关于山地丘陵区实施全域土地综合整治的几点思考与建议

摘要：山地丘陵区具有地貌崎岖、地形切割、地块分散细碎，农业机械化、产业化、规模化程度低，资源禀赋和生态适宜性较平原区差异大等特征，缺少科学规划指引和统筹谋划导致山地丘陵区全域土地综合整治项目难以推动，因此，本文提出规划引领，谋划国土空间战略布局;创新设计，因地制宜彰显地域特色;拓宽渠道，构建全社会参与大格局;加强管理，建立健全全域整治机制等相关措施，确保在山地丘陵区实施全域土地综合整的顺利推进。

关键词：山地丘陵地区  全域土地综合整治  产业发展  建议

Some Thoughts and Suggestions on the Implementation of Regional Comprehensive Land Improvement in Mountainous and Hilly Areas

XIAO Lei

Abstract： Mountain and hilly areas have rugged landform， terrain cutting， scattered plots， agricultural mechanization， industrialization， low scale， different resource endowment and ecological suitability， lack of scientific planning guidance and overall planning makes it difficult to promote the comprehensive land improvement project in the mountainous and hilly areas. Therefore， this paper proposes planning guidance to plan the strategic layout of the national land space; innovative design， adapting measures to local conditions to highlight regional characteristics; widening channels and building a general pattern of participation of the whole society; strengthen management and establish relevant measures such as building a whole-area remediation mechanism to ensure the smooth progress of the implementation of whole-area comprehensive land remediation in mountainous and hilly areas.

Key Words： Mountain and hilly areas; Comprehensive regional land improvement; Industrial development; Suggestions

我國是一个多山地、丘陵的国家，山地、丘陵占全国土地总面积的43%，而分布在山地和丘陵的耕地面积大约占全国总耕地面积的一半。我国山地丘陵区立地条件差、耕地分散细碎、土地类型复杂、土地资源利用率低、空间布局不合理、农业现代化水平低等问题突出，加之长期以来越来越多的地区过度开发和不合理利用，导致生态环境日趋恶化，限制了山地丘陵区农村和农业的可持续发展。以新晃侗族自治县为例，新晃侗族自治县属于武陵山区，最高峰天雷山海拔1136m。境内溪流众多，形成许多溪谷平地。1956年经国务院批准成立自治县，是湖南省最早成立的少数民族自治县之一。本文主要通过分析山地丘陵区的特性，剖析在山地丘陵区实施全域土地综合整治所面临的困境，研究可采取的相关措施以促进项目的顺利实施。

与平原区相比，山地丘陵区具有地貌崎岖、地形起伏较大、交通不便、地块细碎，居民点分散、集中连片经营难度大、劳动强度高、经济发展极不平衡等典型特征。另外，山地丘陵区因生态环境的重要性、脆弱性、敏感性较大，以及人地关系矛盾突出等条件约束，迫使国土空间开发面临的问题更加复杂，人地矛盾更加突出。

多年来，以土地流转为基础，以机械化和规模化经营为路径的农业发展方式在平原地区迅速推进，然而在地貌崎岖、地形切割、地块分散细碎的山地丘陵区则推动缓慢，土地流转面积低、农业机械化水平低、规模化经管程度低，严重影响了山地丘陵地区的农业和农村的发展。

山地丘陵区地块细碎、利用低效，需要的劳动力比重大，资源禀赋、生态适宜性、生产经营方式、流转市场、农业产业结构和规模等与平原区有较大差异，应通过合理的农业产业结构调整，从宏观人地关系调控入手，以乡村地域空间结构优化与功能布局为导向，将人地协调的全域土地综合模式作为山地丘陵区国土空间优化布局和乡村振兴的理性选择。

基于农村产业发展的视角，山地丘陵区农村产业与空间发展布局之间的矛盾主要为资源要素整合难度大，且各要素在城乡之间的流通阻力大。以土地资源要素流动和整合利用为切入点，通过实施全域土地综合整治引导农村产业培育和发展、土地流转、土地资源整合等关键技术的集成，能够较好地解决山地丘陵区发展农村和农业过程中地块细小破碎、生态敏感脆弱和资源要素流通不畅等问题。

相比于传统的土地整治，全域土地综合整治在目标、内容和措施等方面均有所扩展和延伸。在目标方面，全域土地综合整治从单一的保护耕地，逐步向融入新型城镇化、脱贫攻坚、新农村建设、生态文明、美丽中国方向转变;在内容方面，从单一的农用地整理向涵盖建设用地整理、矿山生态修复、森林质量提升、水生态修复、海岸带海岛生态修复、人居环境整治、乡村历史文化保护、乡村风貌提升等领域扩展;在措施方面，全域土地综合整治从单一的项目实施向融合国土空间规划、村庄规划、多渠道资金、产业融合发展、借助多项土地政策、产业优化升级、整合多部门资源和力量等方向转变。

3.1村庄的变革活力强烈

就村庄经济发展现状而言，村庄普遍具备强烈的变革活力，且政府相关工作部门对全域土地综合整治工作具有极高的工作热情。部分村庄在工作实践中借鉴了其他村庄的先进经验、创新工作办法，综合整治取得显著成效;政府部门对全域土地综合整治的重视程度不断提高，并为村庄整治提供充分的政策支持，进而确保村庄规划在土地综合整治中的问题得到有序解决，推动村庄的多维度发展。

基于村庄规划，实行全域土地综合整治，通过全域规划、综合治理、整体推进，合理布局生产、生活、生态空间，解决土地资源低效利用，促进产业融合发展，助推乡村振兴。

全域土地综合治理是村庄发展的关键，且村庄规划能够指导其有效利用土地资源，提高其综合效益，改善村容村貌，完善基础设施，进而推动村庄经济的全面发展，实现美丽宜居乡村建设的预期发展目标。

“多规合一”的国土空间规划和全域土地综合整治概念提出已有一段时间，国土空间规划是全域土地综合整治赖以实施且达到规划目标的全局统筹和引领，全域土地综合整治则是国土空间规划衔接落实的重要抓手和手段，两者在落实乡村振兴实施上相辅相成、缺一不可。然而，通过分析近两年全国各地全域土地综合整治试点的选址申报和推进实施情况，发现大多数区域在全域土地综合整治申报时都缺乏科学的规划指引，项目的选址和定位随机和主观，少数已编制村庄规划的区域多以村庄布局和产业发展为主，未全域统筹考虑区域内全要素的科学整合和有效利用，使项目推动困难。这种现状在农业发展局限性更大的山地丘陵区表现更为突出。

目前，大多数区域往往是将区域内近期拟实施的土地整治、土地开发、增减挂钩和高标准农田等传统项目简单“拼盘、打包和叠加”，而针对山地丘陵区的资源禀赋，将生态修复、农业发展转型、资源要素整合利用、美丽乡村建设等内容与整治工程有机融合的具有针对性的顶层设计较少，许多地区都出现了片面追求新增耕地指标的情况，与全域全要素综合整治的初衷严重相悖。目前，各地试点陆续发布相关政策推动项目选址申报、实施方案编制和村庄规划编制，但对于各阶段的具体工作程序、成果要求、统筹推进等缺乏具体规定和技术标准，无法支撑全域土地综合整治中长期的实施指导和监管。

全域土地综合整治是一项综合解决田水路林村镇问题的民生工程，所需资金投入量大。目前除部分沿海发达省市外，大多数地区没有专项资金支撑，主要通过县级政府统筹部门涉农资金、指标交易资金、引入社会资本和产业资金投入等来推动整治工程的实施建设。其中部门涉农资金暂未实现统一集中调配，整合困难;指标交易资金是目前全域土地综合整治的主要资金来源，也是吸引社会资本的主要途径，依赖于耕地后备资源的潜力。通过整治得到的新增耕地指标需要通过工程实施、项目验收和指标交易等程序，指标交易的价格、时间和最终可收益总额具有较大的不确定性，风险较大。以产业促发展，鼓励和引导社会资本投入产业和乡村建设也需要预留足够的乡村发展用地指标。但是，经过近20年的农村土地整治，大部分地区农村可复垦、开发和利用的资源潜力非常有限，仅靠指标收益作为资金来源，对社会资本的收益保障和带动力不足，且社会资本投入项目后期产业发展和村庄建设的較少，很难实现资金项目区内循环。

全域土地综合整治作为新时期一项新的工作部署，涉及多部门联合，目前的一些政策和机制都处于探索阶段，仍需通过大量试点实施，总结经验，建立各部门协调联动的统筹机制、健全资金保障制度、形成统一的技术标准体系等，为全面推动全域土地综合整治夯实基础。因此，现阶段在山地丘陵区开展全域土地综合整治工作时，仍存在各部门未能有效协调统筹，子项目和资金缺乏安排统筹，资金引导和投入不足，项目规划和实施不科学等问题，仅靠可合理调整整治区域内永久基本农田和节余的指标可在全省优先交易作为政策支撑，力度略显不足，对政府和社会资本的吸引力度不够，难以确保全域土地整治有序高效推进。

山地丘陵区因经济、社会和区位特点，村庄规划的编制进程缓慢且存在“千村一面”的情况，因此开展全域土地综合整治的村庄，应扎实做好前期调研工作，充分了解区域资源禀赋、整治环境、政府和农民需求以及经济发展态势等基本情况。通过规划引领，从实际出发，对区域内拟整治的全要素进行通盘考虑，合理布局农业生产、生活空间、生态保护和产业发展等用地规划，策划土地资源与产业融合发展，谋划国土空间战略布局，实现土地整治向规划管控和空间治理转变。

从整治本身上来看，要依托山地丘陵区丰富的自然及人文资源、生态环境，综合考虑村庄风貌、产业特色及发展态势，遵循自然与历史相结合的村庄发展规律，以落实耕地保护、生态保护、乡村振兴为首要任务，分析资源潜力，衔接和落实国土空间规划，因地制宜地编制具有地域特色的全域土地综合整治实施方案。从政策引导上来看，要开展基础研究和顶层设计标准研究，加快编制全域土地综合整治实施方案和规划设计的导向性文件（导则或技术指南、标准等）。

通过获得指标交易收益支持全域土地综合整治工作和农业农村发展是山地丘陵区近长期倚仗的主要资金筹措方式，同时指标也可以用于产业落地和自身发展，起到撬动社会资本投资农业和农村建设的杠杆作用。因此，山地丘陵区村庄可结合自身发展需求和定位，拓展思维，探索建立多元化资金筹措机制，利用指标的杠杆效应构建全社会参与农业发展和农村建设的大格局。一是充分整合涉农资金，设立专项，巩固和拓展财政资金的参与渠道，结合政策措施，充分发展政府财政资金的引导作用。二是按照“谁投资、谁受益”的原则，因政施策，深入挖掘和释放政策红利，鼓励和引导社会资本参与全域土地综合整治的工程建设。三是建立吸引社会资本投入的多元化机制，正确处理社会资本逐利和参与公益建设的矛盾，引进资金、人才和先进技术，打造引导产业发展和乡村建设的高效管理团队。四是发挥市场主导作用和全域整治产业的造血功能，通过产业建设所获取的产出来平衡项目中长期滚动建设和发展的资金，确保项目的可持续发展。

全域土地综合整治是一个综合性的平台，是落实乡村振兴实施的抓手，要发挥其综合性的平台和抓手作用，关键在政府的主导管理，因此要建立健全全域土地综合整治的工作机制。一是建立政府主导、部门协同、上下联动、社会资本投入、公众参与的工作机制，形成工作合力促进全域土地综合整治工作的顺利推进。二是定约束管控条件，以严守“三线”和衔接落实国土空间规划为基本原则，以充分尊重群众意愿，解决地方政府和农民共同需求为前提，以科学合理利用区域内的资源禀赋发展特色村庄为导向。三是整合精简程序，全域土地综合整治涉及面广、子项目类型复杂、涉及行政部门多，因此，建立“统一规划、一次立项、统筹设计、同步审批、分别入库”的整合精简审批形式，使全域土地综合整治的工作和实施均达到“1+1>2”的效益。四是宣传带动乡村自治，充分发挥村集体、乡绅、大户、村民的作用，宣传乡村振兴的战略理念，鼓励和带动村民自建、参与村庄规划、整治工程的实施建设和后期管护，使全域土地综合整治成为老百姓自己的工程。

全域土地综合整治工作正处于探索阶段，通过试点总结经验，在与国土空间规划待接落地、项目总体统筹谋划、资金筹措和安排、整治模式优化、规划设计创新、实施管理和工作管理流程等方面进行规范和完善是十四五时期乃至更长时期需要努力的目标。对于山地丘陵区，更是要以问题和目标为导向，依托全域土地综合整治试点和乡村振兴战略实施的契机，不断探索适合山地丘陵区本土特色的全域土地综合模式，建立完整的工作和技术标准体系，为实现山地丘陵区乡村振兴做出应有的贡献。

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作者简介：肖磊（1983—），男，本科，工程师，主要从事土地开发整理工作。