农村土地整治助推城乡融合发展路径研究

李晓华

(安顺学院资源与环境工程学院；贵州省高校乡村振兴研究中心,贵州 安顺561000)

当前，我国经济社会发展中依然面临着城乡发展不平衡的现实国情。曾经存在多年的城乡二元分制体制造成了“农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”等新“三农”问题[1-2]以及“城进村衰”的困境，并成为推进我国城乡融合发展的短板[3-5]。改革开放以来，我国农村一直以经济发展为主要目标[6]，经济社会发展水平得以较大提高[7]，但却导致了耕地破碎化、环境污染和空心村等“乡村病”[8-9]，城乡发展不平衡。统计数据表明，2017年，我国城乡居民收入尚有2.7∶1的倍差[10]，因此，城乡收入差距依然较大。党的十九大提出实施“乡村振兴”，促进城乡融合发展的国家战略，核心目的在于实现乡村与城镇互促互进、共同发展，重构乡村生产、生活、生态、文化等功能，构建人口、土地、产业等多种发展要素的耦合格局，实现乡村的全面复兴[11-13]。

城乡融合是乡村振兴的强劲驱动[14]，农村土地整治为乡村振兴战略的实施提供国土资源保障。土地整治要围绕乡村振兴战略的总要求拓展平台，加快弥补乡村在产业发展、生态保护、生活水平等方面的不足，形成城乡融合发展的格局，推进农业农村现代化[15]，农村土地综合整治可以置换城乡建设用地，支持城镇发展的用地需求，拓展城镇发展空间[16]，加强农村基础设施和公共服务设施建设，促进城乡均衡发展[17]，搭建城乡统筹和一体化发展的平台[18]。本文在现有研究基础上，采用文献研究、调查访谈等方法，通过分析农村土地综合整治和城乡融合发展的基本内涵、作用机理，进一步识别农村土地整治助推城乡融合发展的现实困境并提出可行的实施路径，丰富乡村振兴理论体系，并为地方政府制定实施土地整治、乡村振兴的相关政策措施提供借鉴和依据。

一、农村土地整治与城乡融合发展的内涵延伸

城市与乡村是一个生命有机共同体，两者相互依存、相互促进。乡村振兴赋予农村土地整治应当具有激活人口、土地、产业等乡村发展关键要素，统筹物质空间振兴与精神内核提升，对接空间重构与乡村治理体系重构等新的内涵与功能[3]。而城乡融合发展的总体目标是缩小城乡发展差距与生活水平，实现城乡要素的自由流动及公共资源的合理配置等，是实现城市与乡村共同繁荣和一体化发展的有效途径，特别关注城市与乡村双向融合互动和体制机制创新，重视城市与乡村的共建共享，推动形成城乡协调发展、共同繁荣、全面融合的新格局，推进实现农村现代化。因此，农村土地整治是包含生产、生活、生态三大内容的综合性土地整治，以改善农村生产、生活条件和农村人居环境为主要目标，着力促进农业规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，推动实现城乡融合发展，实现城乡共同繁荣，缓解新时期面临的主要社会矛盾。

二、农村土地整治助推城乡融合发展的内在机理

乡村振兴的核心目的是推进实现城乡融合与共同发展，乡村振兴战略的实施离不开农村土地整治的参与支持，因此，构建适宜的人口-土地-产业等发展要素的耦合格局[4]是农村土地整治推进城乡融合发展的纽带和连接点。乡村振兴背景下的农村土地整治助推城乡融合发展的作用机理如图1所示。

图1 农村土地整治助推城乡融合发展作用机理

农村土地整治以实现“人口、土地、产业”等发展要素的耦合融通为载体助推城乡融合发展。农村土地整治是包含“田水路林村湖草宅”及生产、生活、生态三大空间等全域内容的综合性土地整治，城乡融合发展需要实现城乡之间的空间融合、资源要素互通和产业优化布局，而农村土地整治通过农地整理开发、建设用地盘活、生态环境提升等举措，以区域土地、人口、产业等发展要素耦合融通为连接点，满足城乡融合发展的需求。

城乡融合发展的目标是实现区域城市和乡村的共同发展，通过实现城乡空间有机融合、城乡生产发展要素的互动流通和产业优化布局等对人口、土地等的需求而驱动农村土地整治发展。城乡空间融合，为国家优先发展农业、农村并从根本上解决农村的基础设施建设发展，从而实现城市与农村经济社会共同发展、优势互补和协调发展；在城乡资源利用上，应当发挥城乡的优势，规避城乡的不足，应当建立城市和乡村双向流动的体制机制；城乡产业优化布局是立足于城市和乡村的资源优势，谋求协同发展，以城市带动农村[19]，从而驱动农村土地整治。

三、农村土地整治助推城乡融合发展的困境识别

(一)村民对农村土地整治开展及成效认知调查

为进一步掌握村民对农村土地整治实施前后对村民生产、生活的影响及土地整治政策、土地整治的成效的了解情况等信息，本研究采用问卷调查和入户访谈等方式，对重庆市及贵州省等地典型镇域周边村社等进行了调研，共计发放问卷80份、收回有效问卷63份，同时对乡镇和村社干部、群众进行了走访。问卷及走访主题围绕农村土地整治设计了农民家庭收入的主要来源及满意程度、农村土地整治政策知晓情况、农村土地整治对增加家庭收入的贡献程度、农村的主要产业发展、土地整治对基础设施建设及生态环境改善的成效、土地整治对乡村传统文化的传承和保护情况、当前实施农村土地整治面临的主要问题、农村土地利用情况、农村土地整治和村民生产生活亟需解决的问题等12个问题。其中，受访者的文化程度情况和对农村土地政策的知晓情况如图2、图3所示。总体上，受访对象文化程度较低，高中及以下文化程度占约87%，主要是因为调查区青壮年村民多数都在外地和县城务工经商。同时，村民对农村土地整治政策及实施成效的了解程度比较低，其中，知道及熟悉农村土地整治情况的仅占28.23%，尚有约41%的人不知道或者不关心，所以农村土地整治的实施、推进及对城乡融合发展的助推作用发挥面临着一定的困境。

图2 受访对象文化程度结构图 图3 受访对象对农村土地整治政策认知图

(二)农村土地整治助推城乡融合发展面临的困境识别

结合访谈调查和现有农村土地整治和城乡融合发展现状，农村土地整治助推城乡融合发展和乡村振兴面临的主要困境梳理如下：

1.农村土地整治对区域自然经济及城乡发展特色彰显不够，城乡统筹发展统一规划欠缺

调研发现，现有农村土地整治实施缺乏统一规划和长远计划，没有有机地结合区域自然、经济社会特色并形成独特路径。农村土地整治对区域城乡发展、生态环境建设和脆弱区生态修复的助推作用发挥还不够，区域之间协同开展土地整治不够，还不足以支撑区域城乡融合发展战略和乡村振兴。上海、成都、杭州等城市经济发达、城乡统筹发展良好的区域已经形成了地方特色并产生了良好的示范作用和成效，但不少地区农村土地整治尚处于“单干”状态，没有彰显区域特色，没有核心整治理念引导，没有形成品牌效应，没产生规模效应，农村土地整治助推城乡发展的成效发挥还不够。

2.农村土地整治与区域城镇发展对土地资源的需求和要求尚不匹配

调研发现，区域城镇发展及乡村振兴对土地资源的需求较大，尤其是城镇周边耕地保护与建设占用的矛盾很是突出，工业发展用地多、效益不高、单位用地产出较低。调研区域乡村振兴任务重，城镇人口集聚度还不高，农村集体建设用地还较为粗放，闲置低效利用还广为存在，土地资源配置效率有待提升，农村“三生”空间格局需深入优化。当前，不少农村地区农村建设用地整治效率不高，存量用地的规模较大，村庄整治力度还不够。有少数地方农村土地整治还较为看重增加区域耕地面积，而对耕地质量提升和生产生活条件、环境的改善认识程度还有一定的欠缺。农村土地整治与农业产业化和城乡发展、乡村振兴的融合度还不够，农田基本设施、中低产田的建设力度还不够，有待进一步加强。

3.农村土地整治目标相对单一化与城乡融合发展对农村土地整治需求的多元化矛盾凸显

调研结果表明，不少农村土地整治项目在确定整治区域和可行性研究阶段，对土地整治项目投资额度、整治效益、新增耕地潜力等因素考虑较多，相对一些投资较多、施工技术难度大、灾毁严重区域、采矿区的生态修复等项目则常被忽略。由于农村土地整治项目实施中资金不足、管理经验不够、后期维护跟不上及前期设计对新增耕地的追求，导致基础设施建设不够，农村土地整治的目标较为单一。乡村振兴、城乡融合发展需要农用地发挥生产、生活、生态功能，需要农村土地整治适应农业产业化要求，农村土地整治的相对单一化目标与城乡融合、乡村振兴的多元化需求矛盾日益凸显。

4.农村土地整治资金投入渠道较窄，土地整治保障机制有待完善

农村土地整治实践的现状表明，现有土地整治项目以改善农村道路、水利等基础设施类居多，且整治项目资金投入量较大，资金回收时间较长，投资主体主要为各级政府。当前，随着工业和城镇的快速发展，耕地较少较快，粮食安全压力逐渐增加，各级政府因各类建设量大面广，政府财政资金投入难以满足农村土地整治开展的需求，需要加强研究拓展资金投入渠道，采取措施吸引社会资本投入农村土地整治，提高市场化运作的程度。另一方面，土地整治项目在区域之间安排和布局较为缺乏，对生态类的整治项目还不多，需要政府加强制度设计，完善体制机制，保障农村土地整治的顺利和全域开展。

四、农村土地整治助推城乡融合发展的实施路径和策略

(一)研判城乡融合发展多元需求，统筹区域农村土地整治项目布局

新的时期，城乡融合发展通过人口、土地、产业的需求实现推进农村土地整治发展。因此，地方各级政府及组织管理部门在农村土地整治工作中，需积极研判不同时期城乡融合发展的多元需求，推进实施“田水路林村湖草宅”农村土地综合整治以改善农村生产生活条件，提升区域发展质量，进一步优化区域人口、土地、产业结构，加强区域协作，推进乡村发展；基于城乡融合发展，完善基础设施建设，彰显乡村特色，优化生产、生活、生态空间布局，因地制宜、有序推进城乡融合发展，助推乡村振兴战略实施和成效。

(二)加快农村土地整治专项规划编制，挖掘区域优势资源发挥多元效益

当前，各地正在开展国土空间规划编制，各地宜在国土空间规划的总统框架下加快安排本区域农村土地整治专项规划编制。借助GIS信息技术，贯彻多规协调的要求，平衡经济效益、社会效益和生态效益的统一。结合区域高标准基本农田建设、农产品综合生产基地、农业旅游观光示范区、粮棉油生产基地、特色农业资源开发等建设重点，挖掘区域农业资源尤其是特色资源，围绕市场需求以特色农业资源开发为导向开展农村土地整治，不断提高农用地质量和耕地的生产能力，充分发挥农用地整治的多元效益，推进实现区域特色农产品布局，提高区域公共产品和服务的供给能力，不断增强农村对城乡一体化融合发展需求的适应能力。

(三)优化区域城乡发展用地布局，构建生产生活生态有机融合空间

农村土地整治应立足于区域城乡发展需求，实施“田水路林村湖草宅”生命共同体的整体保护、系统修复和综合治理，加强生物多样性及自然地的保护，以维护良好自然生态为指引，推进对低效用地和污染地的复垦整治。立足区域村镇空间，培育区域主导产业，做大做好农村和城镇经济。加强区域土地资源的整合与优化配置，搭建平台发展区域特色产业。坚持节约集约用地原则，尊重村民意愿，做好村域规划，推进迁村并居，合理拆并和修复乡村村落，引导居民集中居住，加强农村人居环境整治，建构有机融合的“三生”空间。

(四)拓展农村土地整治资金投入渠道，推进完善农村土地整治保障机制

地方政府及组织管理部门基于城乡融合发展对土地资源和产业发展布局的需求，统筹论证和设计系列助推区域高质量发展的农村土地整治项目，对一些低效用地、城乡现代农业发展区域，适当安排跨区域农村土地整治项目。政府及主管部门需进一步加大农村土地整治资金投入力度，竭力拓展资金投入渠道，城市发展快速区域对农村土地整治项目统一谋划和设计，推进农村土地整治跨区域和行政边界开展实施。以政府牵头组织头，统筹制定助推区域城乡融合发展和乡村振兴战略实施的农村土地整治体制机制，不断完善区域城乡融合发展的土地整治政策体系，有效提升区域农业农村现代化发展的水平。

五、结论

当前，农村土地整治的内容已转向多元化、综合化方向发展，土地整治创新的方向已转向绿色低碳，土地整治投入资金渠道不断拓展，逐步开始与城乡融合发展一体化实施和运作。本文在相关文献研究的基础上，通过问卷访谈和实地调查，分析梳理了农村土地整治助推乡村振兴和城乡融合发展的内在机理，分析梳理了农村土地整治助推城乡融合发展的困境，并结合当前农村土地整治、城乡一体化融合发展和乡村振兴实际，构建和提出了加快农村土地整治专项规划编制、统筹区域农村土地整治项目布局、优化区域城乡发展用地布局等农村土地整治助推城乡融合发展的政策措施，研究结果能够为区域农村土地整治、乡村振兴战略和城乡统筹发展提供有益的借鉴和参考。