新时代走出“谁来种粮”困局的思路和对策*

高 鸣 张 哲 晰

一、引言

对于有着14亿人口的大国而言，保障粮食安全是任何时候都不能掉以轻心的头等大事。党的十八大以来，习近平总书记多次从多个角度对保障粮食安全作出重要部署，他反复强调，靠别人解决吃饭问题是靠不住的。那么，我们必须靠自己解决好吃饭问题。而要解决吃饭问题，核心是解决好“谁来种地”的人的问题。近年来这一问题一直受到各级政府的高度重视，在各方的积极努力下，我国粮食连年丰收。但在经济社会发展规律下，我国农业从业人口持续减少，农村老龄化程度快速提升。截至2020年年底，我国农村常住人口占全国总人口的比重降至36.1%，第一产业就业人员占全部就业人员的比重降至23.6%。同时，2020年，我国人口出生率跌破10‰，创1978年以来新低；乡村60岁、65岁及以上老人的比重比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。农村年富力强的劳动力不断外流，留守人员受自身素质禀赋较差所限，在种粮务农意愿、科学生产经验、先进技术接受与应用、市场经营管理等方面存在突出短板，导致有效劳动供给不足，长期来看或将削弱农业现代化发展动能。“谁来种粮、怎么种粮”的隐忧对国家粮食安全造成威胁，紧绷“谁来种粮”之弦须臾不可放松。

中国特色社会主义进入新时代，国内外发展环境面临深刻复杂的变化。我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，正开启向第二个百年奋斗目标迈进的新征程；但与此同时，复杂严峻的外部环境和突如其来的新冠肺炎疫情，加剧了百年未有之巨变。这样的历史背景，更加凸显了推动我国粮食稳产保供、提质增效的重要意义，我们必须牢牢稳住粮食安全压舱石，为构建新发展格局扛稳粮食安全的重任。对于如何解决“谁来种粮”这一时代难题，怎样激发农民务农种粮的积极性、壮大种粮主体队伍，学者们从多个角度提出了对策方案。

第一，培育高素质农民。通过搭建产学研相结合的多元立体培养体系，让更多传统农民、返乡农民工、农村大学生等融入新型主体队伍，使其掌握实用、管用的技能，并成为“土专家”、种粮“好把式”，以及未来农业发展的中坚力量。这是一种从培育新主体层面出发的创造增量型答案。第二，探索搭建小农户与现代农业衔接的桥梁。在“大国小农”的国情与农情下，必须坚持以小农户经营为主导的粮食安全体系。一方面，要用好粮食价格、保险、科技等农业支持保护政策，从外部调动小农户的种粮积极性；另一方面，要鼓励小农户通过土地流转等方式形成产业合作模式，强化新型农业经营主体对小农户的融合带动，激发小农户的动力。这是一种从衔接赋能层面出发的激发存量型答案。第三，引入先进要素助推高质高效。新时代背景下，高质量发展是我国确定发展思路和政策调控举措的重要方向，粮食高质量发展也是题中应有之义。因此，有必要在种子、耕地等要素投入，土地流转、生产托管等经营模式，收储、加工、运输等流通环节，以及全产业链条上综合发力，为粮食生产经营主体注入新动能，补齐粮食高质量发展的短板。这是一种从时代需要层面出发的综合型答案。

既有研究为我们提供了良好的思路，以提高增量、盘活存量、综合发力应对“谁来种粮”问题。但是，“无人种粮”只是一种表现形式，从根源上探寻抑制农民种粮积极性的原因，构建新时代我国粮食安全保障的发展思路，打造“多维一体”的粮食生产主体促进体系是走出“谁来种粮”困局的关键。2021年中央农村工作会议强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，保证粮食安全大家都有责任，要下大力气抓好粮食生产，牢牢守住保障国家粮食安全底线。对此，应进一步认识到回答“谁来种粮”问题对保障粮食安全、应对各种风险挑战的重大意义，要遵循经济社会发展规律，着眼中长期、结构性问题，提出系统性解决方案，打好粮食稳产保供“组合拳”。

二、“谁来种粮”问题的趋势性特点

“谁来种粮”之问由来已久，它不仅是我国面临的困扰，也是日本、韩国等发达国家早已面临的问题。近年来，农村劳动力不断向城镇二、三产业流动，粮食生产老龄化、女性化和兼业化问题凸显，青年人不愿种地已成为我国广大农村深刻而广泛的写照。但“谁来种粮”并不是不可调和的矛盾，矛盾中往往蕴含着新机遇，摸清当前种粮的趋势性特点，利用现有基础因势利导，才能高效、稳妥地解决“谁来种粮”难题。

1.产业结构：“非农非粮”问题凸显，粮作播种面积下降

农民种粮积极性的下降直观体现在耕地面积下降和农业结构调整两方面。一方面，由于经济社会快速发展，城市和农村建设出现“两头挤占”问题，耕地总量有所下滑。国土“三调”数据显示，我国耕地面积为19.18亿亩，较国土“二调”的20.31亿亩下降了1.13亿亩。耕地存量受到威胁，守住耕地红线仍需常抓不懈。另一方面，我国正处于人均GDP突破1万美元、逐步向高收入国家行列迈进的重要阶段，对食物消费结构产生了重要影响。同时，由于种植经济作物的比较收益更高，农民也更倾向于调整粮经作物结构以保障收益。从农业种植结构上看，2016年以来，我国粮食作物播种面积总体呈下降趋势，尽管2020年有所回升，达到11676.8万公顷(图1)，占农作物总播种面积的比重达到69.72%，但仍较2016年的11923.0万公顷下降了1.7个百分点。更有甚者，部分地区盲目引种、扩种特定经济作物品种，但因生产场地适宜性差，产量、品质不过关，经济效益不佳。经济作物种植占比逐步提高，是市场规律中一个不可忽略的事实。

图1 2016—2020年我国粮食作物播种面积

2.区域布局：平原地区占据主导，丘陵山区短板突出

我国幅员辽阔，丰富的地理禀赋形成了复杂多样的区域性农业生产环境。平原地区具备规模化经营条件，耕地利用效率较高，有利于提升农业机械化水平，并对劳动力形成有效替代。但我国山地、丘陵和高原上的耕地面积占比超过60%，因土地细碎化、坡度大，无法有效开展农业机械作业，且由于长期以来农药、化肥使用过量，水资源供给不足，生产条件恶劣等原因，影响了丘陵山区农民的生产积极性，并直观地表现为耕地撂荒问题。由此观之，丘陵山区“谁来种粮”问题是少数关键问题，必须予以高度重视，抓紧谋划，打好充分挖掘我国种粮潜力的“主动仗”。

3.生产关系：人力、畜力贡献减少，机械动力逐步取代

过去种地，生产关系主要是人力、畜力和耕地之间的关系，在技术进步的大环境下，生产关系已逐步调整为人力、机械动力和耕地之间的关系。第三次全国农业普查主要数据公报(第一号)显示，2016年我国有拖拉机近2700万台，旋耕机超800万台，播种机超600万台，耕整机超500万台，农业机械化已打下良好基础。此后，我国农业机械化水平持续快速增长，2020年农业机械总动力达105622.1万千瓦，较2016年增加8.61%，其中仅13个粮食主产区就占全国总量的73.06%。农业农村部公布的数据显示，2020年全国农作物耕种收机械化率达到71%，其中小麦稳定在95%以上，水稻、玉米分别超85%、90%，主粮作物生产已高度依赖农业机械。总体看，农业机械对农业劳动力有明显的替代效应，要解决今天“谁来种粮”的问题，应当立足新的生产关系提出解决方案。

4.人才供给：轻壮劳动力流失率高，有效劳动供给减少

实现农业农村现代化是乡村振兴的总目标，而具有主观能动性的农民在其中发挥着中流砥柱的作用，农民现代化转型对乡村振兴战略的成败具有重要影响，对“谁来种粮”之问，也是对乡村“靠谁振兴、为谁振兴”的追问。农村发展要素持续向城市转移，以种粮为代表的农业生产在乡村产业发展中的地位持续弱化。从数量上看，我国乡村人口占比接连下降，从2012年的46.9%下降到2020年的36.1%，同期，第一产业就业人员数从2.55亿人下降到1.77亿人，第一产业就业人员占全部就业人员的比重从33.5%下降至23.6%(图2)。从年龄结构上看，我国农村老龄化程度也要明显高于城市。此外，农业活动女性化特点日渐凸显，由于女性在体力、文化素质、家庭分工等方面所受的限制，一定程度上也影响粮食供给安全。粮食生产乃至于乡村产业兴旺，迫切需要一支由懂农业、爱农村、爱农民的富有活力的青壮年组成的高素质生力军。

图2 2012—2020年我国乡村人口及第一产业就业人员变动情况

三、“谁来种粮”困局的成因分析

“谁来种粮”问题的趋势性特征蕴含着更深层次的缘由。对于粮农而言，种粮不仅是关乎经济利益实现的生存层面的事情，也是关乎经营能力提高的发展层面的事情，更是关乎贡献乡村、推动乡村振兴的价值层面的事情。耕地“非农化”和“非粮化”、农村劳动力外流，体现出当前农民对粮食生产过程中存在的有关生存、发展和价值实现三个层面问题的不满足，必须抓住事物的关键，从源头上解决问题，研判“标本兼治”的方法。

1.经济激励不足，粮农生产增收困难

近年来，粮食生产成本增幅高于粮食价格涨幅，种粮收益空间不断被压缩，直接打击了农民的种粮积极性。一方面，成本“地板”不断攀升。根据历年《全国农产品成本收益资料汇编》，2004—2020年，我国稻谷、小麦和玉米三大主粮平均生产成本从341.38元/亩提高至880.77元/亩，增幅达158%(图3)。尽管为鼓励和引导农民种粮，连续19个中央一号文件先后作出了一系列惠农部署，但农资价格上涨不断挤占政策红利空间，粮农收益受到挤压，导致部分农民把双季种植改为单季种植、由精耕细作退变为粗放经营，甚至出现了弃耕撂荒现象。此外，近年来叠加新冠肺炎疫情及地缘政治风险，国内农资供应及相应成本也受到影响，为农业生产带来不确定性。

图3 2004—2020年三大主粮平均生产成本及平均每公斤主产品销售价格

另一方面，粮食价格面临“天花板”。从内部环境看，粮食的战略性物资和“百价之基”地位，决定了粮价涨幅受限。2004—2020年，三大主粮平均每公斤主产品销售价格仅由1.41元上升至2.45元，涨幅约73.76%，且近5年来基本保持稳定(图3)，而同期全国城镇单位就业人员平均工资涨幅远高于此。提高农产品附加值是促进农民增收、农企增效的有效手段，但粮食产业链条短、附加价值低，导致市场红利分享度低、价格提升难。此外，由于部分地区为发展经济，形成了“重工轻农”“重经轻粮”的错误思想，农业生产逐渐向“非农”“非粮”领域倾斜。从外部环境看，随着我国对外开放程度逐步提高，粮食价格也受到国际市场的冲击，低价进口粮干预国内粮食供需关系，国际粮食价格一定程度上成为国内粮食价格的“天花板”。

2.替代效果欠佳，要素供给有待优化

农业机械、农业社会化服务组织等对农业劳动力投入形成替代，但目前农机等服务供给难以满足农民日益多元化的需要，农民对服务的满意度不高，农机等服务的赋能效果有待提高。在农机供给上，虽然农业机械在粮食生产中覆盖率很高，但其供求矛盾仍然凸显。从供给侧看，因研发制造能力不足、对市场需求掌握不透，农业机械供给表现出总量不够、结构不优、质量不高、配套不足等特点，农机供给不充分、不平衡问题亟待破解。从需求侧看，作为粮食生产主力军，农民特别是老一辈农民的科学文化素质普遍不高，他们对机械化、智能化、标准化等先进的生产要素和管理方法学习掌握能力较低，适应现代农业发展需要的难度较大。农业社会化服务被赋予衔接小农户与现代农业的重要使命，近年来农业社会化服务组织在数量上快速增长，但目前其服务供给仍存在总量不充足、内容不匹配、结构不均衡等突出制约与困扰。究其原因，一方面是受客观服务能力限制，服务组织的服务成本较高而质量欠佳；另一方面是受主观服务意愿影响，服务组织更倾向于服务规模化经营主体。此外，部分地区存在服务区域性垄断特点，服务组织处于强势地位，农户难以有效分享服务收益，甚至当农户因不满意服务质量而发生纠纷时，无法有效维权，这也损伤了农民对社会化服务模式的信任。

3.经营环境较差，社会期待难以满足

四、走出“谁来种粮”困局的思路

回答“谁来种粮”之问，留人是目的，创新是出路，增收是关键。在解决思路上，要坚持小农户与新型农业经营主体协同共进、科技研发与经营模式创新双轮驱动、政策保本与经营增效“两翼齐飞”，多措并举打造一支有干劲、可持续的种粮队伍。

1.以小农户经营为基础，加快培育新型农业经营主体

2.以创新驱动为引擎，用新技术、新模式推动高质量发展

3.以机制优化为根本，围绕政策保本、经营增效做文章

保障种粮农民收益是维护粮食生产积极性的关键，但粮食“百价之基”的地位和产业链条延伸不足的局限要求必须统筹用好政府和市场“两只手”，以政策保基本、向市场求突破，通过政策保本、经营增效提高种粮农民收益，共同走出“谁来种粮”困局。一是强化地方政府的重农抓粮意识。建立健全考核机制，释放考核的指挥棒潜能，压实地方党委和政府保障粮食安全的政治责任，用好行政手段，为种粮提供良好的外部环境支撑。二是发挥好补贴政策的“兜底”作用。由于粮食是保证社会稳定的战略基础，具有准公共物品属性和较强的外部性，因此要健全完善支持保护机制，持续加大粮食产销补贴力度，让农民种粮实现保本微利。三是以延长粮食产业链为抓手促进产区增收。将粮食种植、储藏、加工、销售等各个环节打通，推动一二三产业融合发展，以粮食深加工产品作为粮食经济发展新的增长点，吸引更多主体参与到粮食生产中来，壮大主产区粮食经济，用好市场化手段促进粮农增收。

五、走出“谁来种粮”困局的对策

按照以小农户经营为基础、以创新驱动为引擎、以机制优化为根本的目标导向，在新条件、新情况下，应聚焦关键环节、突出重点领域、夯实发展基础，适应新变化，强化人才培养，突出机器替代，推动模式转换，完善机制驱动，多方统筹资源打造种粮新“队伍”(图4)。

图4 走出“谁来种粮”困局的思路及对策

1.强化人才培养，造就新型农民队伍

2.突出机器替代，推进农业机械化、智能化

在新的生产条件下，机器替代是解决缺少人力种地的重要选项，是一种无须通过大量新增人力即可解决“谁来种粮”问题的有效手段。要强化农机装备技术支撑，提高农机科技创新能力，加快农机农艺融合，完善农机购置补贴政策，促进粮食生产高质量发展。第一，加快补齐农机装备短板。结合当前种粮农机需求及未来发展趋势，因区域、因产业、因品种、因环节开展基础性、原创性研究，加速提高农业机械关键技术自给率。同时，面对日益复杂的气候条件引发的自然灾害，要抓紧建立应急作业服务队，增加应急抢收装备和服务供给，提升防灾减灾救灾能力。第二，推进农机、农艺、农田配套。强化农机、农艺、品种集成配套，特别是应在国家部署的重大任务上重点发力，如在当前大力发展大豆油料生产、推广大豆玉米带状复合种植等新模式上，抓紧总结形成满足不同区域、品种和规模需要的标准、模式和技术规程。第三，继续加大补贴力度支持农机购置行为。持续发挥好农机购置补贴对农业机械化的促进作用，保持政策的持续稳定并逐步加大投入，通过政策牵引，提高机具的替代比例。鼓励优先保障主要粮食作物、丘陵山区所需机具的补贴需要，提高重点区域薄弱环节机具补贴额和高端智能化机具补贴力度，提升机器替代的覆盖比例和服务水平。

3.推动模式转换，发展农业社会化服务

4.完善机制驱动，健全完善农业支持政策