基于整体性治理的乡村治理变革方法研究

张 娟

（中共莱西市委党校 山东，莱西 266600）

在步入21世纪以来，伴随着经济的快速发展，在我国城市化、市场化、工业化的不断建设中，社会结构已经出现了整体性的变革，以往建立在家庭联产承包责任制基础上的乡政治理体，系，与现代化具有高流动性的社会治理方案产生了众多的矛盾，这便是乡政村治造成的局限性。如何落实与完善乡村治理体制，使其能够适应现代化的国家治理要求是当前对乡村治理模式进行创新性研究的关键，本文主要探讨了整体性治理体制，并做出了以下的尝试性探究。

1 整体性治理的内涵以及优势

1.1 整体性治理的理论内涵

整体性治理是在批判传统官僚制度以及修正反思新公共管理造成的碎片化问题过程中而形成的大型政府治理模式，和参与式治理模式的理念有较大的差异，该种模式更加重视使用整体理念，整体性乡村治理提倡整体主义方法论，进一步的延伸的治理范围，将社会视作为一个具有结构属性的有机整体，在这一理念下，整体性治理能够解决组织中的冲突与碎片化问题，为乡村治理工作提供全新的协调与整合方案。

对整体框架进行总结分析能够发现，整体性治理十分注重群众的需求与反馈，将精力与工作重心放在群众群主的议题上，全方位的解决群众的困难与问题。利用信息技术与互联网系统进行跨层级跨部门的协调沟通，坚持协调整合责任的治理原则，致力于解决公私部门之间的关系与碎片化问题。

在理论发展角度下分析，能够从中发现整体性治理同以往采取的新公共管理、传统官僚制与网络化治理相比，不主张政府使用权利进行垂直管理，在经济自由发展的同时遵循协调整合原则，实现政府组织运行高效统一。

1.2 整体性治理的优势

将效率作为核心的政府模式，是一种碎片化的政府管理模式，这种政府管理模式虽然在现代政府管理中发挥出了一定的积极效果，但是这种管理模式归于重视专业分工，由于其核心的工具主义价值取向，使其逐渐朝部门主义发展，管理组织归于僵化，效率无法得到提升，却少公众服务，忽略了公众价值与群众需求。

整体性治理是新公共管理运动的成果之一，其有着独特的管理优势，作为一种政府管理模式，整体性治理与传统的官僚制管理逻辑有着很大的差别，同时也不同于新公共管理的治理逻辑，强调通过协调整合的方式，为群众提供公共服务，满足群众需求。并要求政府解决公民的实际问题，对群众问题不断的进行预防改进与善后。现阶段实现乡村社会的整体利益是我国当前乡村治理改革的总目标，将人民利益作为主要导向，让乡村群众能够感受到幸福、安全，同时为乡村群众提供参与的途径，这就要求政府部门在乡村治理行动中，要将乡村公共利益作为首要前提，乡村公共利益既包含了社会公共安全问题，也包含邻里纠纷等日常琐事，政府要将乡村居民关心的议题，事关乡村群众利益的问题纳入到治理规划中。

整体性治理要求各级政府为了高效解决公共事务而展开协调沟通，摆脱政府组织以往各自为政的治理局面，实现统一合作。整体性治理强调满足公众需求，最大化的发挥出政府的公共服务与社会管理职能，政府要致力于实现公众利益，关注民主价值，建设公众服务型政府。乡村振兴战略涉及乡村治理的政权结构、制度机制以及主体培育等，本质目的是打造协调、有机、动态、整体的乡村治理体系，由此可见，在乡村治理的实践方向以及理念内涵上，整体性治理都与其有着高度重合，灵活的应用整体性治理对于促进乡村治理模式的优化有着非常重要的意义。

另外乡镇政府的管理能力欠佳，村民的自治能力没有明显地提升，所以开展的乡镇机构改革与综合改革措施没有产生良好的效果，主要的原因就是乡村治理观念首先与县域的治理观念在体制上的创新能力不足。县政主导了乡村治理与乡村改革，县域的治理创新能力不足，势必影响到整个乡镇的治理体制的创新，这会导致乡镇的治理产生一系列的问题，例如乡镇管控能力强，但服务能力弱，乡镇的人治能力强，但法治能力弱等现象，这与现代化乡村治理的本质要求不相符。乡村治理包括基层组织提高治理能力，推进现代化治理，将“村治”、“乡治”、“县治”多方面进行整合创新，构建由政府为主体的多元化乡村共治模式，吸收社会经验、社会组织与群众力量。提高乡村治理与基层治理的能力。

2 乡村整体性治理内容建构

2.1 共同价值建构

共同价值是以社会群众共同关注的议题为主导，在社会群众对于此议题的交流与表达过程中，分析此问题对社会群众共同利益起到的影响，构建能够为治理共同体成员起到参考作用的共同价值。在信息技术背景下的乡村整体性治理中，共同价值可以由治理共同体中的成员通过交流与互动来建构。社会关系增加建构的方式是治理共同体认同共同价值形成的方式之一，为乡村治理提供秩序保障。拥有规范自主生产秩序的乡村，必然具有极高的关联度，这种乡村通常体现为强村。因此在乡村整体性治理中，依据共同语言与共同平台的建构共同价值，能够为治理共同体带来价值要素。

2.2 乡村整体性治理网络组织优化

网络组织是发挥乡村整体性治理效果的重要载体，能够调整层级结构，协调与整合治理主体交叉功能，清晰划分行为边界，在配置市场资源时能够起到重要的参考作用。政府在构建市场社会运行制度、培育市场社会主体职能时，首先要仔细地认识到权重，打破治理困境，为社会群众提供公共服务与公共产品，完善乡村公共服务与公共物品的供给与生产，满足公众需求与满意度。

2.3 乡村整体性治理的资源整合

资源整合是乡村整体性治理中的动力源泉，高效的资源整合能够有效地调动治理主体中的优秀资源。社会群众具有底层社会关系资源及其共同问题发现表达碎片化现实的功能，利益相关者拥有信息资源优势与辅助决策功能，核心责任科层组织拥有公共权力资源与制度设计调节功能。将治理共同体中不同层级的资源与功能进行合理整合与配置，充分地应用自身职责，发挥出应有功能，能够为乡村整体性治理输入功能要素。

3 整体性治理推动乡村变革的策略

3.1 创新乡村治理理念

世界每时每刻都在发生着变化，社会、经济、政治、文化每天都发生着不同程度的变化，思维模式会影响到社会的发展情况以及发展特点，如果社会发展出现了一定的变化则思维方式也会随之有所改变。由此可见，针对组织体系进行创新改革时，应当保证治理思想以及改革目标处于相契合的状态，以此来高效地开展乡村治理活动。因此在采取整体性治理之前，需要树立正确的乡村治理理念，这样才能够更好地落实治理方案，高效地开展治理实践。

3.2 发扬公平正义的社会价值取向

在政治体制改革过程中需要重视具体工作导向的选择，一直以来公平以及效率是工作所遵循的两个主要导向，如何对两个工作导向进行取舍和平衡是人们所关注的重点。现阶段国家政治体制改革要求以促进社会公平正义，增进人民福祉为出发点与落脚点，这体现出了政府意识到社会中的不公平不正义现象，已经对社会的和谐稳定造成了极大的负面影响，在不断地积累中，会逐渐加深社会矛盾，严重时会对国家民族的发展造成阻碍。因此在整体性乡村治理中，时刻坚持公平正义的治理理念，并将这些理念融入到政府的日常工作中，建设可以符合群众实际需求的服务型政府，重视关注民生问题所蕴含的价值，确保能够落实公众利益需求。

首先乡村整体性治理要体现依法强国精神，现代化治理的目的是实现善治，在乡村治理体系要融入自治法治与德治，这样才能够发扬公平正义的社会价值取向。法治是乡村治理的基础，在乡村治理中，法治作为基础与制度准则是实现善治的根本保障。与以往将人作为治理标准相比，将法治融入到乡村治理中，能够实现规范化、制度化的治理工作，有助于建立稳定的社会秩序。同时，法治也是发展社会主义民主制度的一项重要措施。传统的人治由于存在着自由裁量权，在这会使权力方面产生寻租现象，为了能够减少寻租现象的影响，需要利用法治化管理模式的方式，缩小其寻租空间。如此能够看出法治在乡村整体性治理中的重要性。

其次，乡村整体性治理从始至终都要将人民至上的民主精神作为基础原则，采取整体性治理的乡村治理方法，要转变政府的管理思想，以往政府将工作重心放在解决政府问题上，而整体性治理要求政府解决民众问题。整体性治理中的整合与核心等概念是基于解决群众问题而提出的。现代化国家治理不仅是为了彰显我国坚持人民当家作主的根本理念，同时也是为了建设中国特色社会主义所必须要具备的客观要求。我党的各项根本纲领都以人民为主，乡村治理也要面向人民群众，时刻坚持人民至上的民主精神以此作为乡村治理的纲领，为乡村治理工作提供效率保障，使其协调融合。人民至上蕴含着丰富的内容，但实质性内容经常被泛化，在乡村治理工作中，要明确人民至上的具体含义。政府要时时刻刻的将人民放在价值序列的首位，在决策制定时要考虑群众的想法，将群众作为衡量标准，坚持人民至上，满足群众的要求，时刻关注群众的反馈情况并做好回应准备。

协作主义是治理主体多元化的一项有效手段，能够在高度整合的系统中处理问题同时在组织内部也要提升官员的服务精神，摆脱传统行政管理中的官本位作风，激励与约束官员主动回复公民诉求。

3.3 树立协同共治的乡村治理理念

在现代化公共管理中，协作主义的出现较为频繁，例如跨部门治理、网络化政府、协同政府与多中心治理等。协作主义得到广泛应用的主要原因是由于协作主义是治理主体多元化的一项有效手段，可以保证系统处于高度整合的状态，并在这一系统中完成问题的处理和解决，避免在实施政策时因组织利益目标的差异而出现相互推诿的局面，为群众提供更加、及时更加高质量的公共服务。整体性治理提倡的协调与整合就是以此为基础形成的。协作主业能够有效地打破我国乡村治理现状中出现的各种问题，重点能够解决乡村治理中的碎片化问题，有着较强的操作性与工具意义。

在乡村治理活动中如何提升整体利益是其所关注的重点，这也是工作目标之一。通过对整体性治理思想进行分析，政府针对乡村发展过程中所出现的碎片化问题进行治理时，政府会从以往分散化的关系不断变成整合性关系，改变了以往对抗化的工作模式。在乡村治理活动中需要确定不同部门之间的具体责任，做好任务分工，形成协作的发展模式，避免层级壁垒影响到治理活动的有序开展，可以针对人才以及其他行政资源进行整合，有利于提高政府部门的执行效果，确保乡村治理效率能够得到稳步提高，实现乡村振兴目标。

3.4 优化乡镇政府职能

国外学者认为现阶段的公共管理理论内出现了一定的问题和缺陷，第一当提供外部公共服务时没有改变工作理念，仍然将外部环节作为组织内部活动。第二，在开展公共管理活动时关注公共部门原有经验过多，没有从服务角度出发进行分析。这些问题展示了政府在实施职能落实时将重点放在如何对服务供给流程进行整合的方面，确保可以使治理活动能够满足公共群众的利益需求。作为基层政府，乡镇政府的职能发挥事关乡村发展，因此在治理活动中应当重视解决职能错位、职能越位以及职能缺位的现象，对治理逻辑进行重新捋顺，改变以往的工作导向，从管控以及经济发展导向转化成为服务以及公共服务导向。

3.5 完善治理信息技术

伴随着科学技术的不断发展，丰富了乡村治理中信息技术的应用，当前我国已经在乡村治理工作中引入了大数据与电子政务等技术，极大地推动了乡村振兴工作的实施。整体性治理要求政府对内部信息技术进行整合，应用互联网技术整合不同部门的数据与电子政务信息，构建运行能力强、功能丰富的电子政务系统。现阶段乡村治理正如火如荼地发展，社会事务的繁杂多样，也对这些手段提出的越来越高的要求。目前虽然已经建立了电子政务平台，但是其平台一般情况下属于县级层面，由于资金以及人力资源所存在限制问题，在电子政务方面的发展较弱。在整体性治理中要打破县级政府部门间的隔阂，加快各个主体间的信息共享，升级信息技术，使用大数据针对不同部门的信息和数据进行整合处理，形成完整的数据库体系。

在互联网时代，农村居民也能够利用互联网来获取信息，打造不受时间地点限制的电子政务平台是乡村整体性治理的重要任务。政府可以建立微博政务、微信政务等，鼓励群众积极参与到乡村治理事务中。

4 结束语

在乡村治理的过程中所产生的碎片化现象，为乡村未来的新型发展带来了严重的影响和制约，通过整合性治理理念的提出有效推进了治理变革进程，解决了乡村整体治理中的问题，推动乡村可持续发展。