河道洲滩民垸管理分析

尚钦 潘文浩 周冬妮

摘要：河道中的洲滩民垸是河道演变和人类活动共同作用形成的。为研究河道防洪安全与洲滩民垸居民可持续发展之间存在的矛盾，通过对洲滩民垸历史成因和现状情况进行分析，从行洪安全、绿色发展、社会稳定等方面论证了洲滩民垸管理的必要性，提出了洲滩民垸的分类方法和分类施策的具体措施。研究成果可为洲滩民垸的系统管理提供借鉴。

关键词：洲滩民垸管理; 河段综合稳定性; 分类施策; 河道演变; 防洪安全

中圖法分类号：TV85文献标志码：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.05.007

文章编号：1006 - 0081（2022）05 - 0045 - 04

0引 言

河道中的洲滩民垸是河道演变和人类活动共同形成的产物，而且这种人水相伴相生的格局仍将长期持续。以长江中下游干流为例，范围内涉及的6省（直辖市）均有洲滩分布[1]，干流的洲滩合计近400余个。1998年洪水后，长江流域部分洲滩实施了平垸行洪、退人、退耕等政策，但仍有100余万定居人口。

目前，将全部洲滩民垸居民搬迁并妥善安置的难度很大，也不具有经济性。因此，一方面要坚决保障河道行洪安全;另一方面也要切实保护目前洲滩民垸内居民的生命财产安全和长期美好生活，做好洲滩民垸的管理至关重要。

本文分析了洲滩民垸管理的必要性，并提出了洲滩民垸的分类方法，以期为洲滩民垸的系统管理提供参考。

1 洲滩民垸管理的必要性

洲滩民垸管理是稳定河势、保障行洪安全的必然选择。洲滩是河势长期演变的产物，中枯水控制河道主流，高水漫滩行洪，这才维持了河段长期的河势稳定和冲淤平衡。但是由于洲滩民垸管理缺位和开发无序，部分洲滩民垸随意开发建设，中枯水时挑流改变主流流向，遇大洪水时不能适时行蓄洪水。因此，必须通过加强洲滩的管理，保持河流的长期稳定和长治久安。

洲滩民垸管理是生态优先、促进绿色发展的迫切需要。一方面，洲滩是陆域与水域的过渡带，水位变幅区特有的生态环境对维持生物多样性具有重要作用，“择水而栖、临水而居”是包括人类在内的生物历史进化的结果，洲滩是为人类生产、生活提供便利的宝贵资源;另一方面，历史原因形成了目前的洲滩生态恶化、人水争地的局面。因此，必须通过加强洲滩民垸的管理，开展生态修复，调整产业布局，维持绿色可持续发展。

洲滩民垸管理是脱贫攻坚、维护社会稳定的客观要求。洲滩民垸大多数是历史上当地群众自修自防而形成的，但投入有限，大部分防洪标准较低，存在堤身单薄、堤基隐患多等问题。遇小洪水就自然漫溃，既不能保障一般性洪水的防洪安全，又不能充分发挥行蓄洪作用。同时，根据《中华人民共和国防洪法》规定，洲滩民垸属于河道内行洪区，不允许开展大规模的经济作物种植和其他产业发展，滩区群众主要依靠传统农业为生。由于农田保收能力低，滩区内同等面积耕地的收益远远小于滩区外。加之洲滩民垸至今未纳入国家投资行蓄洪安全设施建设和行蓄洪运用补偿的范围，基本无通信预警和撤退转移等安全设施，不享受行蓄洪运用补偿政策，一旦行蓄洪将损失巨大且灾后重建困难[2]。以上原因导致洲滩民垸经济不发达、群众长期生活水平低下，部分群众甚至属于低收入贫困人口，也严重影响了社会稳定。以河南省黄河滩区为例，2013年滩区农民人均纯收入3 651元，仅为全省农民人均纯收入的43%。因此，急需开展洲滩民垸管理，创新洲滩民垸保护与发展的新模式，打赢洲滩民垸群众的脱贫攻坚战，维护社会稳定。

2 洲滩民垸分类方法

《长江中下游干流河道治理规划（2016年修订）》对洲滩民垸曾提出了“分段控制、分类管理”的基本原则[3]。但对洲滩民垸的具体分类还需要充分论证。以往主要对防洪关注较多，对洲滩民垸的分类研究也主要从所在河段整体防洪压力和洲滩民垸保护对象的重要性两方面进行考虑。但河势稳定是防洪安全的基础，同样具有举足轻重的意义，而且中枯水时期的河势稳定是维持河流冲淤平衡、健康发展的基础，是出现频率更高、时间更长、普遍性更强的问题。因此，应将稳定河势作为洲滩民垸分类的重要因素，并应将其与防洪安全列为同等重要的地位。

笔者曾将影响河道演变的关键因素归类为河床边界条件和水沙条件两个因素，人为因素也是通过作用于该两大因素而起作用的[4]。以河床边界条件（河道弯曲系数、洲滩发育程度、床沙质粒径、平面控制节点强度）和水沙条件（平滩流速、含沙量）为准则层，采用层次分析法，从河段的综合稳定性角度，对长江中下游30个河段进行了分类（表1）。

对洲滩民垸的分类研究除考虑所在河段整体防洪压力和洲滩民垸保护对象的重要性外，还应重视河段综合稳定性和洲滩民垸内部高程以及完整程度，采用层次分析法进行分析和论证，综合判定（图1）。原因在于：洲滩民垸的垸堤有居民逐年加固和守护，其形成过程又各有所不同。有些是建立在稳定的高滩之上的，有些则是在稳定性较弱的中低滩上围圈形成，有些又是多个相邻的小洲滩民垸通过连圩并圩形成，至今民垸内仍旧保留着原来的汊道、串沟，形成内部水系。对后两者洲滩民垸，一旦分类管理时，采取了平垸行洪或者不再守护垸堤，可能会在大洪水时造成洲滩重新被切割，形成散乱洲滩，从而影响已经相对稳定的河势，进而危及目前的防洪体系。因此，建议洲滩民垸分类时应重视一些对河势具有关键控制作用的洲滩，尤其对河段综合稳定性并不强的二、三、四类河段。

3 洲滩民垸管理措施

洲滩民垸治理是人水和谐相处的典型体现，因此与一般工程不同，摆在洲滩民垸治理首位的是人类需求与自然规律的规划协调，维持治理效果的关键是对洲滩民垸进行保护与利用的管理措施，工程措施只是管理的有效手段之一。

（1） 统筹考虑多方面因素，制定洲滩民垸治理规划。洲滩民垸管理，首要的是在考虑多方面条件限制和需要的基础上，明确目标和任务。例如，亚马孙河下游很多地区为原始丛林，人迹罕至，主要任务是保护好生态环境，目前就没有必要大力治理。尽管在三峡等干支流水利枢纽建成后，长江中下游干流沿江防洪能力有了较大提高，但是在考虑充分发挥河道泄洪能力和洲滩行蓄洪作用后，中下游干流仍有约400亿m3的超额洪量需要动用分蓄洪区进行妥善安排，因此确保洲滩的行蓄洪作用仍是首要任务。而黄河属干旱、半干旱地区，洪水具有典型的峰高量小特征，在小浪底枢纽等干支流大型水库建成后，总库容已具有700多亿m3，超过黄河的多年平均径流量580亿m3，具有较大的调节能力，中下游防洪标准有的已达到千年一遇，今后的主要问题是节水、治沙。因此，治理目标需要由河流的水沙、地质条件客观决定。其次，还要考虑经济社会的需求，以长江为例，如果中国历史上不是一个农耕文明发达的地区，现今的国情不是人多地少、亟待发展，或者能够做到将洲滩民垸的现有居民全部移出并妥善安置，那么长江也可以全部平垸行洪，不必再考虑洲滩上的经济发展和居民的去留问题，洲滩的治理就只需考虑河势稳定和生态保护。此外，各行业规划缺乏统一的考虑，造成了多头管理。总体而言，洲滩管理首先要综合考虑各方面因素，经科学论证和经济技术比较，合理确定目标和任务，拟定多规合一的总体规划，后续治理都应在总体规划的框架下开展。

（2） 强化执法管理，建立健全相关法律、制度和政策。由于目前针对洲滩民垸管理缺少具体的管理办法，较大面积的洲滩民垸大多未能实现严格的水行政管理。目前洲滩民垸的实际管理一般由属地乡、村承担。洲滩民垸内的治理、开发和建设行为在所圈堤防之内的，河道管理部门基本上未能有效管理。而洲滩民垸属地乡、村一般又不具备监管的管理职责、技术力量和相应手段，更易受利益驱使和地方保护主义的影响，对擅自加高堤顶和不合理的开发利用等不符合防洪管理规定的行为可能存在网开一面或纵容的隐患[2]。例如，1998年长江大洪水后，国家实行“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”的统一部署，但由于移民转产、转业能力有限，社会保障性政策又未能全部到位，使部分移民生产、生活无着落，出现了部分洲滩民垸管理长期缺位，部分双退和单退洲滩民垸人口返迁，少量大型洲滩民垸无序开发利用等现象。因此，必须明确和落实管理单位，采取切实可行的措施[1]，主要包括：完善洲滩民垸管理的法律法规、健全权责明确的体制机制、强化综合联合执法监督、落实行蓄洪运用补偿和生态补偿政策、加强必要防洪建设、出台开发规定和引导政策、提升基层管理能力等。

（3） 洲滩民垸分段分类施策，制定相应工程措施。由于河流从上游到下游，水沙地质条件、两岸经济社会情况差异较大，而同一河段内自然条件往往相近，治理目标和任务也相近，同时面积高程、居住人口相近的洲滩民垸，其开发利用需求也往往相近。因此，根据所在河段整体防洪压力、洲滩民垸保护对象的重要性、河段综合稳定性、洲滩民垸内部高程和完整程度等，对洲滩民垸进行分段分类，并采取针对性措施是比较科学高效的。初步考虑可分为以下3类[3]。

第一类洲滩民垸为已具备较高防洪能力，行蓄洪概率较小，且人口、耕地、产业、基础设施等经济社会指标较高的极少数洲滩民垸。对此类洲滩民垸，经科学论证比选后，可考虑给予一定的防洪标准。事实上，长江下游的上海市崇明区、江苏扬中市也是由于这些原因而逐渐形成的，这也是历史发展的客观规律。在小浪底等水利枢纽建成后，黄河下游部分洲滩民垸堤防高程已达到了很高的防洪标准，淹没几率较小[5]。同时，黄河下游为游荡型河道，具有“槽高、滩低、堤根洼”的特点，滩区无法充分发挥滞洪沉沙的作用，因此治理的重点是稳定主流，协调水沙，减少淤积，主要目标是消除“横河”“斜河”“滚河”等不健康河势，治理“二级悬河”，最终形成冲淤平衡的健康河流。有研究表明：从根本上改变现有河道横断面形态，采用适宜的复式河道断面，将主流归入中枯水河槽，分级保护和开发利用洲滩是符合河道演变规律的，也更有利于河道的束水攻沙、滩区群众的脱贫致富和绿色发展以及洲滩的生态修复，而不是一味的破除生产堤。

第二类洲滩民垸为具有一定防洪能力，目前仍有较多的耕地（当地群众赖以生存）、或对河势具有重要控制作用的少数洲滩。针对此类洲滩，经科学论证后，在不影响防洪安全的前提下，维持其行洪区性质不变，给予一定的运用水位，但需低于两岸主江堤防洪标准及附近的蓄滞洪区运用标准。因此，当面对低于运用水位的一般洪水时，此类洲滩能保障洲滩民垸人民的生命财产安全。同时，考虑到此类洲滩民垸在大洪水时还有破堤行洪的可能，应结合区域城镇化建设进程和产业结构调整，限制其发展速度和开发利用方向，一般应以生态农业、生态旅游观光为主，并限制化肥、农药等可能引起水污染的物资进入，还应制定安全转移安置预案，加强重要设施保护措施，以备在遭遇大洪水时，保证人民生命财产的安全转移撤退。

第三类洲滩民垸为保护面积相对偏小、人口相对较少及开发利用需求不十分迫切、对河势基本没有控制作用的洲滩民垸。针对此类洲滩民垸，应维持正常的行洪功能，并根据水文地质条件及河势稳定等情况，因地制宜地选择维持现状、湿地生态修复或护岸护滩守护等措施。

4结 语

洲滩民垸管理面临着历史遗留的长期矛盾问题，勇于担当、面对困难是切实解决这一问题的前提条件。根据不同的治理任务和目标，统筹兼顾、分类施策是洲滩民垸管理的有效手段。

参考文献：

[1] 马建华.加强长江中下游干流洲滩管理的认识与思考[J].中国水利，2014（16）：22-24.

[2] 周建春. 长江干流洲滩利用和管理探讨[J]. 江淮水利科技，2011（1）：6-8.

[3] 陈肃利，侯卫国，谢作涛. 长江中下游干流河道洲滩分段控制与分类管理[J]. 人民长江，2013，44（10）：44-47.

[4] 尚钦，周冬妮.河道整治漫话[M].武汉：长江出版社，2020.

[5] 张金良，刘继祥，万占伟，等 .黄河下游河道形态变化及应对策略[J]. 人民黄河，2018，40（7）：1-6，37.

（編辑：江 文）

Discussion on management of floodplains and polders in river channel

SHANG Qin1， PAN Wenhao1， ZHOU Dongni2

（1. Changjiang Survey， Planning， Design and Research Co.， Ltd.， Wuhan 430010， China;2. International Cooperation and Science & Technology Bureau，Changjiang Water Resources Commission， Wuhan 430010， China）

Abstract： floodplains and polders outside riverbanks are formed from co-action of fluvial process and human activities. As a result， it brings a contradiction between flood control and sustainable development in the polders. This paper analyzed the historical causes and current situation of polders， and demonstrated the necessity of the management of polders from the aspects of flood control， green development and social stability. We proposed concrete measures on polder classification and management strategies， which could provide reference for the systematic management of polders.

Key words： polder management;comprehensive stability of river reaches;classification strategies; channel evolution;  flood control safety

收稿日期：2021-11-24

作者简介：尚 钦，男，高级工程师，主要从事河道治理的规划、设计、研究工作。E-mail：shangqin1981@163.com