适老化无障碍环境建设政策法规及完善对策

刘彬 杨翠霞 田涛

(1大连工业大学，辽宁 大连 116034；2住房和城乡建设部标准定额研究所)

在《中华人民共和国国民经济和社会发展十四五规划和2035年远景目标纲要》中，把积极应对人口老龄化国家战略实施作为独立一章来说明，各行业正在努力为应对老龄化问题从事相关研究。另外纲要中有6处涉及“老年人”，3处提到“适老化”，涉及适老化改造、开发适老化技术和产品等；42处提及“养老”，涉及养老服务体系、智慧养老、养老保险及政策等内容；4处提及“无障碍”，涉及无障碍环境建设、信息无障碍、无障碍设施改造等。第七次全国人口普查结果显示人口老龄化程度进一步加深，我国60岁及以上人口占总人口的18.70%，比2010年同比增长了5.444%，已达2.64亿；还有8 500万残疾人，其中60岁以上残疾人已占到残疾人总数的58%。这些约占总人口35%以上的刚需人口，对无障碍环境有着巨大的必要需求。因此，本研究从适老化无障碍相关政策法规现状及存在问题进行分析并提出相应对策，为解决人口老龄化有关问题提供参照。

1 适老化无障碍建设相关法律和行政法规现状

自1996年《老年人权益保障法》制定，经过4次修正，现行为2018年版。2012年，针对城市建设中的公共服务设施、无障碍环境建设、无障碍设施建设、老年宜居社区等“宜居环境”建设内容首次出现在《老年人权益保障法》修正中。本研究对2011年1月至2021年7月各部委及相关政府部门发布的相关适老化(或老年人、养老、老龄化)和无障碍的法律法规部门规章进行统计分析得出，在国家级立法涉及适老化和无障碍的数量对比中，2020年最多，为16个；2011年、2013年和2014年均没有；2021年1～8月之前已经有15个。总体上，“十三五”期间立法数量比“十二五”期间增加了16.5倍。利用频数分析法，对“十三五”期间的53个立法文件中主要词汇进行分析，最高的“无障碍”出现375次，“适老化”出现215次、“适老化改造”出现94次，“推进”“无障碍改造”“实施”等词出现频率在60～70次。2020年至今重要的立法文件，见表1。可见相关立法从老年人出行无障碍、信息无障碍、智慧养老等方面进行了相应的规定。这说明作为 “十四五”时期开局之年的2021年，国家及相关部门都比较重视适老化无障碍方面内容。

表1 2020年至今国家级实施适老化无障碍环境相关行政法规的规范性文件

同理，本研究统计了全国各省、直辖市、自治区地方性法规、规范性文件和地方工作文件等，总体上，“十三五”期间政策文件数量比“十二五”增加了21.6倍，达到801件(表2)。适老化无障碍环境立法数量上安徽最多，江苏次之，西藏数量最少。其中地方性法规整体呈现平缓发展趋势，各地发展数量较少，其中江苏、福建、上海、河北、云南、海南立法数量均为2个。地方规范性文件整体呈波动发展趋势，各地发展数量不均衡。安徽立法数量最高，江苏和云南次之。从地方性法规及地方规范性文件统计情况看，整体呈现两极化趋势，长三角地区、珠三角地区及京津冀地区省(市)的适老化无障碍环境立法数量相对较多，而西北地区的立法相对较少。

表2 2011年至今适老化无障碍地方性法律法规及政策文件数量对比(n)

2 适老化无障碍建设相关标准的现状

从2012年《无障碍环境建设条例》颁布起，国务院多次对养老服务及适老化改造等发文，如《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)、《关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》(国发〔2017〕9号)等。这些法规政策文件为技术规范与建设标准提供了依据。近些年，北京、上海对近十几年适老化和无障碍相关规划和设计类国家标准和行业标准进行统计，包括：①综合类：《无障碍设计规范》GB50763-2012(2012年施行)；②信息与产品类：《无障碍设计盲文在标志、设备和器具上的应用》GB/T39758-2021(2021年施行)、《包装 无障碍设计一般要求》GB/T37434-2019(2019年施行)、《面向老年人的家用电器设计导则》GB/T36934-2018(2019年施行)、《公共信息导向系统 基于无障碍需求的设计与设置原则》GB/T31015-2014(2015年施行);③规划类：《城镇老年人设施规划规范》GB50437-2007(2018年版)(2018年施行)、《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018(2018年施行)、《城市公共服务设施规划标准》GB50442-2008(2018年版)(2018年施行);④建筑类：《老年人照料设施建筑设计标准》JGJ450-2018(2018年施行)、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》GB/T33169-2016(2017年施行)、《疗养院建筑设计标准》JGJ/T40-2019(2019年施行);⑤交通类：《城市公共交通设施无障碍设计指南》GB/T33660-2017(2017年施行)、《铁路旅客车站设计规范》TB10100-2018(2018年施行)；⑥服务类：《老年旅游服务规范景区》 GB/T35560-2017(2018年施行)。现有技术规范和建设标准对老年人居住与公共服务设施环境〔1～3〕、适老化信息无障碍等无障碍建设〔4～6〕、养老及照料设施建筑无障碍建设〔7～9〕、交通设施及环境无障碍建设〔10，11〕等相关规划和设计进行了一些规定，但面对大量老旧小区中不同层次、不同需求居家养老的适老化改造要求，具体相关技术规范的精细化、验收标准及评价、改造实施后涉及老年人活动及安全等问题应设定相关标准规范〔12，13〕。上海、浙江和山东等地的主管部门因地制宜发布了适老化改造和无障碍环境建设的相关地方标准。据第七次全国人口普查结果，上海崇明区、杨浦区、静安区和普陀区的60岁以上人口占其总人口30%以上，所以上海比较重视养老服务，2013年后出台了《上海市养老设施布局专项规划(2013-2020)》《关于推进老年宜居社区建设试点的指导意见》(沪老龄办发〔2014〕10号)和《上海市无障碍环境建设与管理办法》(沪府令〔2021〕45号)等，这些对上海适老化无障碍环境建设提供了原则和要求。

3 适老化无障碍环境缺点

3.1适老化无障碍环境相关立法体系不完整 虽然2012年《无障碍环境建设条例》实施填补了我国无障碍环境建设行政法规的规范指导，但相关效力层级较低、法律体系不够完善、法律责任不明确等，不利于无障碍环境建设的快速推进和老年宜居环境建设。在法律层面，《残疾人保障法》中“第七章 无障碍环境”专门对残疾人的无障碍设施、无障碍环境等进行了规定，《老年人权益保障法》中“第六章 宜居环境”对老年人的无障碍设施、无障碍居住环境等进行了规定。这些法律条文对无障碍环境有相对集中体现，但涉及道路、交通、建筑等方面无障碍内容并没有在《道路安全法》《民用航空法》《铁路法》《建筑法》等立法中出现具体要求，造成不同法律之间缺少统一性与协调性〔14〕。

3.2适老化无障碍环境相关立法内容滞后 现行的《无障碍环境建设条例》对信息无障碍规定已经无法满足当前老年人日常生活需求，社区服务无障碍部分也不能满足老年友好型社区标准。另外，公共设施适老化改造中，针对“点”部的无障碍设施进行了规定，但没有形成整体的、系统的无障碍流线，对于老年人及残疾人平等参与社会文化活动的需求无法满足。在无障碍环境的竣工验收、备案等相关部分内容存在空白，无障碍检查与评估机制有缺失〔15，16〕。这都是现行《无障碍环境建设条例》部分内容存在局限、缺失和滞后的原因，也是适老化无障碍环境必需立法原因之一。

3.3适老化无障碍环境相关立法责任不明确 《无障碍环境建设条例》中多以“意见”“试行办法”“暂行办法”“通知”等形式出现相关要求，不仅难以落实，而且责任不明确。“政府”“相关部门”“相关机构”等词没有明确指出法律责任部门、监督管理部门的相关责任与要求；对于违反《老年人权益保障法》《残疾人保障法》《无障碍环境建设条例》的机构、单位或个体，缺少明确的监管监督部门严格执法。在新建建筑与老旧小区改造工程中，适老化无障碍环境建设部分存在系统性、功能性、普适性较差；安全疏散得不到保障；对重大安全灾害缺乏应对方案等问题。此类问题多数因责任部门、监管部门、评价部门的责任不明确造成。因此，加快适老化无障碍环境相关立法建设，明确政府职责和相关部门职责势在必行。

4 对 策

4.1加快推进适老化无障碍立法及相关政策实施 适老化无障碍立法是无障碍环境建设在立法基础上的。加快推进适老化无障碍立法，建立无障碍依法治理体系，健全法规制度，细化条例标准，加强政策支撑，推进规划举措，明确督导监管，加强体检验收，保障公益诉求，倡导信用评价，加快效能转化，彰显法治效应，为适老化无障碍环境建设提供法治治理保障。适老化无障碍环境建设涉及层面较多，政府机构有必要联合制定有效的协调机制，联合办公，统一标准，明确责任，加快各部门制定并实施适老化无障碍立法与相关条例。构建多部门联动的政策执行机制，人民政府出台老旧小区、社区养老、居家养老等适老化无障碍改造或新建项目政策、计划、审批及其他相关要求的管理规定；国土规划出台适老化无障碍改造规划建设、土地利用等管理要求；老龄办出台为老年人生活、就医、照护等服务的适老化无障碍环境建设的要求；残联出台为残疾人服务的适老化改造相关的服务及技术要求；住建出台适老化无障碍设施、无障碍环境、信息无障碍所涉及各项工程技术要求；交通出台适老化无障碍交通出行、交通设施等服务及技术要求；工信出台适老化信息无障碍服务、技术及管理等细则；财政出台适老化改造、无障碍设施管理维护等的财政补助、税费优惠等支持政策；工商出台适老化设施改造或无障碍建设项目的行政许可和产权登记制度。应加强省市级人民政府、残联、国土、住建、工商、工信等部门的政策协同；形成多部门并联审批，提高适老化无障碍项目审批效率；项目实施方案批复后，集中受理和批复立项，快速完成工商、消防、财政等行政审批和许可。各地应加快编制适老化无障碍环境建设相关政策文件，明确无障碍环境建设在城乡规划建设中发展目标和重点任务，细化其阶段性工作要求，适应各地方经济建设与发展水平，保障适老化无障碍环境快速建设，也推动无障碍环境建设立法的顺利实施。

4.2明确政府机构、执法监管部门、社会监督体系责任与范围 通过相关立法、政策及实施标准明确规划、设计、建设、改造、施工、维护及监管责任，强调适老化无障碍环境建设的普惠性、通用性、包容性、必要性、持久性等特点。明确政府机构与执法监督监理部门职责、权利、义务及惩戒规范和标准，严格执法，有效保障适老化无障碍环境顺利建设。明确社会监督与评价体系的责任与范围，强化全民参与、全民建设、全民监督、全民使用等观念，推进环境建设测评体系应用，落实社会监督体系工作细则，提升建设适老化无障碍环境社会意识。扶持律师诉讼、无障碍公益诉讼法律手段、第三方机构监管、认证机制，市民协同参与规划、设计、施工、监管等工作，切实落实老年人生理心理需求，将适老化、适残化、智慧化环境建设精细落地。

4.3完善和细化适老化无障碍技术标准 中央各部委和地方政府有必要在相应的法规、部门规章及指导意见中补充、完善和细化出符合适老化无障碍环境建设与改造的规范、标准及操作指引，明确适老化无障碍环境建设的目标和内容。依据《无障碍设计规范》完善、细化并满足全龄型无障碍空间与设施的标准尺寸。强制信息无障碍标准实施，优化社会全面服务意识，推进智慧科技发展；应加快建立和完善一套适用于残疾老年人应用的专门性技术标准，推动和细化总体性标准、通用性标准、产品标准和应用标准的适老化信息无障碍标准体系建立。

4.4鼓励支持社会参与并传播无障碍文化 适老化无障碍环境建设不仅需要国家和地方制定法制法规，更需要社会全民支持和参与。一是支持民间组织积极参与监督评价适老化无障碍环境建设，管理维护适老化无障碍设施；二是调动社会资本参与适老化无障碍环境建设，鼓励引导政府与社会资本合作，公共服务融资改造适老化公共服务环境与适老化居住环境，有效缓解政府财政压力；三是增强居民自建和维护监督意识，自主改造适老化无障碍居住环境，积极维护监督无障碍公共设施与服务；四是广泛传播信息无障碍的文化和社会意义，普及理念从而达到共治、共建、共享数字化的美好生活。