党和国家处分体系的要素、结构与特征*

王宏哲

（中国政法大学法学院，北京 102249）

“党的十八大以来，全面从严治党取得了历史性、开创性成就，产生了全方位、深层次影响，必须长期坚持、不断前进。”2022年1月21日，习近平总书记对全国党的建设研究会第七次会员代表大会作出重要指示，指出要“加强对全面从严治党的研究，在理论上拓展新视野、作出新概括，加深对新时代党的建设规律的认识。”[1]巩固全面从严治党的历史成就，总结其中的成功经验，为长期坚持全面从严治党提供更坚实的制度和理论基础，是一项重要的实践和智识任务。党和国家监督体系是全面从严治党的核心工程，其为全面从严治党提供了制度体系保障。完善党和国家监督体系有两个基本进路：外，要完善权力制约体系；内，要完善党和国家处分体系。本文着眼于其内在进路，将党和国家处分体系视为全面从严治党方略的实践入口，视为党和国家治理体系重要组成部分，视为党和国家监督体系的下位方案，利用系统思维，通过梳理其要素、结构与特征，以便为继续完善其体系、强化其功能做出些许知识贡献。

一、三种处分的核心要素

经过多年不断探索，我国确立了由党的纪律处分、监察处分和机关（单位）处分等三种处分组成的党和国家处分体系。这一由党的处分和国家处分融合而成的体系是党和国家监督体系的核心。处分对象、处分标准（纪律规范）和处分机关等则是探析党和国家处分体系构成的三个核心要素。

（一）党的处分对象、纪律规范和处分机关

理论上，党纪的一般处分对象是党员和党组织，但基于监督经验和教训，党逐步确立了将党员领导干部（“关键少数”）作为主要处分对象的监督理念。作为处分依据的党的纪律，依其规范形式，经历了从零散到单行，再到法典的发展过程。建国前的党的纪律散见于党章、党的组织建设和军队建设之中，[2]纪律原则多而纪律规则少，规范化程度低。改革开放后，党员思想和行为的世俗化程度增强，而引致党员违纪违法行为增多。为应对之，党制定了大量事无巨细的、要求严格的单行党纪规范①如《中共中央关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》《中共中央、国务院关于严禁进口、复制、销售、播放反动黄色下流录音录像制品的规定》《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《中共中央、国务院关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于坚决制止干部用公款旅游的通知》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于中央机关团体购买自用农副土特产品的规定》《中共中央、国务院关于严格控制党政机关干部出国问题的若干规定》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于中央党政机关汽车配备和使用管理的规定》《中共中央纪律检查委员会关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定（试行）》等。据统计，自1978年至2012年，该等指向某个纪律主题的单行规范性文件将近200个，见参考文献[3]。。《中国共产党纪律处分条例》（简称《纪律处分条例》）的制定标志着党的纪律处分规范进入了法典化阶段。自1997年第一版到2018年第四版，每一次修改都意味着党内纪律规范体系的愈加定型和成熟。“‘法典化’是纪律性党规外在规范性的最高表现形式，它表明超大国家的超大政党的规范化建设逐渐迈向刚性法治所需的‘法律性’，也表征着党纪发展到理性化、体系化和综合化的阶段。”。[3]党的处分机关包括党员所在党组织和党的纪律检查机关，后者是处分专责机关。该机关领导体制的垂直程度决定了其独立性和权威性，进而成为衡量纪律处分制度效能的关键标准。“在中国历史上国家监察制度的成熟时期，基本上都是实行独立、垂直的领导体制，即确保其在皇权统治下拥有相对独立地位的同时，注重加强上级对下级的垂直管理，并为监察机关和监察人员赋予较为充分的自主权，使之能够相对独立地行使监察权，为有效提升国家监察实效提供较为坚实的制度保障”。[4]党的纪律处分机关与同级党委之间的关系经历了建国前的“大致平级”再到改革开放前的“党委单一领导”的发展，[5]直到1982年9月十二大通过党章规定：“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”，这一领导体制延续至今。但由于规定模糊，上级纪律检查机关和同级党委的共同领导关系主次不清，导致了“纪委严重受制于同级党委，缺乏监督权的独立性，无力开展对同级党委，特别是对党委‘一把手’行使权力的监督”[6]等问题。为破解双重领导体制下纪委的独立性难题，在新时代，以“具体化、程序化、制度化”为改革方向，强化了上级纪委对下级纪委领导。2013年十八届三中全会提出：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”精准的处分对象、体系化的纪律规范和权威的处分机关表征着党的纪律处分制度的成熟和完善。

（二）监察处分对象、处分规范与处分机关

就处分对象而言，在行政监察时期，监察机关是行政系统的内部机关，其处分对象和行政机关处分对象是一致的，均是行政机关及其公务员。“国家行政机关任命的其他人员”不在行政机关工作，尽管只接受其所在单位的内部处分和行政监察处分，也被规定为行政监察的处分对象。1997年《行政监察法》（2018年3月20日失效）第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”2018年《监察法》极大地扩展了监察处分对象，从广义的公务员扩展至“公职人员和有关人员”，包括公务员和参公管理人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中的管理人员。所有“行使公权力、履行公务”的人员均被划定为监察处分对象。

监察处分规范相较于党的纪律处分和机关（单位）内部处分而言，规范体系较为复杂，其结构分为三个层次，类型分为两种。其中，《行政监察条例》、《行政监察法》、《行政监察法实施条例》和《监察法》等构成了监察处分的上位法，该等法律法规确定了监察处分的主体框架和基本原则。行政监察时期的《行政机关公务员处分条例》和国家监察时期的《公职人员政务处分暂行规定》及《公职人员政务处分法》等构成了两个时期监察处分的本位法。充当监察处分下位法的是行政监察时期的监察部与国务院各部委联合发布的监察性质的行政规章。①如1999年1月25日监察部、人事部、中国人民银行等联合发布的《关于骗购外汇、非法套汇、逃汇、非法买卖外汇等违反外汇管理规定行为的行政处分或者纪律处分暂行规定》，2000年3月2日监察部、国土资源部联合发布的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》，2008年6月30日监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局等联合发布的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，2012年12月3日监察部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等联合发布的《城乡规划违法违纪行为处分办法》等。国务院每个部委基本都和监察部联合发布了本部门的处分类规范性文件。本位法是监察处分的一般性处分规范，下位法是单行性处分规范。

改革开放前，行政机关的处分权占主导地位，行政监察机关在行政系统内的处分权是受限的。1957年国务院颁布的《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》第十三条“国家监察机关管理奖惩工作的范围”规定：行政监察机关没有直接处分权力，对于行政机关工作人员的违纪违法行为只能“建议其主管机关作出规定”或“报请上级行政机关决定”。行政监察机关的处分调查权、处分建议权等“服务于”行政机关的处分决定权。在1997年5月《行政监察法》颁布之前，行政监察机关尽管有了部分种类的处分权，却没有“开除”处分权。这严重影响了行政监察处分的权威性。其后，尽管行政监察机关拥有与行政处分机关相同的处分权能，但由于行政监察机关的人事、财政等权力均受制于其监察对象，使得其监察处分权力依然是“仰人鼻息”。2018年，监察机关地位从“行政”提升至“国家”，成为独立于立法、行政和司法的“第四种权力”[7]后，才真正树立起了监察机关处分权的权威地位。

（三）机关（单位）处分对象、纪律规范与处分机关

监察机关的处分对象是“外部人”，机关（单位）的处分对象则为“内部人”。监察机关的处分对象是“总对象”，机关（单位）的处分对象是“分对象”，即后者是前者的一部分，后者之和构成前者。所以，厘清“内部人”的范围是理解机关（单位）内部处分制度的关键。

《行政机关公务员处分条例》作为《行政监察法》和《公务员法》的下位法，其处分对象与监察机关对行政机关的处分对象是叠合的，均为广义“公务员”。审判机关、检察机关、国有企业和事业单位等都制定了内部处分规范，确定了内部处分对象。在《关于人民法院工作人员纪律处分的若干规定（试行）》《人民法院审判纪律处分办法（试行）》《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》和《〈中华人民共和国法官法〉有关惩戒制度的若干规定》的基础上，2009年颁布的《人民法院工作人员处分条例》，将法院处分对象统一定义为“人民法院工作人员”，其中直接处分对象是法院行政编制内的工作人员，间接处分对象是法院事业编制工作人员，排除了法院聘用人员。在《检察人员纪律处分条例(试行)》的基础上，2016年修订后的《检察人员纪律处分条例》仅将“具有公务员身份和参照公务员法管理的检察官、检察辅助人员和司法行政人员”规定为处分对象，排除了所属事业单位中的事业编制人员，这一点和法院内部处分对象不同。2012年《事业单位工作人员处分暂行规定》将处分对象分为两类，一般处分对象是事业单位及其工作人员，特别处分对象是“对行政机关任命的事业单位工作人员，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中不参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员，国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的事业单位工作人员给予处分，适用本规定”。2009年《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》颁布，作为国有企业处分的基本规范，该规定将处分对象确定为：国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员；国有参股企业（含国有参股金融企业）中对国有资产负有经营管理责任的人员参照本规定执行。同时，国有企业领导班子成员以外的对国有资产负有经营管理责任的其他人员、国有企业所属事业单位的领导人员参照该规定。2011年颁布的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，规定了主要处分对象是“乡镇党委和政府领导班子成员、人大主席团负责人、基层站所负责人，村（社区）党组织（含党委、总支、支部）领导班子成员、村（居）民委员会成员。”同时，“乡镇其他干部、基层站所其他工作人员，农村集体经济组织中的党组织（含党委、总支、支部）领导班子成员、农村集体经济组织负责人，村民小组负责人，参照执行本规定。”上述纪律规范和处分对象构成了我国行政、事业、司法、国有企业和农村等处分体制的核心；此外，该等机关（单位）也制定了针对工勤人员及其他工作人员的纪律处分规定。

就行政处分机关而言，日本和英国的处分主体是行政首长，[8]域外大多国家和地区采用的是内部的“公务员惩戒委员会”或外部的司法或准司法机关。①行政系统内部惩戒机构，如法国的纪律委员会和对等行政委员会、美国的人事管理局和公务员委员会、新加坡的公共服务委员会等。德国的惩戒法院享有较重处分决定权（主要包括降级、解除公务员关系或者剥夺退休金等）；中国台湾地区的行政长官仅有处分提议权，处分决定权完全归属于“公务员惩戒委员会”（隶属于“司法院”但却高度独立的准司法机构）。我国采用机关（单位）作为处分主体。《行政机关公务员处分条例》第39条规定了“谁任免谁处分”的原则，即任免机关为处分机关。为“尊重司法规律，体现司法职业特点”，最高人民法院与最高人民检察院2016年发布了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，随即各级法院和检察院都分别成立了法官惩戒委员会和检察官惩戒委员会，专司法官和检察官内部处分。《事业单位工作人员处分暂行规定》规定的处分机关是事业单位和事业单位主管机关，其中前者行使开除以外的其他处分权，后者主要行使开除权。依《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，国有企业领导人员的处分机关是国有企业、国有资产监督管理部门、组织部门等。《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》规定的处分机关是“有关机关、部门”。根据中纪委解释，处分机关为各级政府和监察机关。

二、处分要素融合与处分结构

理论上，三种处分因其处分对象、纪律规范和实施机关有别而各自独立，自成体系。但实践中，三种处分制度在结构上已经成长为一个统一整体，在功能上相互补充，主次有别而一体运行。性质各异的三种处分之所以在实践上能融为一体，根源在于三种处分制度在核心要素上的融合。三种核心要素融合决定了三种处分制度之间的内在融合，制度融合生成了一个完整的党和国家处分体系。

（一）处分要素融合

1.处分对象叠合

根据党和国家监督的经验，依处分对象是否拥有公权力及拥有公权力的程度，处分对象可分为一般处分对象、主要处分对象和重点处分对象等三类。一般处分对象是指未担任公职或从事公务的处分对象，如一般党员①2018年1月11日，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话时强调：“要坚持抓‘关键少数’和管‘绝大多数’相统一，既对广大党员提出普遍性要求，又对‘关键少数’特别是高级干部提出更高更严的标准，进行更严的管理和监督。”所以，“一般党员”就是“绝大多数”，其区别于“领导干部”。或机关（单位）非公务员身份的一般工作人员和工勤人员，简称为“普通党员”或“干事”；主要处分对象是指党政机关、企业、事业单位或自治组织等中担任公职或从事公务②公务是指“在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位中履行组织、领导、监督、管理等职责”，参见赵秉志. 新刑法教程[M]. 北京：中国人民大学出版社，1997:780.或准公务的人员，即监察法之“公职人员”和刑法之“国家工作人员”，如为党员，称为“党员干部”，非党员则称为“干部”；重点处分对象是指主要处分对象群体中的领导，包括党政机关领导、企业事业单位领导、自治组织领导等，如为党员，称为“党员领导干部”，非党员则称为“领导干部”。公职人员的处分程度与拥有的公权力是成正比例的。三者关系见图1。

图1 处分对象叠合图

比较三种处分对象与三种处分，可发现：

首先，在上图最外围显示的“普通党员”和“干事”等一般处分对象上，三种处分间是“不叠合”或“弱叠合”关系。“不叠合”包括两种情形：其一，不会引发监察处分与其他两类处分的叠合，因为一般处分对象均为非公职人员，其违反的只能是党内或/和机关单位内部纪律，因而不会招致监察处分；其二，党纪与机关单位内部处分之间相互分离，并无关联。如非干事的普通党员的弄虚作假入党行为就仅引起党内处分，如非党员的干事的迟到早退行为仅能引起机关单位内部处分。而“弱叠合”是指党员身份的干事的违纪行为，如包养情人，会同时引起党纪处分和机关单位处分，但这种叠合的处分结果相比于监察处分而言较弱。

其次，上图内部两圈中的“党员干部”与“党员领导干部”、“干部”与“领导干部”均为“有权人”。在“党管干部”原则下，“党员干部”与“党员领导干部”内在地将“党员”“领导干部”和“干部”三种身份叠合在一起，构成“有权人”之主体。身份叠合与处分种类叠合产生了处分效果的“强叠合”，这也是三种处分融合为一体的根源。

最后，三种处分对象与三种处分的关系表现为：机关（单位）内部处分的对象①在监察体制改革后，尽管根据《公务员法》（第61条）和《公职人员政务处分法》（第3条）规定，任免机关、单位和监察机关同时拥有对“党员干部”“领导干部”和“主要领导干部”的处分权，但在处分实践中，监察机关主导了对该等主体的处分权。是前述一般处分对象，监察处分的对象是前述主要处分对象和重点处分对象，很显然，这两类国家处分分工明确，各自有别。而监察处分与党纪处分在处分对象上有着紧密的合作，前述主要处分对象和重点处分对象是监察处分和党纪处分的共同对象。由于“我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性”。[9]所以，前述“主要处分对象”必然是指其为监察处分和党纪的主要处分对象。同时，《党章》“总纲”部分指出：“强化管党治党主体责任和监督责任，加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督体系。”《中国共产党党内监督条例》第六条明确规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”所以，前述“重点处分对象”也必然是指其为监察处分和党的纪律处分的重点对象。

如果把主要处分对象和重点处分对象的叠合引起的监察处分和党的纪律处分叠合视为“内部叠合”的话，监察处分和党纪处分与刑罚的叠合则是“外部叠合”。一个因职务犯罪的党员领导干部，在其处罚顺序上是：先党纪处分、再监察处分，最后再刑事处罚，其对应的身份分别是“党的领导干部”、“公职人员”和“国家工作人员”。刑罚对象与处分对象叠合在一起。这种叠合决定了，只有党的处分体系、国家处分体系和刑罚体系之间实现内外融合、贯通协调，才能实现党和国家监督体系的功能。

2.处分规范与处分机关融合

三种纪律处分规范融合于《公职人员政务处分法》。其作为最晚生成的纪律规范，是我国纪律规范的集大成者，它将之前的所有针对公职公务人员的纪律规范进行了综合，是一个组合性立法文件。比较该法与其他纪律性法律或纪律规范性文件关于违纪违法行为的规定，会清晰地看到这种组合式立法，见表1。②表中部分简称：“纪律处分条例”为《中国共产党纪律处分条例》、“公务员处分条例”为《行政机关公务员处分条例》、“法院人员处分条例”为《人民法院工作人员处分条例》、“检察人员处分条例”为《检察人员纪律处分条例》、“事业单位人员处分规定”为《事业单位工作人员处分暂行规定》、“国有企业领导人员廉洁规定”为《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、“农村干部廉洁规定”为《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》。

表1 政务处分法条来源

（续表）

比较并总结表1会有如下发现：首先，“整合规范政务处分法律制度”[10]是《公职人员政务处分法》的立法指导思想，即纪律规范融合是该法的立法目的之一。党的纪律和国家纪律被整体融合在《公职人员政务处分法》中。其次，“纪律法律化”不仅指国家各组成部分（行政、司法、事业、国有企业和农村）的纪律法律化，更指党的纪律的法律化。“着眼于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善与党纪处分相对应的政务处分制度”[10]“与党纪相对应”的体现是：《公职人员政务处分法》违纪违法行为13条共借鉴了《纪律处分条例》45条，其数量是借鉴吸收的国家纪律文件条目之总和的近2倍。《公职人员政务处分法》与《纪律处分条例》的融合使得党的纪律规范具有“法性”，极大提高了党的纪律的合法性。再次，从纪律规范的成熟程度和产生顺序，可看出三种纪律规范的生成逻辑是先有党纪，再出现了党纪与国家纪律的混合，再经历了二者的分离，最后各自发展为纪律法典。党纪是党和国家处分体系的“基础规范”，它也是所有纪律处分规范中最为成熟的一个，这根源于先有党后有国的党政发生史，源于党对国家的领导，也源于“党纪严于国法”的政治理念。最后，三种纪律处分规范的融合是相互的，一方面党的纪律需要国家法律支持（如“留置”制度解决了“双规”难题，就是党借助法律满足其纪律实施的合法性要求的一个典范），国家纪律需要党的纪律的内容，不仅因为党纪早于且成熟于国家纪律且因为“党纪严于国家纪律”。

三种处分机关的融合是党和国家处分体系融合最彻底和最关键的一个环节。“各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行纪检、监察两项职能，由各级纪律检查委员会对党中央或地方党委全面负责并报告工作。”[11]

（二）理论结构与实践结构

核心要素之间的叠合使得三种处分形成了一个整体，处分功能被集成在一起，产生了“处分合力”，形成了稳定而系统的处分结构。“集约化的纪律组合意味着纪律之间形成相互契合、相互衔接、相互补充、相互配套的状态，而不是陷入纪律短板、纪律离散甚至纪律冲突的窠臼。显然，政党纪律集合最大化的达成保留着有利于政党稳定与政党发展的法理价值”。[12]

三种处分的关系决定了党和国家处分体系的内部结构，其中党的纪律处分和国家监察处分之间关系是决定党和国家处分体系结构的关键。在理论上，二者是两类性质的纪律惩戒。“党的”与“国家的”决定了二者分属两个领域，进而在处分性质、处分对象性质、处分种类等方面是质的差别。

但在监督和处分实践中，党的纪律检查机关与国家监察机关以“合署办公”之形式产生“一体两面”之实质，使得分离的两种处分实现“合二为一”的效果。“合署办公”并不是机械的组织和人员的硬件组合，它产生了“一体监督”“一体处分”的实践效果。“组织领导、力量整合、部署实施、成果运用、整改落实”等“五位一体”监督处分政策是二者深度融合的实践体现。最终，二者融为一体，统一以集成后的“纪检监察处分”为实践主体，形成了典型的具有社会主义特色的、党和国家处分体系高度融合的结构，见图2。

图2 处分结构体系图

党的纪律处分与国家处分的系统集成并不是直接发生在党的纪律处分与机关（单位）处分之间的，而是直接发生在党的纪律处分与国家监察处分之间的。国家监察处分统辖了机关（单位）处分。在党和国家处分体系内，三种处分之间的关系是：党的纪律处分与国家监察处分被集成为“纪检监察处分”，国家监察处分与机关（单位）处分之间因统辖关系而被整合在一起，形成“国家处分”，党的纪律处分与机关（单位）处分通过国家监察处分被间接整合在一起。其中，党的处分处于主导地位（党的纪律处分带动国家监察处分和机关内部处分，在处分体系中处于核心地位）；国家监察处于体系运行的主干地位，一者它承上（不仅为党的纪律处分供给了合法性，也通过“并入”立法方式将党的纪律引入法律体系，实现“纪律法律化”），二者它启下（统领和监督机关内部处分），三者它自身从实体和程序对国家处分做了详尽规定；机关（单位）内部处分处于补充地位。这种主次之分的关系，内在地是由处分性质所决定的：纪检监察处分的功能在于反腐，而机关（单位）内部处分则重在维护机关单位管理秩序。

三、处分体系的特性

习近平总书记在十九届中央纪委六次全会上指出要长期坚持“六个必须”。其中要求“坚持完善党和国家监督制度，以伟大自我革命引领伟大社会革命，坚持不懈把全面从严治党向纵深推进”。党和国家处分的体系化是党和国家监督体系成熟的标志。从党和国家监督体系和国家治理体系的法治化、现代化视角，可以看到这一处分体系具有如下明显特征。

（一）党的纪律处分的主导性

从纵向关系来看，党的纪律处分在党和国家处分体系中居于主导地位是由党内监督的主导地位所决定的。“党的执政地位决定了党内监督在党和国家监督体系中是最基本的、第一位的，党内监督有力有效，其他监督才能发挥作用。”[13]党和国家处分体系作为党和国家监督体系的组成部分和下位命题，必然分享了后者的结构属性。纪律处分是监督体系的惩罚机制。《中国共产党党内监督条例》第七条规定：“党内监督必须把纪律挺在前面”。党和国家处分体系保障了党和国家监督的有效性和权威性。从三种处分的横向关系来看，党的纪律处分居于处分结构的中央，对其他两种处分起着主导作用。党的纪律处分在三种处分中产生最早，其处分规范、处分机关等最为成熟；其他两个处分都“靠近”党的纪律处分，从党的纪律处分中“吸取”其力量和权威。

国家监察处分与党的纪律处分在对象、事项等的叠合，进一步强化了党的纪律处分的合法性和权威性。

在党和国家处分体系结构中，存在两种主导关系。在国家处分领域，监察处分主导了机关单位处分；在党和国家处分关系上，党的纪律处分主导了国家监察处分。这种主导关系是通过两种叠合实现的。国家监察处分和机关单位处分的叠合体现在我国长期形成的“二元并行处分体制”，[14-15]即对公职人员违反机关单位纪律的行为，监察机关和机关单位均有权进行处分。国家监察机关拥有机关单位处分权是前者对后者主导的主要体现。同时，《公职人员政务处分法》第3条第3款规定：“监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”这使得监察机关拥有对机关单位处分的监督权。并且，通过核心要素的融合，党的纪律处分实现了对国家监察处分的绝对领导。最终形成了从外到内的“主导链条”，这也是三种处分之间最核心的关系体现，是党和国家处分体系最显著特征。

（二）处分及其体系的政治性

相较于国家法律体系，党和国家处分体系具有强烈的政治性。处分的政治属性是由处分的对象决定的，处分的对象是官，而不是民，处分是对官的惩罚，这是处分政治性的根源；处分的政治性是来自于官员职权行为的责任性和义务性的，而法律行为具有权利义务性。

处分的政治性根由为党对党和国家处分体系建构的领导。党的十九大对健全国家权力运行制约与监督体系，提出了具体的改革方略，即“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。作为党和国家监督体系的核心组成部分，在党和国家处分体系的建构上，也分享相同逻辑，即由党统一指挥建立和完善党和国家处分体系，并将三种处分体系融合在一起，形成处分合力。

处分的政治性体现为：其一，处分具有政党性和国家性等两种政治面向。“政党监督处于统领地位，国家和社会在党的领导下进行监督;国家监督也是权力性监督，属于第二位;社会监督是权利性监督，处于基础地位。”[16]处分的内部性使其难以整体获得法律性，只能是部分处分获得国家法律“加持”，[17]所以，处分整体依然具有政治属性，或者说其政治属性大于法律属性。其二，中央纪委书记赵乐际在十九届中央纪委二次全会上曾指明，“纪检监察机关是政治机关”。[18]处分机关的政治性本质上来自于社会主义监督的政治性。其三，“党的纪检权和国家的监察权，本质上都是监督权”。[19]在属性上，这种监督权属于政治权力。处分权是监督权之子权利处置权的一种，它体现的是政治立场和政治规则。域外国家和地区处分出现了司法化倾向，[20]我国处分体系则是政治性的，如在处分救济上，基本上是处分体系内部救济模式。①有学者提出：“有权利就有救济，我国应当将全部政务处分纳入诉讼救济范畴。”参见徐继敏. 监察委员会政务处分行为探究[J]. 河南社会科学，2018(10):68-74。其四，政治性表现为党和国家纪律的一体化，或者处分实践的党政一体化。党的纪律处分和国家处分之所以能融为一体，就是来自于二者具有的内在统一的政治属性。

对处分对象而言，处分的结果是政治性的。无论是党的纪律处分，还是国家纪律处分，其处分的主要对象是“官”，处分指向的是官员的违法违纪行为，处分结果必然使其政治生命受损或终止。处分的期间会加大处分对象晋升职务和工资待遇等的机会成本。①《政务处分法》第8条和《纪律处分条例》第10～12条等均规定了“处分期间”。同时，我国党和国家处分种类的一个重要特征就是没有财产罚。轻处分一般是名誉罚（如警告、严重警告、记过等），而重处分一般是职务罚或身份罚（如撤销党内职务、降级、撤职和开除等）。重处分结果对官员的政治生命则是致命的。《公职人员政务处分法》第十九条规定：“被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升工资档次。被撤职的，按照规定降低职务、职级、衔级和级别，同时降低工资和待遇。”②《公职人员政务处分法》第19～27条对政务处分的结果做了细致规定；《中国共产党纪律处分条例》第10～16条对党的纪律处分的结果也做了详细的规定。“双开”标志着一个党政干部政治生命的结束，大多数会迎来刑罚，这是最严重的纪律处分。

（三）处分体系的强反腐性

比较处分体系的两种功能，党和国家处分体系的强反腐性更为突出。“从唐律开始，官吏犯罪有了‘公罪’和‘私罪’之别，所谓公罪，即擅权越职、署置吏员过限、非法兴造、非法赋敛、怠渎职责等。私罪，即贪污受贿、行贿受贿、勒索财物、弄虚作假等主观故意腐败行为。公罪与私罪之惩戒，一般对私罪的处理更重。”[21]依处分功能，其可分为管理性处分与反腐性处分；前者保障秩序的运转效率，后者维护秩序的安全；前者处分之行为性质同于“公罪”，后者则同于“私罪”；故而，就处分强度而言，前者是弱处分，后者是强处分。“强反腐性”不仅意味着针对腐败的处分是高强度的，也表明处分的反腐功能优位于管理功能。

首先，就三种处分制度之间关系而言，党的纪律处分和国家监察处分是强反腐性处分，机关内部处分是弱管理性处分。党和国家处分体系的强反腐性特征来自于纪检监察处分的主导性地位。这使得党和国家处分体系的首要任务是惩治腐败，处分的管理性功能服从于反腐性功能，是处分的隐含性功能，而不是明确性功能。十八大以来的反腐数据证明了处分功能之间的这种排序关系，③《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》中显示：“2015年以来，全国纪检监察机关实践‘四种形态’，用严明的纪律管全党治全党，共处理204.8万人次。其中，运用第一种形态批评教育、谈话函询95.5万人次、占46.7%，使红脸出汗成为了常态；第二种形态纪律轻处分、组织调整81.8万人次、占39.9%，第三种形态纪律重处分、重大职务调整15.6万人次、占7.6%，有力维护了纪律的严肃性；第四种形态严重违纪涉嫌违法立案审查11.9万人次、占5.8%，被开除党籍、移送司法机关的真正成为极少数。”“四种形态”中的前两种处分承担着管理性轻处分功能，而后两种处分则承担着反腐性重处分功能，并实现纪律处分与刑事处罚的贯通与衔接。而且，处分比刑法承担了更多的反腐职责。

其次，从三种处分纵向关系而言，党的纪律处分和国家监察处分统一为“纪检监察处分”，其位阶高于机关内部处分。如果仅为维系国家权力体系的内部运转及其效率，机关内部处分可实现此纪律目标，但腐败行为的危害足以摧毁机关内部处分维护的管理秩序，其处分力度、处分措施、处分调查手段等不足以对抗腐败，为此，在其之上国家集合所有反腐败资源，赋予纪检监察机关强有力的处分职责，以足够力量对抗腐败之侵蚀。从历史和实践看，反腐败是党和国家纪律处分体系建构和完善的主要动因。“关键少数”的腐败是党和国家治理中的“毒瘤”。党从党员视角，国家从领导干部视角，分别用党的纪律和国家纪律应对其害。无论是党的还是国家的纪律处分制度都是为应对腐败而发展壮大的。换言之，没有反腐败，就不会有体系化、法治化和制度化的处分制度。

最后，相比较于刑法，处分承担着惩治腐败的关键责任。“政务处分位于腐败惩治的中端位置，其前端是党纪处分，后端是刑事处罚。”[22]经过长期的反腐实践，我国形成了“党纪处分—政务处分—刑事处罚”的腐败惩治链条。由于党的纪律处分和国家监察处分的“叠合”，这一链条被简化为“纪检监察处分—刑事处罚”两个不同性质的惩治环节。

《中国共产党党内监督条例》第七条规定：“经常开展批评和自我批评、约谈函询，让‘红红脸、出出汗’成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”。纪检监察监督执纪的这“四种形态”清楚地表明，在数量上，纪检监察处分承担着最大量的反腐败惩处任务，刑事法律惩处扮演着补救作用；从顺序上，纪检监察处分承担着事前的、预防的反腐角色，而刑事法律处分则处于惩治链条末端；从腐败发生和演化角度，早期的预防和惩治小腐败在反腐战略中重于事后惩治，因为“上医医未病之病，中医医欲起之病，下医医已病之病”。

（四）处分体系的法治性

在习近平法治思想中，党的纪律与其他党内法规的建设成为中国特色社会主义法治体系建设的必然要求，因为党规和法律成为新时代法治的两个内在联系的组成部分。法治化成为党的纪律处分及其体系建构的方向和建设标准。纪检监察处分和机关内部处分的法治化也是党和国家治理现代化的必然要求。处分的体系化和法治化，不仅能将处分体系和法律体系在规范层面紧密融合，更能使得处分运行与法律运行一样，避免人为主观臆断，这种规范自在的客观性是法治的基本品性。

富勒把法的内在道德概括为八个要素，①在富勒看来，作为“法律内在道德”之法治，应至少具有如下特点：一般性（法律适用于所有人）、法律应公布、法律在效力上非溯及既往、法律规范应精确具体、法律规范之间不矛盾、法律能被遵守（法律不应当规定人们无法做到的义务）、法律应尽可能地稳定不变和官方行为与法律的一致性等。参见富勒. 法律的道德性[M]. 郑戈，译. 北京：商务印书馆，2005:55-111.纪律处分的法治化也共享了这些法治原则。第一，纪律和处分具有一般性：党的纪律、政务处分和机关内部处分尽管对象各异，但一方面主要对象相互叠合，另一方面三种纪律和处分均奉行“纪律面前人人平等”和“处分面前人人平等”的原则。第二，纪律规范如法律一样是公开的，所有处分对象都能事先知悉和理解纪律要求，纪律处分结果在纪律范围内（党纪在党内、政务处分在监察管理范围内、机关处分在机关内）也是公开的。第三，纪律规范非溯及既往，它的效力指向公布之后的将来，坚持了“规则在先、行为在后”的法治应用原则。第四，纪律规范如法律规范一样，分为纪律原则和纪律规则，无论是《中国共产党纪律处分条例》，还是《公职人员政务处分法》，还是机关纪律处分规则，不仅规则明确具体，而且经过不断的探索，纪律规则体系均已成熟。第五，党和国家处分体系内部要素之间关系融洽。从三种处分之间的关系来看，《公职人员政务处分法》在党和国家处分规范体系中承担着“承上启下”之关键作用，它从结构上保证了三种处分之间的融贯关系。在三种处分的内部要素关系上，本文第二部分通过处分体系核心要素之“融合”和“叠合”做了详细解析。以《公职人员政务处分法》为桥梁，党的纪律处分获得了国家监察处分的法律支持，使得党纪处分的合法律性得到极大提高。同时，政务处分对机关内部处分的统领，也使得后者统一在前者之中。第六，三种处分体系中的纪律要求均是可行的，因为处分事项是日常实践的总结，来自于实践，而不是想象，是典型的问题回应型的规范体系。如党的六类纪律就是党在百年历程中不断总结和提炼而成的，是对已经发生的违纪行为分类总结。第七，纪律规范和执行体系具有稳定性。虽然《中国共产党纪律处分条例》历经了1997年、2003年、2015年和2018年的修改，但其体系整体并未改变，历次均为部分修改；党的纪律检查机构、机构权限等自成立至今也没有结构性改变。针对公权力使用者的监察，在国家制度内，经历了行政监察和国家监察两个时期，其变迁的结果是提升了监察权威，使得反腐败力量增强，反腐败预期提高，这都保证了党和国家纪律处分体系在稳定的基础上不断发展，在发展中进一步稳定，这充分展现了党和国家处分体系建设与发展的“制度自信”。第八，处分官员与机关严格遵守纪律规范，并与处分对象同样接受处分。“这是合法原则中最复杂、最关键的要求”。[23]纪检监察机关的监督是检验处分体系成功的试金石。“习近平总书记在中央纪委历次全会上一再强调要解决‘谁来监督纪委’的问题，要求纪检监察机关‘清理好门户’，防止‘灯下黑’。”[24]党和国家在纪律检查和处分实践中不断探索，形成了一套成熟的制度设计。在纪检监察外部，作为权力机关的人大监督是最正当的监督力量，通过监察委员会专项报告对其处分职权进行监督；在内部，不仅成立干部监督室，专责对内监督，而且，在工作流程上，将监督检查与日常管理相对分离，将调查与审理相分离，实现内部相互制约。