青年入住，到城市全方面、多领域的政策设计；从主要吸引高科技人才，到对整体青年发展的服务。可以发现国家、政府对青年的思考已经开始考虑青年对工作机会、职业发展、工作生活环境等的深层次需求，并且开始推动文化娱乐、休闲运动、高端培训等受青年欢迎、有利于青年成长的新兴业态。结合各城市“以青年为中心”的建设现状和国内外青年发展指标分析，本研究从青年需求出发，确定青年发展评价的核心领域主要集中在健康、教育、就业创业、社会保障、社会参与、消费等方面。

四、评价指标体系构建与数据获取

依据青年发展理论和对既有评价指标的梳理，本研究构建了促进青年友好型城市发展的城市政策环境评价指标体系，包含7个二级指标，24个三级指标，79个四级指标。对20个城市开展问卷调查，获取青年需求数据，并从其中选取六大典型城市，汇总多源数据，从政策环境与政策实施两个层面对城市政策环境进行评价。

1.评价指标选取

本研究选取健康服务、社会保障、消费服务、教育服务、就业创业服务、社会参与、城市环境7个方面的评价指标，构建促进青年发展的城市政策环境评价指标体系。该指标体系具体包含7个二级指标，24个三级指标，79个四级指标（见表1）。

表1 促进青年发展的城市政策环境评价指标体系

（续表）

2.评价方法

本次研究将从政策环境与政策实施两个层面对城市政策环境进行评价。政策环境方面，利用AHP层次分析法对青年需求问卷进行分析，得到各项指标权重；选择六大典型城市的青年政策、城市基础服务设施和经济社会数据，以协同度量模型进行政策文本数据分析打分［21］［22］，以专家打分法进行城市设施数据分析打分，进行评价体系在城市应用上的打分讨论，得到我国六大典型城市促进青年发展的城市政策环境评价结果。政策实施方面，采用模糊评价法对城市政策实施绩效进行打分讨论。使用主观指标来表征青年发展政策的效果、充足性、公平性、回应性和适应性五个维度的实施绩效，以模糊综合评价模型，把评价的内容从定性评价转化为具体的定量评价。主观指标通过调查问卷法获得，定量评价由8位相关领域专家对政策评价体系中各项指标的相对重要性进行比较判断，运用层次分析法对每个指标进行权重配比，形成完整的青年发展政策绩效评价指标体系。

之前的对照试验绝大多数只采用了电生理和评分来进行术后效果的评价，为了更好地反映手术效果，我们加入了高频超声剪切波弹性成像技术来评价正中神经的压力情况。这是一种全新的超声检测方法，它可以定量地测量组织的弹性，从而反映组织的受压情况[27]。SWE通过发射超声，激发组织产生剪切波，根据弹性测量公式就可以直观地计算出组织的实际弹性值。它不但对操作者的技术依赖性更低，可重复性高，而且可以明确地计算组织弹性，具有明显的优越性，是一种更有前景的检测方法[27]。Cingoz 等[11]通过77例腕关节内正中神经的剪切波弹性成像的研究发现SWE成像在诊断腕管综合征和评估其严重程度方面有非常重要的价值。

3.研究对象选择与数据采集

本研究结合联合国与中国青年划分方式，考虑到18岁以下青年发展主要依赖家庭资源，独立性较低，结合青年的成年初显期，研究对象为18～35岁的青年。根据城市经济实力与所处地域选择具有代表性的20个城市发放青年调查问卷。这20个城市分别是一线城市北京、上海、广州、深圳；新一线城市南京、合肥、杭州、东莞、长沙、武汉、西安、成都、沈阳；二线城市宁波、厦门、兰州、贵阳、昆明、石家庄、哈尔滨。同时，选取北京、上海、深圳为一线城市典型，南京和杭州为新一线城市典型，厦门为二线城市典型进行详细的政策环境评价。

本研究涉及的数据包括青年需求数据、城市政策数据、城市设施数据和城市经济数据四类。其中，青年需求数据来源于对20个城市的问卷调查，城市政策数据、设施数据及经济数据为来自6个典型城市的多源数据汇总。第一，本次问卷调查在4个一线城市各分发140份问卷，9个新一线城市各分发100份问卷，7个二线城市各分发80份问卷，共发放2350份问卷，其中有效问卷2009份。第二，城市政策数据以各城市人民政府网站、市发展和改革委员会网站以及各部门网站等约50个政府机构网站作为市级层面出台的政策样本的主要搜集来源，并结合中国法律法规信息系统、北大法宝等对上述政策进行补充完善。第三，城市设施数据利用python爬取百度地图网站中医院、图书馆、博物馆等公共服务设施以及商场、酒店、KTV等生活娱乐设施的数量与位置信息。第四，城市经济数据通过城市统计年鉴、百度搜索指数等采集GDP总量、开放程度、园林绿化等反映城市经济社会发展水平的数据。

五、青年发展的城市政策环境评价

应用客观、主观两个维度的评价体系，分别对六大典型城市的青年发展政策环境和政策实施绩效进行对比分析，呈现出不同的结果，进一步验证了同时应用主、客观评价体系的重要性。同时也表明，城市青年发展政策除了满足青年的普遍需求外，也不应脱离当地青年的固有特点、偏好以及真实发展需求。

1.政策环境总体评价

各城市之间的综合得分差距明显，与城市等级对应可分为两个层级。一线城市北京（69.5）、上海（67.16）、深圳（65.53）和新一线城市杭州（62.79）领跑，为第一层级，得分较高；新一线城市南京（56.04）和二线城市厦门（51.91）得分相对较低，为第二层级。

城市政策环境7个分维度之间的发展水平也存在差异。为客观评价城市在各项青年服务中的表现，本研究将六大典型城市的各项指标得分统一转化为百分制。 各城市在促进青年发展的健康设施、建成环境、消费设施等硬环境建设上普遍优于社会参与、就业创业服务、社会保障等软服务供给。具体而言，健康服务（70.16）＞城市环境（68.73）＞教育服务（68.41）＞消费服务（63.15）＞社会参与（55.59）＞就业创业服务（48.31）＞社会保障（45.98）。

2.政策环境分维度评价结果

城市间分维度的得分差距的差异性大。其中，六个城市之间社会参与得分差距最显著，最高分和最低分之间相差48分；健康服务、社会保障和城市环境其次，分别为26分、25分和24分；消费服务、教育服务和就业创业服务的差距较小，分别为18分、16分和16分。说明城市青年发展政策除了满足青年的普遍需求外，也不应脱离当地青年的固有特点、偏好以及真实发展需求。

一线城市明显优于新一线和二线城市，着重表现为社会活动参与程度的不同。北京、上海和深圳在扶贫、环保、社区服务、义务献血以及慈善捐款等社会活动参与方面得分远远高于杭州、南京和厦门（见图2）。具体表现为北京、上海、深圳都建立了集成式志愿服务平台，其实名认证注册的志愿者已超过常住人口比例的20%，其中北京出台了《北京市志愿服务促进条例》，奖励突出贡献者；上海开设了新时代文明实践中心，实现区级—乡镇（街道）级—村（居）级三级阵地全覆盖，超过七成的志愿者和市民知晓新时代文明实践站；深圳则积极推进“志愿者之城”4.0模式建设，逐渐推动城市志愿服务从规模到规范管理走向精细化。新一线和二线城市得分不理想主要在于对社会参与方面的服务重视程度不足，青年参与政治活动、社会活动的途径较少，例如南京的志愿者服务网站已经停止运行，目前要参加公共服务需要通过江苏志愿网进入，没有直达入口。

图2 六个典型城市社会活动参与分项指标得分

（2）健康服务、社会保障和城市环境政策各城市间差异显著

北京和杭州的健康服务综合能力较强，南京和厦门表现不足，且精神层面的服务供给比精神层面的设施供给差距更大。具体而言，北京在医疗和体育服务上得分最高，心理服务和婚恋服务的均分也超过及格线。北京最早响应国家政策并出台《“健康北京2030”规划纲要》，从完善医疗卫生服务体系、建设全民健身基础设施、开展心理健康服务等诸多方面推进健康服务。杭州的健康服务水平仅次于北京，这与其大力建设基层医疗卫生设施和城市绿道的努力密不可分。2019年出台的《杭州市区医疗卫生设施布局规划（修编）》确定了杭州市以社区卫生服务中心为重点、支撑分级诊疗制度推进为原则的工作任务，缓解了综合医院的就诊压力。此外杭州政府鼓励居民外出健身运动，在全国率先实现“建成区5分钟步行可达绿道网”，极大地强化了城市的健康服务能力。在心理服务方面，深圳、杭州和北京表现较好，其中，深圳举办心理讲座的次数远超其他城市，杭州和北京有关单位职员心理服务的政策举措比其他城市更完善，而南京和厦门在这两方面都明显不足；在婚恋服务方面，通过以“联谊”为关键词的百度指数对比发现，第一层级四个城市的百度指数均大于100，服务水平较强，而第二层级的南京和厦门的服务水平有待加强。

各城市的社会保障政策总体都不够完善，但城市之间依然存在一定差距。总体来说，六个城市在特定青年群体权益保障和青年住房保障（除深圳外）的得分都基本低于50分，具体措施都较少。例如，在住房保障方面，出于疏解“非首都功能”的战略目标，北京在青年专属住房和保障性住房的建设上严加管控，对租赁市场缺乏规范条例，导致青年居住需求得不到满足；78.14%的在宁外来青年居住房屋面积小于50平方米，67.81%的外来青年仍处于零租房补贴的状态［23］。但第一层级城市的综合得分仍高于第二层级城市，主要由于它们在一些方面表现突出：上海在最低生活救助方面最为领先，通过打造就业平台、举办就业援助月等活动为青年群体提供就业援助服务，并制定了较高的失业补助标准和最低工资标准，以满足青年的基本就业需求。深圳在住房保障方面排名第一，在土地资源紧缺的情形下，深圳一方面加快建立“租购并举”的住房制度，拓展了青年住房的选择且降低了青年住房成本；另一方面，通过城市更新、土地整备等政策多渠道配建人才用房，增加青年住房供给（见图3）。

图3 一线城市居住成本与青年住房保障举措对比

城市环境方面，北京表现优异，南京和厦门较为欠缺，主要体现在社会文化环境和经济环境两方面。在社会文化方面，北京的历史文化丰富、科教水平发达，博物馆数量、展馆等数量最多，并且创新氛围浓厚，每万人口发明专利拥有量在六个城市中排名第一，相比之下，南京和厦门则排名落后。在经济环境方面，北京的GDP水平、月均工资水平均排名第一，同时，世界500强企业数量也远超其他城市，为55个，其余城市都未超过10个。

（3）消费服务、就业创业服务、教育服务各城市间差异较小

在消费服务方面，不论是设施绝对数量还是服务水平，餐饮消费在各城市间的差距都是最大的。尽管北京、上海的消费设施总量有绝对优势，但人均消费设施表现出显著不足。例如，比较上海和六个城市消费服务POI数量的均值，上海消费服务POI的数量超过六个城市均值，排名稳定在1、2名；但是比较人均POI的数量，上海的排名基本垫底，说明面对巨大的人口压力，巨型城市上海的服务水平仍然有待提升（见图4）。而厦门、杭州的综合服务水平更高，尤其是厦门，居第1位，充分体现了其作为著名旅游城市的优势。

图4 消费服务POI对比

各城市都倾向于重创业轻就业，重硬环境而轻软环境，因而就业创业服务得分普遍不高。从就业创业服务综合得分来看，北京、上海、杭州得分较高，深圳、南京、厦门较低，主要体现在就业创业指导和人才优待政策的差距：在就业创业指导方面，北京和上海遥遥领先，就业创业咨询等服务较为完善；在人才优待政策方面，各城市都十分重视人才补贴政策，无论是保障房等实物补贴还是生活、工作补贴等货币补贴，都针对不同层次人才做了详细规定；但在提供实习基地和就业岗位方面的政策都相对不足，缺乏可操作性。在创业服务方面，各城市在便捷平台运作、融资服务、专属服务以及知识产权保护等软环境方面的政策都不够完善，但在提供创业奖励以及免费创业场所上，第一层级城市比第二层级城市相对完善，覆盖人群更全面，奖励举措也更具体。在职业技能提升方面，各城市得分都不高，有待进一步重视。

城市之间教育服务得分差异较小。总体上看，上海得分最高，城市内有较多的特色培训机构，青年可以获得更多的拓展教育机会，南京和北京次之，主要表现为良好的思想教育体系。而杭州应试教育竞争激烈，市场化教育机构更倾向于辅导中小学生而非成人教育；然而教育集团化限制了小微教育机构的发展，导致青年教育的市场化服务水平不高。

政策环境分析结果显示，北京、上海、深圳和杭州身处第一梯队，对青年各个层次需求的关注和满足都优于第二梯队的南京和厦门，但在消费需求上还存在较大进步空间。在各项指标中，六大城市在社会参与方面的分差最大，一线城市为青年赋权的力度显著大于其他城市；但在就业创业服务上得分普遍不高，都倾向于重视创业却忽视就业。

3.政策实施绩效评价结果

政策绩效评价即对政策运行的结果进行评价，用以评估政策行为对目标群体需要、价值和机会的满足程度。通过政策绩效评价发现六大城市的政策实施绩效综合评分差距较小，且呈现出一线城市排名较低，新一线和二线城市排名较高的规律（见表2）。该现象产生的原因主要有以下三方面。第一，与城市政策红利发展阶段有关，一线城市的政策相对成熟，随着城市发展需求的变化，政策门槛提高，政策优待愈加倾向于占比少数的高层次人才，使普通青年享受的政策红利较少，主观打分较低；新一线和二线城市则正处于政策红利释放的时期，对不同阶层的青年都相对友好，青年的总体评价更高；值得注意的是，上海由于国际化程度较高，包容性更强，总体评价也较高。第二，与政策落实的差异性有关，南京和厦门各项得分都较好，说明它们在不同维度的政策实施上落实的更好，能真正满足青年的发展需求，使青年享受到各种政策福利。第三，与不同城市的青年不同的生活追求有关，一线城市的青年相比新一线和二线城市的青年，在高竞争的氛围下对生活环境、人生目标的要求更高，对政策实施评判的标准也更高。此外，他们的主观感知还会受到当地的生活压力、生活质量等其他因素影响，因此评分偏低。

表2 政策实施绩效综合评价结果

六、结论与讨论

针对青年发展型城市建设的需要和促进青年发展的政策环境评价研究的不足，本研究构建量化的评价指标对城市政策环境进行分析，为促进青年群体的发展和城市高质量发展提供政策建议。本研究从青年需求出发，从健康服务、社会保障、消费服务、就业创业服务、教育服务、社会参与和城市环境7个方面入手，构建了包含7个分维度、79个具体指标的促进青年发展的城市政策环境评价指标体系。通过国内20个代表性城市的2009份青年需求问卷调查，以及6个典型城市的青年政策、城市基础服务设施和经济社会数据搜集，利用青年发展型城市政策环境综合指数模型，对我国6个典型城市促进青年发展的城市政策环境进行评价。得出以下结论：一是青年发展需要先满足其基本需求（社会保障、健康服务）和能力需求（教育服务、就业创业服务），才能追寻更高的价值需求（社会参与、消费服务），城市环境作为支撑青年发展的重要环境，与价值需求具有同等重要性。二是促进青年发展的整体城市政策环境水平与城市综合实力有较大关联，但分指标表现不完全遵守城市等级规律。三是健康服务与教育服务是目前青年的关注重点以及城市促进青年发展的重要指标，教育服务作为提升青年自身能力和水平的重要方式，对青年发展起到至关重要的作用。四是就业创业服务完善的城市能够吸引青年，但城市不能松懈对社会保障的重视。五是城市青年发展政策除了满足青年的普遍需求外，也不应脱离当地青年的固有特点、偏好以及真实发展需求。

基于政策评价结果，本研究进一步对促进青年发展的城市政策环境提出优化建议。一是强化青年的保障系统，逐步改善以青年民生为重点的住房、健康、养老保障体系。二是提升城市的经济吸引力，助推青年的价值成就。三是鼓励青年参与社会建设，增强青年与城市的黏性；提升城市的消费服务能力，满足青年多层次需求。四是通过对青年发展的赋权促进青年的发展，让城市对青年发展更友好，促进青年对城市发展更有为，推动青年发展与城市发展同频共振。

鉴于数据获得性的制约，本研究提出的评价指标体系还存在一定局限性。同时，由于国内明确出台青年政策的城市数量有限，本研究只选取了6个典型城市。在未来的研究中，应跟踪纳入更多出台青年政策的城市以及不同类型和等级的城市，扩大指标体系在不同城市的应用，并加以修正，以提高指标体系的科学性和实用价值。■