多源流分析视域下流动摊贩疏导区的政策调整

樊昊祺 杨清怡 魏亚轩 辛文静 梁家滢

摘 要：流动摊贩作为非正规就业的一种形式在民生上有着重大意义，然而随着城市的发展，它也越来越成为一种与城市形象相对立的存在，各城市也都纷纷出台政策以规制整治限制流动摊贩的经营。疏导区一度成为整治流动摊贩的重要举措之一。然而经研究发现，疏导区也在其发展中慢慢出现与其建设初衷相背离的不良现象，非正规空间治理再陷困境。本文聚焦H市，利用多源流理论分析H市疏导点的政策调整，从问题源流到多元参与提出政策建议的政策源流，以及与公众情绪爆发而产生冲突对抗的政治源流耦合，共同推进流动摊贩问题的更好治理。

关键词：流动摊贩;多源流分析;H市;疏导区;非正规空间治理

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.11.001

1 问题提出

1.1 我国城市摊贩疏导区政策与治理实践

纵观我国城市管理历程，过去我國对流动摊贩的整治以“堵”为主：即城管驱赶、禁止等。但有限的城管力量也难以应对数量庞大的摊贩，取缔和禁止的做法是对底层民生的一种否定，易造成社会冲突。是以多城市选择以“疏”为主的政策，秉持“堵不如疏”的理念，建立疏导区集中规范化管理。但近年来疏导区实践中出现了实践偏差。原本是为提升改善城市形象的措施，在实际操作中却出现了食品经营不达标、占用专用通道、乱倒垃圾等问题。面对该情况，许多城市的相关政策也做出了调整：取缔部分疏导区，责令部分疏导区整治完善等。

1.2 流动摊贩空间疏导的H实践

H市是较早设立疏导点的城市之一 ，早在2010年，H市人民政府便发布了《H市疏导点规范管理暂行办法》。政策实行近十年来，也暴露了许多问题，如堵塞交通，环境脏乱，存在管理漏洞等。这些问题推动着H市不断调整政策，也推动着政府治理做出更多创新。2019年H市市政管理局下发《关于加强整治成片流动摊贩占道经营的通知》，将摊贩整治与信息技术手段相结合。即使核查摊贩经营问题。

而在后疫情时代背景下，为推动经济复苏、缓和社会矛盾，我国多地出现鼓励地摊经济的政策。H作为较早设立疏导点的城市，空间疏导实践经验较为丰富，具有典型性和参考价值。那么H市为什么要进行一系列疏导区政策调整，其政策转变的背后机理为何？本研究关注流动摊贩政策制定的内在动态和形成原因，以探寻政策法规的制定调整如何受到政策参与者、重大事件和备选方案等各方面因素的影响，以期为后疫情时代的空间治理实践提供借鉴。

2 理论基础

2.1 多源流分析理论

美国公共政策学家金登提出了多源流分析方法。他认为“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而非它们中的一种或另外一种因素单独的结果。”

多源流理论认为在政策系统中存在着三条不同源流：问题源流、政策源流和政治源流。这三条源流彼此独立，汇聚在一起，共同作用下使得“政策之窗”开启。政策议程通过问题流或政治流中的事件来建立，而决策议程的建立则强调有一个可得的政治备选方案。当三种溪流（问题、政策和政治）结合到一起的时候，该问题的“出线”概率就极大地提高了。

2.2 理论适切性

笔者选用多源流理论对城市流动摊贩疏导政策进行分析，主要存在以下三方面的适切性：一是流动摊贩政策制定的问题源流主要由系统重要指标变化、城市发展困境、“个体经济发展的需要”带来的一系列问题汇聚而成;二是政策共同体的主张、相关解决问题的政策措施构成流动摊贩问卷解决的政策源流;三是政策制定者强烈的民生意识和不断与时俱进的政治气候形成了流动地摊经济疏导的政治源流。三大源流理论与城市发展和个体经济发展的需求形成的出发点耦合，促成新的地摊经济治理政策议程的确立。

3 H疏导点政策调整的多源流理论分析

我们根据多源流分析理论建构分析模型具体（见图1）。

3.1 问题源流：H疏导点存诸多问题

城市摊贩是现代城市治理的一大重点，数年来，我们城市摊贩治理于实践中探索，诸多城市以疏导区政策替换了完全取缔的方式。早在2010年，H市人民政府便发布了《H市疏导点规范管理暂行办法》。然疏导点治理政策实行近十年来，也暴露了许多问题，这些问题推动着H市疏导点政策不断调整，也推动着城市治理者在摊贩治理问题上做出更多创新。在金登的著述中，任何问题都有可能作为触发机制的问题源流。在H疏导点政策调整中，充当问题源流的主要是交通问题、环境问题以及自身管理漏洞。

3.1.1 部分疏导点堵塞交通问题严重

如在2015年被调整取缔的H市人民医院附近的海康路便民疏导点，该疏导点设置于2011年，主要经营早餐、水果、营养品等，以满足了医院工作人员、病患以及家属的日常生活需求。

但是其堵塞交通的问题也逐渐凸显，海康路因靠近人民医院，人流量车流量巨大，而在设立疏导点之后，产生了购物顾客私家车随意停放、人群聚集的问题，疏导点附近交通阻塞，耽误居民日常出行，甚至影响医院救护车的快速通行，医院的通畅难以保障。为了保障病人救治速度，减少交通阻塞，相关部门多次对海康路疏导点进行整治，但是因为场地限制，治理效果依然不理想。

目前，在全国摊贩疏导区治理过程中，交通秩序的维护都可以称得上是一个难点，在H市首批取缔的八十一个疏导点中，具有造成交通阻塞隐患的疏导点占据多数。

3.1.2 部分疏导点环境脏乱差

相较于以往的流动摊贩，摊贩疏导点所产生的垃圾呈现集中性的特征，这城市环卫工作减轻了不少压力，但是依然对于周边环境、市容市貌具有较大的破坏性，同样，摊贩的集聚也给疏导点附近居民带来比原来更多的环境污染。

如饱受争议的N大学北门疏导点，该疏导点成立的初衷除了刺激经济增长等普遍性目的外，还具有满足学生日常生活需要的目的，但在疏导点摊贩日常运营的工程中，给周围小区，尤其是最近的海悦国际小区的居民的日常生活带来了很大困扰，如占据小区空地草坪，破坏小区景观;小吃摊售卖的食品在加工过程中产生了大量味道刺激的有害烟雾对周围环境造成污染，影响居民夜间休息。7F9E0F00-D760-4A55-89FB-5238CE45D452

如何更有效规范地处理集中产生的大量垃圾以及对周边环境造成的恶劣影响，是疏导点建立之后治理者必须正面应对的问题。

3.1.3 存在管理漏洞

据人民网的相关报道，疏导点政策调整之前，H有一百余处疏导点并没有按照当时实行的《H市疏导点规范管理暂行办法》由街道办（镇）申请设立便民疏导点，且实际治理效果与方案预期效果之间出现了较大偏差，惠及贫困人员的利好摊贩经济政策未能充分发挥作用，占道经营问题不仅没有解决，在部分地区甚至更加严重，公开收取租金的行为与不收租金的政策规定相悖，也加重了摊贩经营负担，原本小本经营的地摊沦为商业铺面。

3.2 政策源流：各方提出针对疏导点治理的多角度政策建议

在金登的多源流理论中，制定政策的议程是原始的政治原汤，其中漂浮着来自外部和内部参与者构成的政策共同体提出的政策建议和方案，不同的主体代表着不同群体的利益和态度，他们都会就政策共同体所关注的问题提出自己的建议，城市治理者也需要统筹多方利益，做出最佳的政策调整方案。

在H疏导点政策调整中，来自外部的参与者主要有摊贩、普通市民、专家学者和新闻媒体等，来自内部的参与者主要是H市政府尤其是市容委等政府机关。

从外部参与者的角度来看，摊贩的诉求是经济利益相关，希望在原疏导点取缔之后政府能够为这些疏导点的摊贩补偿提供足够的摊位;建议政府能落实减少甚至取消租金的惠民政策，防止摊位成为实际上的“商业铺面”，让摊贩中的贫困人员获得更多政策红利。普通市民的建议体现了其追求更高质量便民的生活环境的诉求，一方面倡导缩减疏导点数量，改善居住环境，减少污染，另一方面提出发展夜市文化，将夜市经济基础良好的疏导点的规模扩大，打造夜市经济的城市名片。学者则站在更为宏观的角度，认为要疏堵结合，既要勇于向城市污染和低劣产品说不，也要考虑市民和摊贩诉求，才能行稳致远（詹长智）。在确定政策的议程中，新闻媒体为大众提供建议整合的平台同时宣传其他地区的成功治理经验，为H市摊贩治理提供借鉴。

从内部参与者的角度来看，他们更注重管理的效能和影响。市容委、市城管局领导提出应当更注重加强对便民疏导点的规范管理，合理取缔一部分影响城市规划和城市居民正常生活秩序的疏导点;加强剩余疏导点的管理和服务，重点扶持困难群众进行摊点运营，逐渐将商铺运营的摊点清出;制度上总结现行暂行政策的经验教训，加强调研，尽快出台相关规定，建立严格的疏导点审批、选址、建设、准入、清出机制，明确权责关系，规范化摊贩治理。

3.3 政治源流：冲突事件背后的公众情绪爆发与政策环境变化

在金登的多源流理论中，政治源流主要由公众情绪、选举结果、压力集团之间的斗争等因素构成，在H市疏导点政策调整的案例中，这些因素中发挥作用最大的就是公众情绪和政策环境变化。

首先，公共情绪，部分疏导点自成立以来，因为的交通阻塞、环境污染等问题，周边居民怨声载道，相关帖子也在网络上引发讨论，甚至产生了冲突事件，其中最具有代表性的就是N大学北门的便民疏导点。在网络舆论场中成为地区热点话题，其背后不仅是对于海大北门疏导点的排斥心理，也是对于H市多个未按照规定成立的、影响居民正常生活的疏导点的排斥心理。

其次，政策环境，2015年7月，H市召开创建全国文明城市和国家卫生城市动员大会，在这次大会上，H市政府提出三年捧回双创称号的目标，要举全市之力实现双创，之后，一场H双创工作拉开序幕。在双创工作中，H市委领导指出，H双创工作将重点抓好“六大治理”。城市摊贩疏导点的调整也被视作工作重点任务。

3.4 政策之窗开启，三流耦合

多源流理论认为，问题源流、政策源流、政治源流相互独立又相互影响、相互作用，共同推动问题提上政策议程的变化。对于H市摊贩疏导点的调整成为三大源流共同指向。

政策之窗是三大源流进行汇合，政策问题被提上议程的关键节点，政策之窗通常是由政策源流中的重大事件开启的。在H市摊贩疏导点的调整中，双创工作起到了开启政策之窗的作用。在双创工作的开展之下，三大源流实现了耦合，首先，为了实现双创的目标，需要抓好六大治理。在问题源流中，原来的疏导点未实现严格管理，产生诸多亟待妥善治理疏导点问题，实现善治，这正与政治源流的要求相吻合。而政策源流中专家学者以及各方所提出的愿望诉求，成为实现双创、适时调整摊贩疏导点政策的新思路，而且在H市委、市政府的领导下，全市上下实现了市容市貌、群众态度和干部作风的“三大转变”，这也为政策源流中外部参与者的意见得到更有效的传达，促进了政策源流和政治源流的耦合。

政治活动家的持续推动最终推动H市摊贩疏导点调整提上政策议程。政府给予H双创了充分重视，其中摊贩问题也屡次被提到，如N省领导亲自暗访调研，现场办公，着力研究政治脏乱差的问题等。最终，N省双创工作成果斐然，仅2015年一年便取缔了各类占道疏导点115个、取缔马路市场66个，随后配套出台了《N省食品摊贩监督管理办法（试行）》等地方性法规，进一步从制度层面对于摊贩疏导点进行了规范，顺利拿下双创荣誉。

4 总结

从以H区为代表的疏导区实践情况来看，空间正规化效果并不穩定。随着城市规划发展，部分疏导区因存在影响市容市貌、违规搭建等问题，给城市发展带来困扰。一般情况下，流动摊贩在话语权比较中处于弱势，而在H市疏导区相关政策转变中兼顾两者的话语权，从问题源流、政策源流到政治源流共同推进政策的优化嬗变。尽管设置疏导区存在着一定局限性，但据我国治理摊贩问题的经验来看，它仍是目前可行性最高的方式，是以在H市政策调整中才会采取缔与整改结合，切合流动摊贩自身特性调整制定更具体的管理办法，综合运用信息手段对流动摊贩进行规范化管理。

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