法治乡村建设中加强基层行政执法的几点思考

董秀丽　苏日贺

摘要：实施法治乡村建设，加强基层行政执法是关键性环节，起着重要的引领作用。本文直面基层行政执法的现状，通过调研数据分析基层行政执法在立法、体制、机制等方面存在的诸多问题，剖析基层行政执法存在问题的现实原因，提出了一些解决的路径，以期为加快法治乡村建设进程提供工作思路。

关键词：法治乡村基层 行政执法

加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作，而加强基层行政执法对推进法治乡村建设具有重要引领作用。

一、基层行政执法对法治乡村建设的重要意义

基层是党和政府联系人民群众的纽带、服务人民群众的平台。基层管理水平直接关系人民群众生产生活，决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平，而基层行政执法处于基层管理的最前沿。众所周知，乡村是法治建设最薄弱的区域，农民是最弱势的群体，全面推进依法治国，根基在乡村、难点在乡村、希望也在乡村，加快建设法治乡村刻不容缓。

（一）基层行政执法是实施涉农法律规范的主要途径

现代社会是法治社会，乡村作为最基层单位，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，原先的“小农经济”“自给自足”等封闭生活方式已不复存在，在政治、经济和社会生活的各个方面都发生了一系列深刻的变化。这些变化引起权力和利益格局变动，必须用法律来加以规范和调整，而农民普遍文化水平较低、法律意识淡薄，法治环境相对滞后，单纯的普法效果不太明显，只有通过开展面广量大的基层行政执法，以案普法，才能有效落实涉农法律法规。

（二）基层行政执法是依法行政、实施法治乡村建设的关键性环节

2018年1月，中共中央、国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出法治乡村建设，这标志着我们党和国家把工作重心下移，进入了“法治乡村”的历史新阶段。实施法治乡村建设，依法行政是其重要的组成部分，而要依法行政，基层行政执法则是关键性环节。在全部涉农法律规范体系中，行政法律规范所占比重大，在实施、适用法律规范即在整个执法领域中，基层行政执法占有非常重要的地位。离开了基层行政执法，依法行政就缺少了重要的载体，也就不可能实现法治乡村建设。

（三）基层行政执法是实现乡村社会治理职能的重要方式

乡村社会治理在广义上是指通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，促进当地经济、社会的发展以及环境状况的改善；狭义上主要指不断提高广大农村居民的物质生活水平和精神文明水平，改变“脏乱差”的农村现状。开展乡村社会治理，其环节和方式是多种多样的，诸如行政决策、行政立法、行政执法、行政监督等，而行政执法在这一过程中占有十分重要的地位。在社会治理的实际过程中，一切行政法律关系所涉及的法律规范，都必须通过行政执法这一基本方式才能得到具体实施和切实执行；一切行政管理和服务，也都必须通过行政执法这一基本方式才能具体而有效地作用于相对应的人和乡村民生。从一定意义上讲，乡村社会治理是通过行政执法的具体途径和强有力手段来保障实现的。

二、当前基层行政执法存在的问题及原因

配套法治乡村建设进程，近年来，国家相继出台一系列政策规定，试探性地将部分行政执法权下放到最基层管理。2015年，中办、国办印发《深化农村改革综合性实施方案》，明确深化农村行政执法体制改革，加强农村基层执法力量，推行综合执法。2016年，中办、国办印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，强调整合现有的站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法。2019年，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责；除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理；继续实行派驻体制的，要建立健全纳入乡镇和街道统一指挥协调的工作机制，工作考核和主要负责同志任免要听取所在乡镇和街道党（工）委意见。2020年，新修订的《行政处罚法》明确，省、自治区、直辖市人民政府可以根据情况赋权乡镇、街道行使行政执法权。从政策上升到法律，昭示着行政执法体制改革进入重心下移的基层治理创新阶段。

目前，基层行政执法一般是区县执法部门派驻执法，这种派驻式执法有其很大的弊端，执法己远远不能适应基层管理和法治乡村建设的需要。

（一）存在的主要问题

1．基层行政执法机构不健全。由于实行派驻执法，乡镇政府提供办公场所，但人员的编制、任用、考核等由派驻机关管理，虽然有些乡镇设立综合行政执法办公室，但是人员使用仍以派驻执法人员为主，乡镇辅以协调配合，而且乡镇综合行政执法办公室发挥作用有限。

2．基层行政执法编制与执法经费保障不足。随着改革的不断推进，上级相继取消或下放了部门行政审批事项，工作取向也由重事前审批向事中、事后监管转变，基层行政执法和监管任务越来越重。执法监管事项如一个正三角，越到基层越多，配备编制和人员却如一个倒三角，越到基层越少。基层行政执法行政编制少，事业编制也不足；事业人员执法同时面临着执法合法性风险，因为根据相关规定，行政执法必须由公务员或者参照公务员管理人员，或者法律法规授权的事业单位人员行使。以某个区的卫生监督执法为例，编制仅9个，且均为事业编制，而实际在编人员仅4人，却承担着全区42万人的卫生监督工作，与国家要求的每万人0.3个卫生监督员的要求差距甚远。因缺少上级文件支持或地方财政等原因，行政执法装备的配备经费不足，特别是乡镇一级行政执法经费的保障问题尤为突出。

3．基层行政执法力量薄弱。从历年的行政执法统计年报来看，乡镇行政执法力量历来都是最薄弱的环节。以某市数据分析，全市行政执法人员6000余名，乡镇有517名占比仅8%，平均每个乡镇10人左右，且事业编制人员占比高达50.8%；从年龄结构上看，乡镇行政执法人员50周岁以上347人，占比高达67%；从专业性上看，法律专业人员占比小的可怜，具有法律职业资格的人员仅有1人。基层人少事务多，执法人员并非专职执法，加上事业单位改革期间，执法空编暂时不予招聘，本就薄弱的执法力量更是捉襟见肘。同时，基层行政执法人员晋升渠道狭窄、编制待遇同工不同酬等诸多方面也制约着执法人员的积极性。

4．基层行政执法存在盲区。随着基层综合行政执法的推进，由一个执法机构承担着辖区十几甚至二十几个领域的行政处罚权，制约于执法力量薄弱、专业人员缺乏，一些诸如民政、人社、教育、体育、粮食、科技、商务等方面的执法难以有效开展，出现许多执法监管盲区。

5．执法监管权责不明晰。从纵向上看，执法层级并未理顺，市、县区拥有大量执法权，而乡镇有责无权。从横向上看，同级审批部门、行业主管部门和执法监管部门事前事中事后监管权责没有厘清，信息不能及时共享，导致监管与处罚相互推诿，部门执法联席会议制度往往仅停留在面上，出现首问不负责和执法空挡，影响了政府公信力。

6．行政败诉案件占比较高。某市2020年度以乡镇政府、街道办事处及区县综合执法局、住建局等为被告的行政一审案件22件，全部属于强制拆迁引发的行政诉讼，其中败诉6件，败诉率27.3%，败诉的主要原因为程序违法，存在为在规定时间内完成政府交办的任务而故意避开程序性规定作出执法决定从而导致败诉现象。

（二）主要原因分析

1．立法保障滞后。在当前的法律体系中，与基层治理相关的法律制度相对欠缺，有些仅是原则性的规定，不适应基层治理的需要；有些又规定的过于具体，限定了执法人员的自由裁量权，如果严格按照规定执行，极易引发社会不稳定事件；有些直接缺失法律的规定，如农村失地保护、养老、就业等问题并没有法律层面的规定予以保护，这也为基层行政执法带来困难，许多新的现象出现无法可依。另外，从基层执法赋权来讲，目前如何实施还没有明确的规定。

2．体制改革不深入。机构改革与行政执法体制改革不同步、不对等。从目前现状来看，行政执法体制改革受制于机构改革，在执法机构设置、职责权限和执法人员招录、人员身份确定等方面，因为机构改革一直无法解决。改革造成基层执法部门对应上级主管部门较多，由于上下不对应，缺乏上级部门指导，自由裁量权基准等变化调整及系统内政策规定获取存在滞后性。

3．执法机制不顺畅。行政执法体制改革的初衷是减少执法层级、整合执法部门，提高执法效率。从调研的情况看，在相对集中行政处罚权改革后，基层综合了大部分行政处罚权于一个部门，但政府、业务主管部门和综合执法部门均存在认识上的误区，业务主管部门觉得移交后他们没有执法权，综合执法部门理解为他们仅有行政处罚权、无行政检查权，政府协调力度不够，执法联动机制未有效建立和实施，缺少协作配合、责任追究等配套制度，造成了日常执法过程中与业务主管部门一些职责不清，严重影响了执法效率和执法效果。

4．基层执法环境复杂。乡村经济发展相对滞后，经济基础较为薄弱，社会发展不充分、不平衡，血缘关系、地缘关系、业缘关系复杂，造成不守法或选择性守法、选择性执法等问题。

5．行政执法监督力量不足。行政执法监督机构和人员不足，以某市为例，专职行政执法监督人员（政府层级监督）市级层面4人，各区县均为1人，乡镇一级缺失专门的行政执法监督机构，行政执法监督出现盲区。同时，行政执法部门内部监督也存在不到位的现象。

三、加强基层行政执法推进法治乡村建设的路径探析

（一）立法上保障

随着时代的发展，法律规范之间的不协调性随之出现，出现同一事项有不同规定，致使法律在操作上的可能性或可行性较差。

1．国家层面立法。涉农法律一旦出台，须随后紧跟相关实施细则、司法解释等诸多法律的适用解释。建议对不符合基层实际和发展需要的法律法规及政策规定及时清理、修订、完善，为基层行政执法改革创新提供法律保障。《山东省行政执法监督条例》中规定政府内部层级监督的最低行使层级为县级以上人民政府，为使基层行政执法内部层级监督落到实处，建议国家层面出台法律或者法规，明确乡镇一级政府有行政执法监督的权力或者赋权给基层司法所行政执法监督职责，做好基层行政执法监督工作。

2．地方层面立法。针对基层行政执法出现的实际问题，结合地方立法权，针对与“三农”密切相关农村经济发展、农村生态保护等急需立法保障的，要及时提上立法计划，对不符合现代农业发展的地方法规、规章、规范性文件及时梳理进行修订或者废止。

3．村规民约补充。村规民约一直以来是维护传统乡村秩序化解邻里矛盾的重要准则。2018年国家出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见>，要求全国所有村、社区普遍制定或者修订形成务实管用的民约、居民公约。乡镇政府要切实做好村规民约的备案审查工作，保证其在自治基础上的合法性，利用村规民约优化基层执法环境。

（二）执法体制改革与机构改革有机结合、协同推进

通过调研来看，当前诸多的基层行政执法问题都与机构改革有关，比如执法主体、执法人员身份、执法机构设置、执法装备配备，等等。

1．合理设置行政执法机构。执法体制改革和机构改革关于行政执法方面的工作应在上级的统一领导下，充分考虑本地行政执法体制的现状，充分征求编制、法制部门和基层党委政府的意见，合理设置执法机构，明确机构性质、职能和人员编制。

2．解决基层行政执法人员编制属性。针对基层执法人员编制混乱的现状，建议国家层面出台政策，专门设立行政执法人员专用编制，统一执法人员身份，畅通执法人员晋升渠道，提高行政执法人员执法积极性。

3．增加基层行政执法人员编制。在整体编制总额不变的前提下，从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制，充实加强基层一线工作力量。上级在“简政放权”的同时，也要进行“精兵减员”，将上级富余的编制资源向基层一线倾斜，以满足基层开展工作的需要。

（三）有序赋权下放

行政执法权下沉，为基层治理赋权，是推进法治乡村建设必然要求。应坚持因地制宜，根据各地经济社会发展水平和执法环境，充分考虑基层的承接能力，强化基层统一指挥和统筹协调职责，明确依法合理赋权。

1．科学合理赋权。在执法权下放时要依法做实做细赋权指导目录，厘清职责，充分听取相关部门、基层党委政府的意见建议，保证放得下，接得住，管得好。调研中发现，一些地方为追求市县同权的效果，一味地将市级层面的职责下放至区县，而区县一级没有能力承接此项职责，致使下放的效果非常之差，在为基层赋权时应吸取教训。

2．职责人员编制同步下沉。改革必须做到权随事转、人随事转、钱随事转，使基层有人有物有权，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在基层的机构实行属地管理，人员编制要相应划转。

（四）加强基层执法队伍建设

1．严格行政执法人员招录。适当提高招录标准，补充具体法律专业的人员和相关专业型技术人才，有针对性地提升基层行政执法人员的专业结构和能力素质。

2．加强行政执法人员培训。加强对基层行政执法人员业务指导和培训，规范执法检查、立案、调查、审查、决定等程序和行为。行政执法人员培训要有针对性，不能走形式走过场，要让行政执法人员经历过培训后有收获，有感受。特别是日常执法过程中易忽略的程序性规定和新修改废止的法律、法规、规章、规范性文件等具体内容，要让行政执法人员的执法理念跟上法治进步的潮流。同时，上级业务部门开展的执法业务培训，须优先保证基层行政执法人员参加。

3．创新执法方式，配齐配足执法装备。针对基层监管职责多、执法人员少、管理相对人杂、执法难度大等现状，建议引进高科技管理手段，强化信息共享和技术支撑，实现数据互联互通、信息及时共享。在执法过程中推广应用高科技手段，配齐配足执法装备，采取非现场执法方式，以提高执法效率，减少执法风险。

4．建立行政执法人员奖惩制度。基层行政执法任务重，职务升迁渠道狭窄，基层行政执法人员执法积极性普遍不高。要调动行政执法人员积极性，必须做到奖罚分明，奖罚结果与职务职级升迁相结合，与精神奖励相挂钩，不能干多干少一个样，干与不干一个样。

（五）不断健全完善执法机制

1．建立健全行政执法协调配合机制。建立健全发现问题、流转交办、协调联动、研判预警、督查考核等工作机制，实现基层执法跨部门、跨层级协同运转，从市、区县层面出台具体的配合协作办法，理顺审批部门、执法监管部门、行业主管部门之间的关系，减少职责交叉。

2．全面落实行政执法“三项制度”。行政执法“三项制度”被吸收入新修订的行政处罚法，可见其重要性。基层行政执法面对的执法环境特别复杂，全面落实行政执法“三项制度”尤为必要。但根据前期推行的行政执法“三项制度”情况来看，由于执法装备配备等问题，基层推行的并太理想。区县、基层政府应当加大投入，借助高科技执法装备对行政执法全过程进行音像记录，实现全程留痕、可追溯、可追责，全面落实行政执法全过程记录制度。按照“谁执法谁公示”的原则落实执法公示责任，做到依据公开、决策公开、执行公开、结果公开、过程公开，全面推行行政执法公示制度。明确本行政执法机关重大执法决定法制审核工作机构和人员，明确审核内容、审核范围和审核程序等，将重大执法决定法制审核落到实处，健全行政执法法制审核制度。

3．严格规范执法程序。程序是法律生命的形式，是法律内在生命的表现。面对基层行政执法过程中轻程序重实体的执法现状，应当严格编制行政执法流程图，让基层行政执法人员入脑入心，细化行政执法裁量基准，科学合理量化行政裁量权，避免同案不同判事件的发生。

4．严格落实行政执法责任制。要切实解决职权不清、责任滥用等问题，对有违法或不当行为的执法机关，根据情节给予限期整改、通报批评、取消评先树优资格等处理。明确不同岗位执法人员的具体执法责任，通过日常考核、表彰奖励、签订责任书等方式落实执法责任，对有违法或者不当行为的个人，根据情节给予批评教育、调离执法岗位、取消行政执法资格等处理。

5．加强行政执法监督。不受监督的权力容易泛滥。针对行政执法机关内部不重视行政执法监督的问题，要压实行政执法监督机构责任，加强日常宣传及培训，经常性开展案例警示教育，提高行政执法机关和行政执法人员的认知度、接受度。针对行政执法监督力量薄弱的情况，一方面可积极争取动员社会各界力量加入行政执法监督员的行列，另一方面可以借助高科技手段助力执法监督，全方位多角度地开展行政执法监督工作。

（六）提高领导法治思维

习近平总书记指出，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”针对基层领导行政权力干预行政执法现状，须着重培养基层领导提升法治思维，学会用法治方式解决问题、落实工作，发挥好“关键少数”的作用。同时，可以借鉴行政干预司法的相关规定制定制度性规定，对行政权力干预行政执法的行为进行规范。

参考文献

[1]燕艳、吕丽梅《基层行政执法存在的问题及解决路径》山西高等学校社会科学学报2019年4月第31卷第4期

[2]中办、国办印发《深化农村改革综合性实施方案》2015年

[3]中办、国办印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，2016年

[4]中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，2019年

[5]《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》 2018年