“飞地园区”的领域重构——基于三种类型飞地园区的实证研究

顾宗倪，丁子尧，罗小龙

引言

2000年以来，伴随着中国地区间经济发展水平差距的日益明显，产业从发达地区向欠发达地区转移，政府间的产业发展帮扶也开始大量出现。欠发达地区具有不可或缺的土地及人力资源优势，为发达地区的产业转移提供了广阔空间。以共建产业园为主的跨行政区合作开始大量涌现，形成诸多飞地工业园区，并受到国家的鼓励。飞地园区的建设虽未打破原有的行政边界，但改变了所在地的空间和权力关系，引发了去领域化和再领域化的空间重构。现有对次国家尺度领域重构的相关研究主要聚焦于行政区划调整、城市化进程、城市合作和社区建设等方面，这些研究加深了对中国空间和权力关系互动演进的认识，但飞地园区带来的空间重构和治理变革还有待进一步研究。本研究从领域重构的视角，选择3个不同类型的典型飞地园区进行实证研究，对双方共建动力、园区空间转型和制度空间重构进行分析，探索飞地园区领域重构的机制和建设成效，以期在理论上丰富微观层面的领域重构研究。同时，研究也指出了飞地园区在领域重构中存在的问题，在实践上为其他飞地园区的发展提供有益借鉴。

1 领域重构的理论综述

权力与空间是领域的两大关键词。西方政治地理学认为领域是权力实施控制的工具，是一种通过控制地域来施加影响和控制资源或人口的空间策略。领域也是社会、历史和权力关系的产物，其概念随着技术和时代变化在不断演变，新的社会建构也随着领域的生产不断衍生。因此，领域理论常用于解释空间与权力关系的变化。

领域具有生产性，随着权力对比、政治需求和技术水平的变化，领域的形式及相关控制规则也在不断改变，去领域化和再领域化也随之发生。去领域化指原有领域性的消亡，原有的社会关系与地方和领域相剥离，提高了空间内在的异质性。再领域化指各种经济、社会和政治力量在去领域化后的区域上构筑新的领域，从而实现对新社会空间的控制。去领域化与再领域化的协同演化，推动社会、经济等要素深度重构。其中，城市空间重构和政府重构是领域重构的两种重要形式。领域化有两种不同的方式，除政府利用行政区划调整、区域政策等手段对区域进行自上而下的领域化外，区域内各类主体也会基于自身利益进行自下而上的领域化和领域重构。

领域具有多尺度性，国家领土、区域、社区、个人空间等多尺度空间均适用于领域概念。但目前国内对于领域的研究主要集中在国家领土等宏观层面，对区域、社区等次国家尺度的领域重构关注较少。飞地园区的建设是典型的次国家尺度的领域重构现象，园区基础设施的建设改变了园区所在地的空间属性，合作双方对园区管辖权的交接与分配重塑了园区的权力关系。因此，本文从领域重构的理论视角出发，分析飞地园区领域重构的内在机制。

2 “飞地园区”发展历程

飞地园区一般指经济发展水平较高的地区由于土地资源有限，突破行政区划的限制，将资金和项目投放到经济实力较弱的地区异地建设的开发区。合作双方共同建设、共同管理，并建立合理的利益分配机制，从而实现合作双方的互利共赢。

中国的飞地园区最早出现在长三角地区，以2003年江阴靖江工业园区的建立为起点。两地采用靖江出地、江阴出资的合作模式，在共建产业园区模式上作出了有益的探索。随后江苏为缩小省内地区发展差异、加快经济欠发达的苏北地区的经济发展，实施了经济发达地区苏南帮扶欠发达地区苏北的“南北挂钩”政策，一批南北挂钩共建园区随之建立。2010年以后，同样出于省内帮扶的目的，安徽省和浙江省分别实施了南北“结对合作”和“山海协作”战略，一批飞地园区开始在长三角涌现。与此同时，上海的产业园区也加速产业转移和升级，在江、浙、皖等地建立了多个飞地园区，加速了长三角区域经济一体化的进程。

受江苏经验的启发，珠三角和京津冀地区也展开了飞地园区的建设。2008年，广东省提出实施“双转移”战略，开启了珠三角城市与粤西、粤东地区合作建设园区的区域合作新模式。在京津冀地区，随着2014年京津冀协同发展战略的实施，以产业转移为主的飞地园区开始起步并取得成效。

应当指出，飞地园区不仅出现在经济发达的长三角、珠三角和京津冀三大都市圈，也出现在中西部地区，例如宁夏的闽宁协作扶贫产业园、贵州黔西南州的慈溪安龙万洋众创城、铜仁的铜仁苏州产业园等。由于飞地园区在区域协同发展中的引领作用，国家予以支持鼓励，并专门出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区〔2017〕922号）以促进区域协同发展。

3 三种类型“飞地园区”的领域重构

当前，中国出现了企业的异地办园和政府的合作办园。企业的异地办园主要遵循市场机制，通过“招拍挂”获得异地土地的使用权和经营权，成为开发主体。政府合作园区则不是单纯的市场行为，共建过程涉及双方行政管理权的转移交接、政府机构的调整，甚至双方行政区划的调整。因此，本文将政府合作共建园区作为研究的重点，选择江阴靖江工业园区、深汕特别合作区和安徽江北产业集中区3个典型案例，分别研究合作型飞地园区、行政型飞地园区和空降型飞地园区等不同类型飞地园区的领域重构。飞地园区的建设往往伴随园区所在地原有权力体系的变化。随着飞入地与飞出地政府在园区内部的权力交织，原有行政区划划定的权力边界被打破和重组。因此，该种共建行为也可以被视为飞出地政府通过权力转移以实现领域的扩张。

3.1 合作型飞地园区：江阴靖江工业园区

合作型飞地园区指双方政府出于互利共赢或援建帮扶的目的进行合作共建的园区，在共建过程中仅发生行政权力的转移，而未发生行政区划的兼并调整。此种类型飞地园区以江阴靖江工业园区为代表，江苏的诸多南北挂钩园区皆属于此种模式。

江阴靖江工业园区成立于2003年，由江苏省江阴市与靖江市合作共建。早在1999年江阴—靖江长江大桥建成后，两地的合作行为就初见端倪。借助江苏沿江开发战略的提出，双方正式签订共建协议，将合作由市场行为上升为政府行为。园区位于靖江市南部的滨江地带、江阴长江大桥的西侧，园区规划面积60 km。园区按照“统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”的原则建设，由靖江提供建设用地，江阴、靖江按9∶1的比例出资在靖江注册成立投资有限公司负责操作。在园区建设上，两地政府承诺10年内不从园区收取投资收益，投资公司收益全部留在园区内滚动开发，10年之后，两地政府对半分成。

江阴靖江工业园区经过10多年的建设，在空间上开始从农业空间向城市空间转型。建设之初，规划区内呈现农业景观，用地以农田为主，居民也以农业人口为主，仅有沿江18家企业。目前，园区的建设框架已经拉开，城市景观开始显现。经济发展从农业经济开始转向工业经济。2020年，江阴靖江园区规模以上工业产值167.26亿元，累计批准进区项目790个，其中外资项目54个，累计协议注册外资17.25亿美元，累计到位注册外资9.9亿美元，形成了船舶、汽配、冶金、机电、重钢结构五大特色主导产业，汽车和船舶制造的产业链条不断延伸。由于合作园区的示范效应，江阴靖江园区先后被授予“长三角最强中国制造产业集聚区”“中国影响力创新力成长力百强园区”等称号。经济发展的同时也带来了城市空间的发展。根据《江阴统计年鉴》，截至2020年，园区累计已安置拆除房屋5 040户，累计建设安置房面积115万m，一批幼儿园、中小学、社区服务中心等配套服务设施相继投入使用。由此可见，跨界合作催生了经济空间的生产，并推动了社会的进步和发展。

伴随空间的生产，合作园区的制度空间也在不断发生重构。江阴靖江园区虽未发生行政区划兼并调整，但是出现了多层级的治理层级（muti-level governance）。权力空间的领域重构主要出现了尺度下移（down scaling）和尺度侧移（side scaling）。尺度下移主要是上级政府对园区治理的介入。为支持园区建设，省级工商部门和税务部门在园区设立分局，地级市泰州市在园区设立环保分局，无锡市设立质监分局，为园区的发展提供了便利的营商环境。尺度侧移则是指靖江让渡了经济管理的权力，由江阴市主要负责园区内的投资、建设等经济管理事务；而靖江市主要承担园区内的拆迁和开发等社会管理事务。通过领域重构，经济管理权力和社会管理权力得到分离，江阴将其经济领域扩展到了靖江的领域。这种特殊的制度安排在一定程度上促进了早期园区的合作与发展。但是由于合作双方相互交织和摩擦的治理体系、缺乏明确的利益分配机制等原因，该飞地园区的发展并不理想。

3.2 行政型飞地园区：深汕特别合作区

行政型飞地园区的建设同样是出于互利共赢或帮扶援建的目的，但在共建后期发生了实质性的行政区划调整，园区由飞入地正式划归飞出地。深汕特别合作区是此类飞地园区的代表。

2011年，在广东省“双转移”战略和“粤东西北振兴”发展战略的指引下，深圳市与汕尾市基于双方互补的生产要素优势，合作成立了深汕特别合作区。园区位于广东省汕尾市西部、粤港澳大湾区最东端，规划面积486.3 km，行政范围包括汕尾市海丰县下属的鹅埠、小漠、鲘门、赤石4镇（现已调整为街道）。合作区的建设由汕尾提供用地，深圳负责园区管理和招商引资。在园区收入分成上，园区产生的地方税收在扣除省级收益后，由深圳、汕尾和合作区按1∶1∶2的比例分成，但出于园区发展的考虑，两市决定将2015年前的分成全额和2016—2020年分成的50%返还补助合作区。

共建以来，深汕特别合作区经历了社会经济的发展和城市空间的转型。建设之初合作区内为大片的农田景观，可用建设用地指标有限，国家及省政府的政策扶持填补了合作区的建设用地指标缺口。借助省政府的政策扶持以及深圳的资金，合作区展开了城市建设，在原有的农田上陆续建成了工业园区，以及配套齐全的中小学、医院、公园等公共服务设施。深圳的领域扩张带来了新的经济空间。根据2020年《深圳年鉴》，2019年合作区生产总值46.8亿元，规模以上工业增加值28.35亿元，形成了以先进制造业、战略性新兴产业和未来产业为主导的产业空间。此外，深圳的领域扩张还体现在文化领域的扩张。深圳有线电视信号接入合作区，带来深圳生活元素，从长远来看也许会在合作区建立起深圳的身份认同。

深汕特别合作区的制度空间发生了两次领域重构，在前期形成的多层级治理体系的基础上发生了行政区划的兼并调整。建设初期，制度空间发生了尺度上移（up scaling）。上级政府下放了部分管理权限，广东省赋予合作区地级市一级经济管理权限，合作区的管理事务可直接报省政府及其部门批准，为合作区的发展提供了良好的政策环境；汕尾市向合作区管委会下放了部分经济管理事项，提高了其招商、建设、运营的自主性。汕尾仅负责征地拆迁等社会管理事务，将招商引资、土地开发等经济管理事务交由深圳管理。社会管理权力和经济管理权力的分离与再分配引发了去领域化，深圳的资本与管治权力得以跨界延伸至汕尾，带动了合作区的经济发展。但随着园区建设进程的深入，各种经济、社会和政治力量围绕去领域化的空间展开了控制权的争夺，合作区管理机构职能交叉、权责不明晰，导致部门间摩擦不断、管理效率低下。因此，领域重构再次发生，2017年对合作区进行了体制机制调整，由深圳全面主导合作区的经济和社会事务。随着汕尾对管理权力的全部让渡和合作区内部新权力体系的构建，深圳完成了对合作区的再领域化，合作区成为深圳真正意义上的“飞地”。

3.3 空降型飞地园区：安徽省江北产业集中区

空降型飞地园区指双方越过权力更替的过渡阶段，在园区共建之初即完成了行政区划调整。陕西的西咸新区，宁夏的宁东新区，安徽的江南、江北产业集中区皆属于此类飞地园区，其中安徽的江北产业集中区具有一定的代表性。

2010年，为促进皖江开发、积极承接东部沿海地区的产业转移，安徽江北产业集中区作为皖江承接产业转移集中区示范平台被批准建立。园区位于安徽省芜湖市鸩江区内，规划面积200 km，起步区规划面积共20 km。建设初期采用“省市共建、以省为主”的管理体制，管理主体为省直管的江北产业集中区管委会，后管理体制调整为“省市共建、以市为主”，园区管委会也相应调整为芜湖市管理。

合作园区在建设初期发生了城乡空间的快速转型，但不理想的园区发展状况使得后期的空间转型趋于停滞。不同于常规的“建一片、招一片、成一片”的滚动开发思路，江北集中区选择用“造城”的方式在原本的农田上成片建设高规格的路网、厂房和公租房。2019年，起步区内已基本建成道路、自来水厂、变电站、幼儿园、中小学等基础设施和公共服务设施，累计建成安置房76万m，建成公租房11.9万m。但前期高规格、大面积的园区建设并未能成功转化为招商优势，反而带来了巨额的债务。江北集中区起步区所在的沈巷镇位于芜湖市边缘地区，与市区隔江而立，两岸交通通道缺失，仅靠芜湖长江大桥联系。因此，园区自成立以来一直面临招工难、招商难的困境，经济发展举步维艰。产业发展的动力不足加剧了债务偿还的困难。据江北集中区公开的财务数据显示，截至2021年末，江北集中区仍有19亿元的政府债务尚未偿还。受限于迟迟未能起步的经济发展，已建厂房大多空置，因此空间转型停滞，大片已征收农田处于未开发状态，园区内城乡景观并存。

江北产业集中区的制度空间经历了两次领域重构，分别表现为尺度上移和尺度下移。建设初期，安徽省政府派出省直管的江北产业集中区管委会，通过行政权力的上收将空间权力从市县级尺度上移至省级尺度，由省级政府主导集中区的规划建设、招商引资等经济事务，并在集中区管委会建立了一级财政，赋予其较大财权。但由于集中区管委会在法律上缺乏独立的行政主体资格，无法获得土地使用权转让、企业登记审批等以行政区为主体的授权，因此征地拆迁、群众安置等社会事务仍由芜湖市管理。管理权和财权分配的失衡引起了芜湖市的不满，在园区事务协调中不甚配合，极大地影响了集中区招商引资的效率。各方权力对空间控制的争夺，导致尺度上移失败，因此发生尺度下移的领域重构。2012年，安徽省政府不得不将集中区管委会由省直管变为芜湖市代管，大部分行政管理权限回归芜湖市。由此可见，空降型飞地通常涉及复杂的上下级政府博弈，形成了省、市、县政府等多级权力主体共同涉足的非正式行政尺度。通常情况下，省级政府由于缺乏经验，往往在领域争夺中遭遇失败，陕西的西咸新区也是空降型飞地园区的典型案例。

4 飞地园区领域重构比较

本研究基于飞地园区合作双方权力关系的变化及竞争结果，将飞地园区分为合作型飞地园区、行政型飞地园区和空降型飞地园区3种类型。3种类型的飞地园区在建设中均发生了园区权力体系的重组，但合作型飞地园区并未发生实质性的行政区划调整，行政型飞地园区和空降型飞地园区则分别在建设中期和建设初期进行了行政区划调整。不同类型飞地园区的领域重构在动力、制度空间重构和空间转型等方面的表现不尽相同（表1）。

表1 3种典型飞地园区的领域重构

首先，飞地园区形成的动力机制存在差异。飞地园区合作的原动力主要是行政力和市场力，其中行政力向基于政府发展战略指导下的共建任务和优惠政策倾斜，市场力来自合作双方的优势要素互补和经济发展需求。两种作用力的消长决定了不同类型飞地园区领域重构的动力差异。合作型飞地园区是市场需求、政策协调的产物。园区共建双方借助邻近的地理位置或互补的资源优势，往往在发展之初就已具备自发合作的市场基础，上级政府给予的优惠政策驱动市场行为上升为政府合作行为，双方展开飞地园区建设。行政型飞地园区是政策引导、市场配合的产物。在上级政府提出的发展战略的指引下，共建双方结合各自的发展需求和生产要素配置方式，自发与优势互补的区域结成互利共赢的合作关系，市场和政策的配合最终促成了飞地园区的建设。空降型飞地园区是上级政府推动、政策扶持的产物。建设行为源于上级政府对区域发展战略的落实，未过多考虑共建市场基础，主要依托强有力的政策扶持启动飞地园区建设。双方合作原动力的构成差异带来不同的园区建设成效，行政力和市场力互相配合的合作型飞地园区和行政型飞地园区运行平稳，单纯依靠政策驱动的空降型飞地园区通常会遭遇失败。

其次，飞地园区的制度空间重构存在差异。飞地园区的领域重构在制度上体现为园区治理体系的调整，并借助权力的尺度跃迁完成其对共建园区的去领域化或再领域化。合作型飞地园区建设通过空间权力的尺度下移和尺度侧移，完成了对园区的去领域化。上级政府对园区治理的介入与合作方行政管理权的跨界延伸，使得园区所在地政府失去了对园区空间的绝对控制权，园区原有的领域性随之消减。共建双方围绕去领域化的园区展开了对空间控制权的争夺，导致园区治理体系相互交织、双方摩擦不断，园区后续发展受阻。行政型飞地园区借助空间权力的尺度上移和尺度侧移实现了园区的去领域化，然后通过行政区划调整完成了飞入地政府对园区的再领域化。建设初期，与合作型飞地园区相似，行政型飞地园区原有领域性消减，权力竞争导致双方摩擦不断；建设后期，为消除此类摩擦对园区发展的不利影响，飞出地政府在上级政府的支持下，借助行政区划调整获得了园区的全部管理权，从而完成了对园区的再一次领域化，园区未来发展得到保障。在空降型飞地园区中，建设初期即进行了行政区划调整，上级政府试图通过尺度上移对园区进行再领域化。但由于原属地政府仍享有法律赋予的对园区的行政管理权，园区原有的领域性并未完全消亡，因此上级政府对园区的再领域化并不彻底。制度体系的摩擦不断，致使园区发展举步维艰，上级政府不得不放弃对园区的再领域化，最终通过尺度战略调整将领域重新回归给原属地政府。

第三，飞地园区的空间转型存在差异。园区领域性的更迭在空间上表现为农业空间向城市空间的演变，不同的园区经济发展水平带来空间转型程度的不同。建设初期，各类飞地园区的空间转型历程相似。依托政策扶持的资金补贴和共建双方提供的启动资金，园区内新建了工业厂房等一批生产配套服务设施，迅速改变了原本以农田为主的园区空间景观，园区原有的经济领域性随之消亡。建设后期，不同园区间的发展差距逐渐拉开，依赖持续资金投入的空间转型产生了差异。合作型飞地园区和行政型飞地园区市场基础较好，且较强势一方在技术、资金和园区管理等方面经验丰富，因此园区经济发展良好，城市建设得以稳步推进，新的领域性随着经济发展和社会进步逐渐显现；空降型飞地园区的市场力缺位，且上级政府管理经验不足，因此园区经济效益一般，难以支撑后续生活配套服务设施的完善，未能彻底完成园区空间景观和生活方式的城市化，新领域性的形成趋于停滞。

由此可见，由于飞地园区领域重构的动力机制、制度重构和空间转型的不同，飞地园区建设成效有所差异。经济发展效益和管理权力架构是影响建设成效的重要因素。该实证研究表明，行政型飞地园区的建设成效最佳，合作型次之，空降型最弱。应当指出，不同的社会、经济和政治背景，也会带来不同于本研究总结的飞地园区建设成效。

5 飞地园区领域重构的经验启示

首先，飞地园区的长远发展需要市场力的持续推动。行政力和市场力各有所长，共同推动飞地园区的建设。行政力有助于解决园区在共建初期的资金筹措和制度构建问题，保证园区共建行为得以顺利启动；市场力影响园区产业发展的前景和双方共建的积极性，有助于经济和社会建设的持续推进。单纯依靠政策推动、市场基础薄弱的飞地园区，在共建初期依靠政策优惠得以顺利展开园区建设，但若后续市场力持续缺位，易面临发展动力不足、经济增长滞缓的问题，园区的长远发展受阻。因此，需要推动园区“二次创业”，吸引新兴产业，深化与高校、科研院所的合作，依托市场力量持续发展园区新动能。

其次，城市空间转型成效影响园区的经济社会发展。稳步推进的园区空间建设带来了园区内空间景观和生产生活方式的城市化，促进了经济发展和社会进步。征地拆迁、厂房建设、基础设施建设等举措改变了园区的空间景观，为园区的经济发展提供了空间载体；小学、幼儿园、社区中心等生活服务设施的建设提高了当地的生活水平，飞出地生活元素的注入也改变了原有生活方式。由于持续的园区建设离不开资金的持续投入，在一定程度上园区空间转型的开展情况也可反映园区的建设成效。在园区建设中，要注重产城联动、科学优化空间布局和产业定位。

最后，协调高效的制度空间有助于园区的平稳运行。共建初期双方对经济和社会管理权力的合理分工，有利于发挥共建双方在招商引资和社会协调等方面的优势，使园区建设顺利开展。随着园区建设的深入推进，权责关系日益复杂，共建后期难免出现双方权力竞争带来的摩擦。及时调整体制机制、重构协调高效的权力体系，有助于扫清园区发展障碍。其中，行政区划调整是体制机制调整的有效手段。领域具有生产性，通过领域划分可以调节社会关系。因此，在双方权力竞争、摩擦不断时，可通过行政区划调整完成飞出地政府对园区的再领域化，理顺园区的权力关系，简化园区运作的流程，从而促进园区未来的良性发展。

6 结语

飞地园区的建设是区域协同发展战略的产物，对于推动发达地区的产业转型升级、带动欠发达地区的经济发展、促进合作双方生产要素的合理配置有着重要意义。分析飞地园区的建设历程、探究影响园区共建成效的关键因素，有助于更好地建设飞地园区，从而实现区域协调发展。本研究从领域重构理论视角出发，通过对3种类型的典型飞地园区的领域重构机制和成效进行实证研究，发现在领域重构机制上，行政力和市场力是主要的领域重构动力；城市空间转型和制度空间重构互为表里，是领域重构的重要形式；在领域重构的成效上，行政型飞地园区的建设成效优于合作型，空降型发展最不理想。研究发现，良好的市场基础、稳步推进的城市空间建设和协调高效的权力体系是园区良性发展的关键。应当指出，飞地园区的建设成效问题具有一定的复杂性。除市场基础、空间建设和制度架构外，飞地园区的建设历程也受区位条件、资源禀赋、政策优势、开发建设模式、主导产业类型等多重因素的叠加影响。因此，相同类型的飞地园区也可能表现出不同的特征。后续研究需要关注更多的案例，以期总结中国特色的飞地园区模式。

①数据来源于《关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议》。

②数据来源于2021 年《江阴统计年鉴》。

③数据来源于北京大学（深圳）规划设计研究中心编制的《深汕特别合作区总体规划（2017—2035 年）》。

④ 数据来源于安徽省江北产业区官网（http://jbq.wuhu.gov.cn）。