论“四大检察”对个人信息融合保护的适当性

邵世星

摘 要：个人信息作为民事权益和公共利益紧密相关，需要系统性保护，检察机关对此具有相适宜的职权。个人信息保护立法为“四大检察”的融合保护提供了必要的基础和法律适用技术，检察机关应加强办案中的探索。

关键词：个人信息 四大检察 融合发展 基础 措施

民法典和《个人信息保护法》对于个人信息采取系统性保护的立法思路，有助于加大保护力度。但从组织体系和实践经验看，由于不同社会机构有职责分工，在缺乏有效统筹的情况下，也容易产生各自为政甚至效率低下的问题，不能实现立法追求。在检察环节，也可能因检察职能的划分而存在相似的问题。因此，为实现个人信息系统保护的立法目的，检察机关应当研究如何更好地运用各项检察职能以做好工作。

个人信息系统化保护的命题，在检察逻辑上即是检察职能对个人信息的一体化保护，这和当前检察机关倡导的“四大检察”融合发展的理念是契合的。循着这一关联所在，本文针对“四大检察”对个人信息的融合保护做一粗浅的研究，结构性问题包括：个人信息是否需要“四大检察”的融合保护;个人信息是否契合于“四大检察”融合保护;个人信息的“四大检察”融合保护有无法律支撑等。通过这些层面的分析，以期引起实务界对个人信息保护乃至其他领域的“四大检察”融合发展的适用予以更深入的讨论。

一、个人信息对“四大检察”融合保护的需求

（一）个人信息事关公共安全和国家安全

在信息社会，个人信息与个人、与社会都非常重要。从自然人个体看，个人信息是其享有的人身權益，在民事权益中具有基础性地位。从社会视角看，我国社会已经进入到信息化时代，互联网网站、应用程序及国家机关、社会组织对个人信息的收集、使用非常广泛。社会生活、社会管理广泛使用个人信息，标示着其已经具有强烈的公共性。社会公众的信息安全，是公共安全和国家安全的重要组成部分，具有明显的公共利益属性。[1]对个人信息的大规模侵害行为，一般被认定是侵害公共利益的行为。在这个层面上讲，保护个人信息是各项检察职能都应有的使命。

（二）个人信息保护义务涉及多种主体和层次

对个人信息的侵害既可能发生在对个人信息的处理环节，也可能发生在监管环节。这些环节的活动多样化，涉及的主体多元化。个人信息的处理包括个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等，所涉及者既有组织，也有个人;既有经营者，也有其他社会主体和政府机构。处理个人信息的监管既有行业监管，也有政府职能部门的监管，内容包括对处理者的指导、监督，对投诉、举报的受理，对应用程序的测评，对违法活动的调查、处理等。处理及监管个人信息既要遵守民事法律的规定，也要遵守行政法律的规定，还要遵守刑事法律的规定。除此之外，个人信息还会被其他民事主体所侵害，如对个人信息的盗取等。因此，法律规定各种社会主体都应当履行自己的义务，依法保护个人信息不受侵害。在法律监督的语境中，需要各种监督职能共同发挥作用才能覆盖监督范围。

（三）侵害个人信息产生责任竞合的情形较为普遍

由于个人信息权益受到多重法律保护，因此侵害个人信息产生责任竞合的情形较多。对于同一个侵害个人信息的行为，可能同时触犯民事、行政、刑事法律的规定，责任人需要承担多重法律责任。同时，从侵害个人信息行为发生的原因追溯，也可能涉及多种主体的责任，如因对个人信息处理不当、监管失职导致其泄露从而发生侵害行为的，既要追究侵权人的责任，也要追究管理、监管失职者的责任。从检察环节的工作看，需要各种检察职能的运作才能提供充分的保护手段。

二、个人信息和“四大检察”融合保护的契合

（一）法律监督权属性的适宜性

首先，法律监督权具有全面性和事后性。我国检察机关是国家的法律监督机关。从完整的法律监督范畴看，其监督的面向是全面的，既包括对审判机关司法活动的监督，也包括对行政机关执法活动的监督，还包括对民事主体遵守法律的监督。[2]从对个人信息的保护来看，检察机关的法律监督权能够覆盖到可能涉及到的各种主体。同时，法律监督活动的启动又通常带有事后性，表现为对违法行为以适当的方式进行监督。如对在履行职责中发现的行政机关在个人信息保护上存在的违法行为或者不作为发出检察建议，对相关主体侵害众多民事主体的个人信息损害公共利益的行为提起公益诉讼等。事后监督的属性也使检察监督权在对个人信息保护的事权分工中能够保持客观、中立、全面的站位，利于对保护过程中的系统性问题加以总结分析和协调处理。

其次，法律监督权具有概括性。聚焦到个人信息保护的检察监督权行使环节，一体化的保护则需要各检察职能的融合。一般情形下，基于职能分工的刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察，运行上应是以各自独立为常态的。但这是检察权具体行使上的分工，是监督权运行的表象，而法律监督权自身是统一的。这其中蕴含的辩证关系运用到工作中的要求就是：“四大检察”都是检察机关法律监督职能的重要组成部分，都是为满足新时代人民群众对法治和公平正义新需求而开展的重要工作，因此必须整体部署，统筹安排，相互融合，协调共进，而不应顾此失彼，厚此薄彼，壁垒分割，影响法律监督的整体效能[3]。法律监督权的概括性，适于对个人信息进行如何保护。

最后，法律监督权具有主动性。法律监督权和同属司法权的审判权有所不同，其自身天然应当具有相当的主动性，以和职权属性相匹配。[4]对于诸如个人信息案件的办理而言，鉴于侵权行为复杂多样且手段专业，需要运用侦查、调查手段取证，法律监督权的主动行使是非常必要的。但是，“四大检察”职能的主动性有强有弱，刑事检察和公益诉讼检察主动性更强，民事检察和行政检察的主动性偏弱。检察职能的主动性不足则有可能不能承载保护个人信息的需要，此种情形下“四大检察”的融合保护能够在功能上起到互补的作用。

（二）公共利益保护职能的针对性

检察职能具有公共利益保护的专门性。检察权通说认为，检察官是公共利益的代表。进入新时代，作为我国国家法律监督机关的检察机关在职权配置上更加强调维护国家利益和社会公共利益的重要方面。[5]《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确指出，检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量。从职能发挥的角度，我国立法一般也是将检察机关视为国家利益和社会公共利益的代表之一。[6]而鉴于个人信息侵权案件越来越多地具有个人利益和公共利益同时受到侵害的特点，因而已然成为公共利益保护的重要案件类型，运用检察职能对其保护是必要和正当的。

各检察职能具有保护公共利益的共同性。在具体案件处理中，“四大检察”融合发展还需要具备内在的职能共同点，这样才能有效消解职能分工的制度要求以及专业化办案和融合发展之间可能产生的冲突。如果“四大检察”职能没有交集，融合发展在个案中不但缺少正当性基础，也难以有效展开。上文已经指出，基于案件性质的“四大检察”职能分工，并不割裂检察监督权的整体性，因而保护公共利益就是“四大检察”共有的特性，自然成为“四大检察”职能的交集点。实践层面，“四大检察”都无一例外地将保护国家利益和社会公共利益作为工作重心。这也是“四大检察”融合发展的内在基础之所在。“四大检察”在公共利益保护上的共同性，能够对接个人信息保护具有公共利益属性的特点，决定了对个人信息融合保护的适当性和有效性。反而观之，如果个人信息保护案件只涉及单纯的私人利益保护而和公共利益保护无涉，则即使需要检察职能介入，也谈不上需要融合保护的问题。

（三）“四大检察”融合保护的实践性

本文研究的“四大检察”对个人信息的融合保护问题，是“四大检察”融合发展命题下的一个具体化的内容。“四大检察”融合发展的准确含义，应当是刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察职能的一体化运用机制等相关建设。它和常说的“四大检察”协同保护的表述含义基本一致，但进一步深化了检察职能之间的协作方式。[7]检察职能协作在实践中一直有运用，比如检察工作中对于某些刑民交叉案件的衔接办理。这种做法发挥了监督合力，提升了监督质效，总体上具有较好的监督效果。

特别是，个人信息保护的公益诉讼目前已经是检察公益诉讼案件的法定范围，工作进展较快。从最高人民检察院发布的有关个人信息保护的公益诉讼案例看，采取刑事附带民事公益诉讼办案方式或者检察建议办案方式（诉前程序）的较多，反映出对于个人信息的保护不同检察职能的协同是客观存在的，且效果较好，具备进一步扩大融合面的实践基础。

（四）“四大检察”融合保护的解困性

“四大检察”融合保护模式，有助于解决不同检察职能独立运行产生的法律适用困惑。随着公益诉讼检察工作的开展，“四大检察”之间的界限在运行中出现较多的模糊地带。其既有法律责任性质不清方面的，也有程序适用混同方面的，引起实务界乃至学者关注。[8]比如“追缴”财产是常见的刑事责任，公益诉讼检察能否提出追缴财产的诉讼请求？还比如“赔偿损失”“赔礼道歉”责任请求在民事检察和公益诉讼检察中都常用到，其责任性质有无不同？又比如行政公益诉讼检察多数是以制发检察建议结案的，并没有实际起诉，此种形态下和行政检察是什么关系？再比如类似个人信息保护的公益诉讼检察中，刑事附带民事公益诉讼形态较为常见，其是否可以纳入刑事诉讼程序等？

上述“四大检察”单独运行过程中容易出现的冲撞问题，在理论层面求得正解是很困难的。而如果将解决问题的思路转换为依赖于实务操作模式，就会发现“四大检察”融合发展就是有效的破解路径。在“四大检察”职能一体化运用的情形下，程序的安放、责任的应用都能够确定恰当的位置，避免了重叠适用，自然也就避免了矛盾的出现。

三、个人信息保护立法对“四大检察”融合发展的保障

（一）法律内容的综合性

个人信息保护立法是以民法保护为起点延伸的综合性法律，为“四大检察”融合发展提供了法律适用的基础。民法典新增个人信息保护制度，在总则编和人格权编中都规定了有关个人信息的相关内容。总则编对个人信息保护作了宣示，人格权编则明示了个人信息的内容，信息处理的原则、规则及相应的责任等。从这些规定看，个人信息保护涉及到多种义务主体和多样性的法律规范。《个人信息保护法》作为和民法典相配套的法律，不但细化了民法典的规定，进一步明确了个人信息的民事保护规则，而且在此基础上进行延展，用了较多的条文规定有关行政保护和刑事保护的内容。[9]概言之，个人信息保护立法在性质上是以民法保护作为立法基础的综合性法律。

个人信息保护立法之所以带有综合性，是由个人信息的丰富内容及面临的侵害特点决定的。个人信息在为个人提供巨大的生活便利的同时，也增加了其面临的人身、财产、社会活动方面的巨大风险。个人信息特别是敏感个人信息一旦泄露或者非法使用，容易导致自然人的人格尊严受到侵害或者给其人身、财产安全造成危害。且风险来源多，后果复杂多样，因此个人信息立法对个人信息的保护就不依赖单一的组织和规制方法，而是进行系统性的、综合性的调整。

个人信息保护立法的综合性，是设立个人信息保护机制应当考虑的重要因素。符合立法追求的能够提供系统性保护的机制，有助于实现对个人信息的综合保护。“四大检察”的融合保护，正是这种机制的反映。同时，因为立法和司法具有内在的对应关系，立法内容的综合性也为“四大检察”的融合保护提供了一体适用法律的基础，也有助于检察官建立系统性的法律思维。

（二）保护方式的融通性

个人信息是民事权益，但和公共利益高度关联，需要予以综合保护。欲达此目的，就需要开展民事法律和其他法律适用的衔接，使不同法律规范之间形成“组合”。如果不同性质的法律都是自闭的体系，则适用法律的职能部门也难以做到一体性的司法，检察人员也难以建立体系性的法律思维。而如果立法仅做到内容的综合性但不能实现不同法律规范之间的融通，则多重法律适用的连接性缺失，一体性适用法律的壁垒并没有从内部破除。

民法典和《个人信息保护法》从立法技术上保证了个人信息保护法律规范适用的贯通。民法典是民事基本法，内容主要定位于对民事权利的保护。但是，鉴于民事权利与社會公共利益问题相互交织的情况非常普遍，既有滥用个人权利损害公共利益的情形，也有侵害众多民事主体的民事权利从而损害到公共利益的情形等。侵害众多不特定主体的个人信息而损害公共利益的情形，就是典型表现之一。鉴于对公共利益的保护是各法域的共同任务，仅依赖民事法律是远远不够的。对此，民法典通过“引致”性的规定方式将行政法律和刑事法律的内容与民事法律连接起来，以满足与民事权利相关的公共利益保护的需要。[10]《个人信息保护法》从个人信息保护的特点出发，将民法典指向的个人信息保护的民事、行政乃至刑事相关规制内容具体化，是对“引致性”规定的落实。个人信息保护的民事法律衔接其他法律的制度架构和内容，为“四大检察”的融合保护提供了一体适用法律规范的保障。

探索“四大检察”对个人信息的融合保护对落实最高人民检察院党组的要求具有实践意义，也具有样本价值。2018年11月张军检察长在第五届世界互联网大会上对个人信息的检察综合保护作出了明确指示。[11]2020年12月张军检察长在全国检察机关贯彻民法典会议上还指出民法典的实施对各项检察职能融合发展创造了难得契机。[12]以个人信息保护为研究对象，深入揭示“四大检察”融合保护适用的案件种类、构成特点、办理方法等内容，对“四大检察”融合发展的深入推进具有引领意义。

*本文系国家检察官学院2020-2021年度科研课题重点项目“民法典公共利益保护与检察工作”（GJY2020B02）部分研究成果。

[1] 薛天涵：《个人信息保护公益诉讼制度的法理展开》，《法律适用》2012年第8期。

[2] 参见国家检察官学院课题组：《民事诉讼检察监督的职权配置和程序设计》，《国家检察官学院学报》2008年第5期。

[3] 参见万春：《“四大检察”协同共进实现全面协调充分发展》，《检察日报》2019年10月24日。

[4] 参见韩成军：《行政检察调查核实权的规范化运行》，《国家检察官学院学报》2021年第5期。

[5] 参见张建伟：《检察机关何以代表公共利益》，《检察日报》2020年8月13日。

[6] 参见苗生明：《努力践行检察官公共利益代表职责使命》，《检察日报》2017年11月5日。

[7] 参见苗生明：《以刑事检察为视角看四大检察的协同发展》，《人民检察》2019年第19-20期

[8] 参见孙永上、李猛：《环境公益损害：刑事、民事、行政责任如何界分》，《檢察日报》2020年11月20日。

[9] 参见王利明：《个人信息保护法的亮点与创新》， 《重庆邮电大学学报（社会科学版）》2021年第6期。

[10] 参见王利明：《论全面贯彻实施民法典的现实路径》，《浙江社会科学》2020年第12期。

[11] 参见《张军在第五届世界互联网大会“大数据时代的个人信息保护”分论坛上的专题发言》，人民网http：//media.people.com.cn/n1/2018/1108/c14677-30388773.html），最后访问日期：2021年11月4日。

[12] 参见邱春艳：《张军：把握民法典精神，创新发展四大检察》，《检察日报》2020年12月8日。