注重村庄规划实用性的编制路径探索——以昆明市六个试点村庄为例

昆明市规划设计研究院有限公司 陆映梅

一、背景

为促进党的十九大提出的乡村振兴战略深入实施，根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等文件精神，自然资源部办公厅先后发布了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》和《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，对做好新时代村庄规划工作做出了部署，并明确了村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动，实施国土空间用途管制，核发乡村建设项目规划许可，进行各项建设等的法定依据。

新时代的村庄规划作为国土空间规划体系中城镇开发边界以外的乡村地区的详细规划，成为上位各级国土空间总体规划及专项规划的管控要求在城镇开发边界以外乡村地区的具体落实的实施性法定规划。

作者参与研究起草了本单位承接的《云南省“多规合一”实用性村庄规划编制指南》前后两次版本的课题任务。该《指南》修订版于2021年3月由云南省自然资源厅印发，据此指导开展云南省“多规合一”实用性村庄规划相关工作。随后又随项目组开展了《云南省干部规划家乡行动工作手册》的编制工作，用于指导云南省“干部规划家乡行动”。2021年5月，云南省委组织部、省委宣传部，省自然资源厅等9家部门联合印发《关于开展“干部规划家乡行动”的通知》，在全省范围内广泛动员出生地或成长地在云南农村地区的在职在编机关企事业单位公职人员深入基层为家乡办实事，编制“多规合一”的实用性村庄规划，促进乡村振兴。2021年7月，云南省“干部规划家乡行动”项目组办公室发布《关于印发“干部规划家乡行动”工作手册的通知》。在此背景下，昆明市选择了6个具有代表性的村庄作为试点开展工作。

二、试点村庄概述

本次试点的六个村庄分属昆明市下辖的,6个区县，且各具特色，存在较大的差异性。石林县圭山镇糯黑村（图1）属于喀斯特岩溶地貌发育区，距圭山镇4km，九石阿旅游专线穿境而过，是具有历史文化、红色文化、民族和建筑特色的半山型村庄，先后被评为中国传统村落、国家级生态村、中国少数民族特色村寨。东川区碧谷街道李子沟（图2）村位于乌蒙山主峰牯牛山上，村域海拔高程1900m—4000m之间，内部高差达2100m，立体气候明显，夏季气温凉爽，是典型的高山型村庄，是特色保护类村庄中资源丰富型村落的典型代表。宜良县狗街镇高古马村东邻狗街镇，南盘江及滇越铁路穿村而过，自然及文化资源特征突出，是典型的城郊+半山型村庄。阳宗海汤池街道梨花社区紧邻汤池街道，有一定的历史文化资源，是典型的城郊型村庄。寻甸县鸡街镇泽和村东邻鸡街镇，武倘寻高速穿境而过，居民点均位于鸡街坝子，是典型的山坝结合型村庄。嵩明县嵩阳街道倚伴社区紧邻嵩明县城，杭瑞高速与昆曲高速从境内通过，果马河与普沙河流经而过，是典型的城郊+坝区型村庄。

图1 糯黑村（图片来源于项目组）

图2 李子沟村（图片来源于项目组）

以上6个村庄作为昆明市践行云南省“干部规划家乡行动”，参照《云南省“多规合一”实用性村庄规划编制指南》进行村庄规划编制的试点，对于如何编制实用、好用、管用的村庄规划取得了一定经验和探索。

三、编制实用性村庄规划的昆明路径

（一）多方参与的协同规划机制贯穿全过程

1.多方力量组建规划团队

由乡镇（街道）村党政领导、回乡干部、乡贤能人、党员群众代表及规划技术人员共同组成该村规划编制组团队参与编制全过程。充分发挥回乡干部的才能、桥梁及引领作用，参与实地调研，梳理村庄现状问题；和村民共同商讨、谋划村庄发展，制定规划草案；配合成果审查和修改完善；推动、参与规划实施。

2.深入细致开展现状调研

以第三次国土调查成果为基础数据，以1:500地形图和正射影像图、农村建设用地确权登记、农村宅基地确权等基础调查资料为补充开展现状调研，通过现场实地踏勘进一步核实基础数据的准确性。同时通过与村民座谈、问卷调查、问卷统计分析（如图3所示）等工作方式深入了解村民对村庄建设的实际诉求及发展意愿。在此后的规划方案中会重点关注这些诉求，解决相关问题，努力达成村民愿望。

图3 村民问卷统计分析（以李子沟村为例）

同时详细了解村域自然资源、历史和文化资源、社会经济情况、人口情况、产业现状、土地使用现状、基础设施和公共服务设施现状、地质灾害隐患、消防安全等情况。重点摸清自然村宅基地、空闲地、集体经营性用地等土地实际使用情况。梳理统计村域范围内一户多宅、老旧危房、空心房和闲置用地等存量用地情况，为土地综合整治、集约节约合理利用土地、精心规划设计奠定扎实基础。

3.多轮商讨形成规划方案

方案编制初期与回乡干部进行首轮对接和方案商讨；形成初步方案后，开展村、乡镇（街道）、县（区）三级意见征询；方案中期阶段与回乡干部进行第二轮对接和方案商讨，形成中期成果。

4.多方意见征询、多级审查形成正式成果

随后再次征求村民意见，提请规划编制组、回乡干部工作组审议，待修改完善后，分别进行逐级技术审查。乡镇（街道）技术审查通过报县（区）级审查，完成县（区）级技术审查，并根据反馈意见修改完善，形成正式成果，开展市级审查。所有这些过程均采用书面形式确认并记录下来，并附于成果内作为附件一并保存。在规划报送审批前还要按相关规划程序完成专家评审，并形成村民版成果（规划读本）在村内公示30日，并经村民会议或村民代表大会讨论同意。如此历经反复多轮多方征询意见、多级技术审查，就是为了充分尊重村民意愿，充分沟通理解，听取各方主体意见，获得多方共识，保证村庄规划管用及实用，最终能有效指导村庄建设，实现乡村振兴。

（二）以全域管控为转变的实用性规划内容

1.建立全域全要素规划覆盖思维

从单纯注重生活空间、以人居环境整治为主要内容的自然村建设规划向全域管控的生态生产生活空间共同治理的村庄规划转变。规划内容既要覆盖行政村全域（村域），也要深入到每个自然村；既要注重对人工环境要素的整治，更要对村域内的自然要素（山水林田湖草沙等）进行合理的保护、治理、管控与利用。因此规划内容上分两个层级表达，既有村域层面的全域统筹管控，又有具体到每个自然村（集中居民点）的深化细化管控。

2.注重生态环境及耕地的保护，严格落实上位规划的管控要求

作为国土空间规划体系末端的村庄规划，更重要的是承担着国土空间中乡村地区自然资源的保护及合理开发利用的实施重任。与自然生态环境及各生产空间如从事农林渔牧等生产活动空间的结合度、紧密度更高，因此要严格落实上位规划传导下来的约束性指标及划定的三条底线——生态保护红线、永久基本农田控制线及城镇开发边界，认真执行管控要求，处理好人与自然和谐永续的良好关系是迫切而重要的。在目前工作中，各级国土空间规划都在同步编制阶段，上下位规划保持动态衔接，如发现切实存在问题（冲突情况），也应实事求是积极反馈，上下联动，进一步核实整改，从而实现最终统一，这利于规划的传导及实施。

3.分类引导，优化空间结构，合理进行国土空间保护与开发

衔接相关上位规划，结合村庄实际，进行规划期末的村庄人口规模预测（包括户籍人口及常住人口）。参考《昆明市村庄分类研究报告》，运用单因素分类法和多因素叠加分类法对每个自然村进行分类，划定村庄建设边界，合理控制村庄建设用地规模，优化空间布局及用地结构，制定量化的规划目标指标（如图4），明确村庄规划的管控要点，提高村庄规划的实用性，保证在未来实施评估时也有数据可参照比对。提出包括生态保护和修复、农用地整理、村庄建设用地整理等土地综合整治项目及整治措施建议（如图5）。对于处于横断山系的云南包括昆明，在规划中尤其要关注对地质灾害的防治，这是保障农村居民点安居乐业最重要的基础条件。同时对于山多地少的地区，如何进行存量用地挖潜，也是规划需要精打细算的重点和难点。比如寻甸泽和村是土地利用粗放的山坝结合型村庄的典型代表，此次规划以综合整治为抓手，解决其土地利用粗放的问题，村庄建设用地较规划前减少了10.1公顷，人均村庄建设用地由253.67㎡/人降至208.81㎡/人。

图4 国土空间开发保护目标（以李子沟村为例）

图5 国土综合整治规划图（以李子沟村为例）

4.因地制宜，分级细化，将刚性管控与弹性引导相结合

统筹各自然村实际现状及发展需求，既要保证一户一宅的村庄居住空间的配置，同时也要重点考虑产业空间的布局，尤其是特色产业空间的预留，这也是乡村振兴的抓手。在村庄建设边界内合理划定宅基地建设边界、产业用地边界、公共服务设施用地边界、历史文化遗存用地边界、绿地与开敞空间用地边界等（参看图6），并明确管控要求。对于城郊融合类、集聚提升类村庄，考虑预留带有不超过新增建设用地规模5%的机动指标的规划留白用地，以应对未来发展的不确定性。同时规划确有需要的，在村庄建设边界内考虑一定的弹性空间预留，以便于引导村庄建设边界外现状零星用地向边界内集中布局，同时注明使用用途要求。

图6 自然村用地规划图（以李子沟村为例）

5.注重特色资源保护及历史文化传承，助力乡村振兴

对于资源丰富型或者特色保护类村庄，充分做好优势自然资源及历史文化、民族文化等资源的保护与利用。比如传统村落大糯黑村，世世代代以山上的层石建房，清一色的石板路、石板房、石板墙、石板瓦，石板烤烟房，有着“石头凝固成的村寨”的美誉，其中历史建筑、全石传统民居、砖石传统民居占村落建筑总量的70%以上。规划考虑将这些传统历史要素保护下来，划定了传统村落保护分区，按照核心保护区、建设控制地带、环境协调区制定管控规则，同时对物质要素及非物质文化要素提出保护措施，努力保持村落的完整性、真实性和延续性。在充分保护好这些优势资源的基础上，也积极引导第三产业的发展，开拓以“文旅”与“康旅”为主导的乡村旅游产业，积极完善旅游服务设施，精心规划旅游线路，提出具体的特色产业空间的改造及利用方案，打造集吃、住、游、感、购为一体的 “原汁原味”撒尼民族特色村寨，助力乡村振兴。

6.完善支撑设施配套，提升人居环境水平

针对村域及各自然村的公共服务及市政基础设施短板，综合完善基层公共服务设施配套，统筹考虑内外交通、动静态交通、给排水、电力、通信、环卫、能源等市政基础设施的配置。制定综合防灾规划，提高村庄的安全韧性。对自然村的建筑风貌提出控制与引导策略，对人居环境如道路、闲置空间、公共空间、景观形象塑造等方面提出整治提升建议，注重协调村庄和所处的自然山水环境的融合，注重体现地域或民族文化特色。

四、思考及建议

（1）目前上位市县（区）乡镇国土空间规划的约束性指标尚未最后确定，村庄规划也无法完成报批，在此阶段，建议加强自上而下规划传导的同时，也应考虑自下而上的反馈，做到上下结合，紧密衔接，增强各级规划的可实施性。

（2）对于村庄规划中的核心指标，村庄建设用地规模的控制，应考虑部分村庄的特殊性，避免一刀切。比如传统村落的大糯黑村，因其传统民居石板房的占地较大，其现状人均村庄建设用地指标偏高达310.74 ㎡/人，而这些石板房具有保护价值，因而规划指标难以大幅度地减量化操作，只能适当削减。

（3）希望尽快研究出台支撑集体存量建设用地入市的政策，这样通过市场手段，让村民自愿地拿出集体土地转换，盘活集体存量土地，更为有效地集约节约土地利用。欣喜的是刚好2022年年初，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中有提到，在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易，因此建立健全城乡统一的建设用地市场也是国家要实现的目标。