从梭梭林保护看青海地区生态安全问题

宋海鸥 ,杨宇静 ,高 原

(1.河北环境工程学院 环境科学系,河北 秦皇岛 066112;2.西北政法大学 研究生院,陕西 西安 710063;3.厦门大学嘉庚学院 法学院,福建 漳州 363005)

1 问题的提出

2013—2015 年,被告人罗某等未经审批许可,以都兰县某村村民委员会名义非法开垦林地或将林地承包他人种植经济作物枸杞,致使林地原有地貌完全改变,原有植被严重毁坏。经鉴定:被毁损林地合计约14.9 万hm2(约6.9 万hm2位于梭梭林国家级自然保护区试验区内)。2018 年12 月,青海格尔木市人民法院判决被告人罗某等人违反土地管理法规非法占用草原,改变被占用草原用途,数量较大,造成草原大量毁坏,其行为均构成非法占用农用地罪。刑事附带民事公益诉讼判决被告承担修复义务,包括种植植被并要求存活率达到40%(详见青海省格尔木市人民法院〔2018〕青2801 刑初5 号《刑事判决书》)。

梭梭是荒漠地区特有的植被类型,具有耐干旱、耐盐碱的特点,也是荒漠自然条件下最稳定的灌木林之一,对于固定沙丘、遏制流沙,改善荒漠化具有重要意义。我国在青海省柴达木盆地东部的荒漠地区设立梭梭林国家级自然保护区以保护高原生态荒漠系统。但在自然保护区内,除了违法开垦土地,还存在违规建设问题。如某光伏发电有限责任公司在未取得行政许可和主管部门同意的情况下,在自然保护区实验区范围内未批先建,实施采石、挖沙修路、建房等违法活动。此外,由于保护区内无地表河流,无灌溉用水来源,随着保护区内枸杞种植灌溉需求的增加,存在种植户在梭梭林自然保护区(都兰县内)非法建设灌溉机井等问题。上述梭梭林自然保护区内开垦土地的行为,不仅危害上述梭梭林的正常生长,加剧荒漠化程度;同时不恰当地开采地下水又难免加剧当地水资源危机,进而威胁当地的生态安全。

2 生态安全:内涵与价值

西北地区是国家生态安全的屏障,其生态环境脆弱性和易毁性决定了保护和恢复其良好状态对国家生态安全意义重大。传统意义上认为的国家安全通常是指军事、政治和经济三个方面。但近年来,生态安全问题越来越受关注。我国在国务院发布的《全国生态环境保护纲要》(2000 年)中首次正式提出“维护国家生态环境安全”的概念;2004年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中将“维护生态安全”作为立法宗旨之一列入法律之中,由此生态安全作为一个法律概念开始出现在法律文本中;2015 年1 月1 日生效的《中华人民共和国环境保护法》再次以法律形式体现“生态安全”的规定,即“开发利用自然资源,应当合理开发,保护生物多样性,保障生态安全,依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施”(第30 条)。

关于生态安全的内涵,曲格平[1]认为“生态安全专指人类生态系统的安全,即以人类赖以生存的环境(或生态条件)的安全为对象的……生态安全是人类生存环境处于健康可持续发展的状态”。也有学者将生态安全置于国家安全的背景下,认为国家生态安全问题指因宏观生态体系失控而影响和威胁国家生存与发展的问题。即国家生态安全指一国的生存和发展所处的环境不受或少受破坏和威胁的状态[2]。环境保护部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅发布的《生态保护红线划定指南》(环办生态〔2017〕48 号)中界定生态安全是指在国家或区域尺度上,生态系统结构合理、功能完善、格局稳定,并能够为人类生存和经济社会发展持续提供生态服务的状态,是国家安全的重要组成部分。这一概念强调生态系统及其为人类及社会经济发展提供服务的状态。本研究界定的生态安全与生态危机相对应,是人与自然环境之间存在的没有事故、污染、灾害、风险的状态。概言之,生态安全是指生态系统的健康完整,并且能为人类生存发展及社会发展提供良好支撑和保障能力的状态,是国家安全的组成部分。

生态安全与政治安全、经济安全和军事安全有着紧密的关联,为其他三类安全的实现提供了必要的保障[3]。西北地区在我国具有重要的战略地位和经济地位,其资源丰富,种类繁多,极具开发价值和潜力,但同时生态环境日益脆弱,水资源匮乏问题、荒漠化和水土流失问题、植被覆盖率过低等问题日益突出,成为当地经济发展的“负能量”。

青海省统计局2020 年2 月28 日公布的《青海省2019 年国民经济和社会发展统计公报》显示,青海国土面积72 万km2,截至2019 年,常住人口607.82 万。青海省内水资源丰富,长江、黄河以及澜沧江的源头均位于青海。由于地势高,青海地区整体生态环境脆弱。第四次青海荒漠化和沙漠化监测数据显示,青海荒漠化和沙漠化土地分别为1 913.78 万hm2和1 250.4 hm2,分别占青海国土面积的26.7%和17.4%,主要分布在柴达木盆地、共和盆地、青海湖环湖、三江源地区。据青海林业厅数据显示,2015 年青海荒漠化和沙漠化土地面积分别为1 903 万hm2和1 246 万hm2[4]。青海生态安全对西北地区生态安全至关重要,直接影响到国家生态安全。

3 生态安全的完善:路径与法律机制

西北地区生态危机的原因多样,就青海梭梭林国家级自然保护区存在的问题成因而言,一是保护区划定前对区域内的原住民、牧场缺乏深度调查,环境规划与划定之后的管理缺乏必要的衔接,划定区域时将农牧民的草场及基本农田划归保护区,但并未告知农牧民群众,使得现在农牧民仍在保护区内从事生产生活活动;二是梭梭林自然保护区划定界限时,勘界不清,核心区、缓冲区、试验区没有明确的标示;三是管理机制存在问题,梭梭林自然保护区划定之后,核心区的牧民由当时的省林业厅委托州林业局代管,保护区管理工作滞后;四是对补偿机制存在弊端,由于保护区内的牧民依然持有草原使用权证,因自然保护区划定后没有有效的补偿方式,故牧民不愿也无能力离开原住地。因生存之需要,位于保护区的村庄及牧民不得不采取毁林开荒等方式获取生活资料。笔者认为保障青海地区生态安全需从多角度入手。

3.1 完善国家级自然保护区划定或调整的前期调研与规范体系

青海梭梭林国家级自然保护区的前身是成立于2000 年5 月的柴达木梭梭林自然保护区,2013年经国务院批准晋升为国家级自然保护区,并扩大了保护区范围,将周边有梭梭分布的乌兰、都兰两县也纳入梭梭林自然保护区范围内。都兰县梭梭林保护区范围在划定时,由于对保护区内农牧民草场、生活情况等了解不够深入,将部分基本农田和草场划入其中,又因后续管理未能及时跟进而出现了农牧民在保护区内种植枸杞等威胁自然保护区生态安全的情况。

我国自然保护区条例第14 条规定,自然保护区的范围和界线由批准建立保护区的人民政府决定,具体划定需兼顾保护对象和当地实际,包括当地经济建设与居民生产、生活情况。国家级自然保护区的建立程序由自然保护区所在地的省级人民政府或者国务院自然保护区行政主管部门提出申请,经国家级自然保护区评审委员会评审后报国务院批准。实践中,在自然保护区的设定或者范围调整方面,往往是地方政府将范围上报省级政府,但对当地经济建设与居民生产、生活情况的把握缺乏明确、具体的判断和评审标准。尽管国务院于2013 年印发的《国家级自然保护区调整管理规定》(国函〔2013〕129 号)第10 条规定了调整国家级自然保护区需要的申报材料(申报书、综合科学考察报告、总体规划及附图、调整论证报告等),但对考察与论证的技术规范与论证依据、标准缺乏必要的规定。因此,有必要完善自然保护区划定与当地居民生产、生活情况相互关系的评估与判断机制,通过预设标准进行综合评估,以保障自然保护区范围划定的科学性与合理性。

3.2 完善水资源利用与分配制度

水资源包括地面径流水和地下水,其管理需要统筹上下游的用水需求。青海梭梭林自然保护区的地下水被擅自开采,在一定程度上影响当地的地下水位,危及保护区内梭梭林的生长,存在加剧荒漠化、沙漠化程度的风险。在自然保护区地下水的监管上,当地主要依靠保护区管理局设在都兰县的保护站,而保护站无论是机构职权还是人员执法能力都难以形成有效的监管力量。此外,国内对地下水法律保护缺乏完善的制度体系,尽管2021 年12 月1 日起施行的《地下水管理条例》对地下水的节约与保护、超采治理等问题予以规范,但地下水的开采与使用、监测、回灌以及监督管理等方面依然存在这样那样的问题。从更远视角的地表水管理方面,在青海其他一些地区(如格尔木),地方水利部门的行政级别甚至比辖区内一些国有企业的行政级别低,在统一调度水资源方面存在诸多掣肘,而流域管理中的水量分配问题也使青海存在“守着黄河无水吃”的窘境。如表1 所示,青海本省黄河用水指标少于其他沿黄省份。国家对黄河实施流域管理制度,实行水资源统一调度,核心是水量分配。该制度一方面可以破除行政级别、地方保护等因对水资源调配的影响,另一方面也可在水资源的开发利用中,做到水量的统筹兼顾,化解上下游之间、工农业用水与生态用水之间的用水冲突。但是,如果水量分配存在不合理,会影响地区间的环境公平。

表1 2013 年7 月—2020 年6 月黄河干流省(自治区)年度计划分配指标统计 亿m3

目前黄河水量分配方案依然沿用的是1987年经国务院批准的《黄河可供水量分配方案》。随着西部地区经济的进一步发展,青海省国民生产总值已由2000 年的263.68 亿元增至2021 年的3 346.63 亿元,增速超过10 倍,但由于黄河水量分配根据的取用水现状及供需情况多年未变,不适应当前青海经济发展的形势,应在水量分配上适度增加青海黄河用水分配指标。

3.3 强化生态安全预警机制

2016 年,青海建设了在“天地空一体化”生态监测站网络体系的基础上,建成青海生态之窗,建设生态系统综合监测站38 个,对生态系统、自然景观和野生动物气息变化实时动态监测,在环保部门牵头下,农牧、水利、气象、林业等部门建设地面生态监测站点,实现部门间的数据互通共享[5]。此外,“生态之窗”的建设强化了对冰川雪山、草原湿地、河流湖泊和珍稀野生动物的生态学观测,构建了实时展示青海典型代表生态系统、自然景观和生物多样性的平台。目前,青海“生态之窗”观测点包括祁连山区域观测点、青海湖流域观测点、三江源区域观测点、柴达木区域观测点[6]。在观测获取基础数据,以便分析地区生态变化规律的同时,对影响生态安全的事项提前预警。

生态监测可以给生态预警提供基础的监测数据,若超出相应的评价标准,则进行报警;如果没有,则记录生态环境的变化情况,预测其发展趋势,掌握其动态状况。生态预警就是生态监测在环境预警中的应用,它是对资源开发利用的生态后果、生态环境质量变化以及生态环境与社会经济协调发展的评价、预测和报警[7]。从环境保护意义上说,生态监测是环境保护重要理念“预防为主”的体现。

以青海为例,土地沙漠化的生态监测与“退耕还林”政策相结合,对减缓土地沙化起到了积极作用。但具体应对措施上,应当适时评估退耕还林的效果。青海气候特点以及农民植树技术等原因导致树木存活率较低,因此在具体应对措施选择上,可采用专业人员针对不同地区状况进行治理,通过评估种植地土壤及含水情况,选择林木、灌木或者草,在种植密度上也能做到科学有效,防止出现高密度、不恰当种植导致树木成活率低的问题。

3.4 建立切实可行的生态补偿机制

国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31 号)指出:“完善重点生态区域补偿机制。继续推进生态保护补偿试点示范,统筹各类补偿资金,探索综合性补偿办法。划定并严守生态保护红线,研究制定相关生态保护补偿政策。健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策。将青藏高原等重要生态屏障作为开展生态保护补偿的重点区域。将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容。”

青海省作为三江源头,“中华水塔”,防范荒漠化、沙漠化对于整体生态安全的防范意义重大。对其进行生态补偿依然应遵循“谁受益谁补偿”的原则,参考国内外在生态补偿方面可供借鉴之处,明晰具体制度安排。

3.4.1 生态补偿主体

以水资源生态补偿为例,从补偿主体上看,国内密云水库生态补偿机制以北京市政府和密云县政府是生态补偿的第一主体;上游水源地的污染企业、矿产资源开发者是第二补偿主体;下游的北京市居民是第三补偿主体[8]。新安江流域生态补偿机制是国内首个跨省流域生态补偿试点,采取的是以跨界断面监测浓度为基础测算补偿指数,由浙江省直接拨付给安徽省;但当安徽出现重大水污染事故时,安徽则需拨付相应资金给浙江省的补偿方式。黄河、长江是中国最主要的河流,其蕴含的能力滋养绝大部分的国土。因此,中央政府是首要的获利者,可以也应当作为补偿主体之一。青海以牺牲工业发展为代价保障三江源的生态安全,当地居民也以贫困为代价保护三江源地区的原有生态面貌(2018 年青海国民生产总值倒数第二,人均纯收入均为全国倒数第五)。而中下游地区的沿江沿河省份,经济发展水平和居民人均纯收入远高于三江源地区居民。因此,中下游省份是三江源的获利者,应当作为补偿主体。

3.4.2 生态补偿对象

青海地区生态补偿的对象应当是为保护当地生态环境,防治荒漠化、沙漠化加剧而作出牺牲的民众。补偿具体类别包括农牧民基本生活保障支出、教育支出,当地为保护青海生态环境的专项治理费用、生态监测与预警费用等。

3.4.3 生态补偿资金来源

考察国内外生态补偿资金来源主要有两种方式,一是政府付费,二是使用者付费。例如国内水资源生态补偿密云水库模式采取的是财政转移支付,新安江水库模式则是通过省际间的谈判协商模式;美国采取流域内相关方直接交易的使用者付费模式[9]。当然,并非所有项目的生态补偿都可以采取政府与使用者分担的方式,在荒漠化与沙漠化防治项目等生态效益获利者模糊的领域,因环境的公共物品的属性,需要政府增加财政投入。

3.4.4 生态补偿方式

密云水库生态补偿方式通过实施具体项目来实现,包括小流域治理、水资源节约和水环境治理“稻改旱”项目。北京与张家口、承德2 市分别组建了京张、京承水资源环境治理合作协调小组,确定北京连续五年每年支持资金2 000 万元,用于张家口、承德地区相关区(县)节水灌溉、生活垃圾处理、源头治理、工业污染治理等水资源环境治理项目。2007 年起潮河上游流域的丰宁、滦平两县20 个乡镇全部停止种植水稻,以种植玉米为主,退稻改旱面积7.1 万亩,北京市按照每亩450元的标准共补助“稻改旱”区域农民资金3 195 万元[10]。青海三江源地区生态补偿也可借鉴该方式,由补偿主体提供源头地区水土保持、植被修复的支持资金,或者为自然保护区划定后的居民搬迁及新址重建提供资金支持。由于青海大部分地区干旱少雨,土地荒漠化成因中有一定的自然因素。贫困与荒漠化呈互为因果关系:土地沙化、荒漠化阻碍地区经济发展,是致贫的环境因素;贫困迫使农牧民过度开垦、放牧,加深了土地荒漠化程度,是生态危机的人为因素。因此,生态补偿需与该地区人口脱贫相结合,可通过吸纳贫困人口参与沙区荒漠化地区的生态保护方式开展扶贫,包括参与造林绿化,承担封禁保护任务,开展严重沙化耕地的退耕还林等,使他们获得相应的劳务收入和政策性收入。也可以通过实施灌木林的平茬与加工项目开展扶贫以及适度发展特色林果产业开展扶贫[11]。

贫困是生态危机的最糟糕形式。青海省经济相对落后,生态补偿机制的引入能较大程度上改善当地的经济发展水平和环境治理能力,降低生态保护和经济发展的矛盾,通过教育和扶贫提高水源地、自然保护地农牧民保护生态意识,有利于当地生态系统的修复和总体的生态安全。

4 结语

西北地区在我国具有重要的战略地位和经济地位,其资源丰富且种类繁多,极具开发价值和潜力。同时,西北地区也是我国风源地和沙源地之一,地区气候变化和人为活动加速土地沙化过程。西北地区森林一旦被破坏,不仅会造成西北水资源短缺和干旱等自然灾害,中东部也会受到影响。因此,保护以青海为代表的西北地区生态环境,防治土地沙漠化和荒漠化意义重大。而西北地区土地沙漠化和荒漠化防治是与水资源、森林资源等资源利用相关联的综合性问题,只有进行合理配置资源,并对之进行适度开发和利用,才能改善荒漠化现状,保障地区生态安全。