推动数字城乡融合发展的现实观瞻与政策建议

赵文景

数字时代，以“城乡一体化”理念推动数字城乡融合发展成为缩小城乡经济社会发展差距的重要选择。近年来，以“城”为空间的新型智慧城市建设和以“乡”为空间的数字乡村建设均取得了明显的进展和突破，但城乡数字化协调发展水平较低、城乡数字鸿沟仍然突出。近期，《“十四五”数字经济发展规划》出台并明确提出要“推动数字城乡融合发展”。因此，新时期亟需打破以往的城乡二元数字化建设思路，统筹推进城乡数字化建设，加快数字赋能城乡高质量融合发展。

一、新型智慧城市与数字乡村建设取得明显成效

（一）新型智慧城市建设脉络与成效

我国智慧城市建设始于2010年，宁波市出台了《关于建设智慧城市的决定》，在全国率先开展了智慧城市建设，北京、上海、杭州、广州、深圳等地纷纷结合自身特色开展建设，在全国兴起智慧城市建设热潮。随后，住房和城乡建设部、科学技术部、工业和信息化部等部委从自身职能出发，选择了智慧城市建设的不同领域进行试点。2014年为规范和引导智慧城市健康发展，国家发改委印发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，这是首个对智慧城市建设的原则、目标和要点予以规范的政策。2015年，在已有的智慧城市试点基础上，形成了新型智慧城市的概念，以此进一步明确和优化了智慧城市的建设思路、重点和方式。2016年出台的《“十三五”国家信息化规划》《国家信息化发展战略纲要》等文件均对新型智慧城市建设作出了具体部署。借助于政策东风，我国的新型智慧城市建设呈现出建设城市数量快速增长，建设场景向经济社会发展全领域覆盖的特征。

总体来看，我国新型智慧城市建设取得五个方面的突出成效。一是建设理念获得共识，从强调技术的先进性和场景的创新性跃升到以人民为中心、以应用为牵引。二是建设模式突出分级分类，即不同人口规模、行政级别、经济发展水平的城市在智慧城市建设中，可以有不同的标准和侧重点，例如山东省率先出台的《新型智慧城市建设指标》就指导了本省分级分类建设工作。三是建设思路彰显集约，从新型数据中心等信息基础设施到服务治理平台建设普遍强调集约性和应需性。四是建设内容形成体系，围绕数字基础设施、数据要素汇集、社会治理数字化、公共服务数字化以及产业发展环境优化等方面不断明确新型智慧城市的基本体系框架。五是建设主体突出多元化，从最初的以政府为单一主体建设运营发展到当前的多元主体投资共建生态，形成政企联合、政府购买服务、地方政府专项债券、企业投资运营等多种模式。

（二）数字乡村建设脉络与成效

数字乡村建设是在数字时代助推乡村振兴、提升农业现代化水平的有效途径。受限于乡村的经济发展水平、要素集聚情况和信息化建设基础等，数字乡村建设整体落后于新型智慧城市。“十三五”时期，支持鼓励数字乡村建设的政策密集出台。2016年国务院印发的《“十三五”国家信息化规划》明确提出“加快农村及偏远地区的通信网络覆盖”，并在农业农村信息化工程中提出智慧农业、电子商务、大数据应用、农业信息综合服务能力以及信息化发展支撑能力等具体任务。2018年的中央一号文件正式提出“数字乡村”;2019年国家层面正式出台了《数字乡村发展战略纲要》;2021年出台《数字乡村建设指南1.0》，同年出台的《“十四五”国家信息化规划》将“数字乡村发展”作为十大专项行动之一;2022年的《“十四五”数字经济发展规划》提出“提升信息惠农服务水平”和“推进乡村治理数字化”两项具体任务，数字乡村建设的政策叠加效应不断凸显。

总体来看，受益于政策红利，数字乡村建设取得了初步成效。从建设内容来看，一些地方通过出台数字乡村发展专项规划，落地实施一批数字乡村建设项目，例如浙江省的《数字乡村建设“十四五”规划》、江苏省的《关于高质量推进数字乡村建设实施意见的通知》;一些地方通过在新型智慧城市规划中部署数字乡村建设内容，例如武汉市、郑州市、长沙市等城市。从信息基础设施来看，以贫困村为例，截至2020年底，我国贫困村通光纤比例达到98%，深度贫困地区贫困村通宽带比例提升到98%。从信息服务来看，我国益农信息社数量从2017年的7.39万个增加到2020年的45.4万个，已经累计培训村级信息员198.6万人次。从互联网城乡差距来看，城乡地区互联网普及率差异从2016年底的36%缩小到2021年6月的19.1%;在农产品电子商务方面，我国农村网络零售额由2014年的1800亿元增长到2020年的1.79万亿元。

二、加快推动数字城乡融合发展亟需排难疏堵

新型智慧城市和数字乡村是数字中国建设的空间载体。但不容忽视的是，数字鸿沟苗头倾向叠加城乡经济社会发展差距使得城乡二元结构问题更加复杂，数字赋能城乡融合发展亟需排难疏堵。

第一，部分市县区推进数字城乡融合的基础能力薄弱。经济发展水平高、城乡一体化程度高、城乡收入比低、城镇化率水平高的地区，在统筹数字城乡融合发展基础和能力上更強;农业人口占比高、农业产值占比高的地区，在二者融合发展的需求上更为强烈。统筹能力和行政类型也有一定关联，普通的县相比直辖市、市、区和县级市，在实现二者融合上极有可能存在基础和能力双弱的问题。

第二，将新型智慧城市建设经验简单套用于数字乡村建设领域。在“以城带乡”的数字乡村建设过程中，为加快建设进程、减少建设成本，将新型智慧城市建设经验和建设成果扩散应用到乡村成为可选方式。但考虑到城市地区和乡村地区在人口密度、建筑形态、人口年龄结构、社会治理重点、服务高频次事项、产业形态等方面存在全方位差异，则需要有所侧重、有所选择，不能简单套用。哪些建设成果可以直接推广到乡村地区，哪些平台和设施需要根据乡村发展实际改良或者新建，都需要进行探索。

第三，乡村收缩背景下数字乡村建设的成本与收益失衡。根据社科院的预测，“十四五”时期中国城镇化率平均每年将提高1.03个百分点，到2035年还将有约1.6亿农村人口转移到城镇，这意味着乡村人口的收缩和乡村数量的减少，加之乡村的低经济密度、低人口密度、严重老龄化以及高农业数字化转型成本等问题，数字乡村的建设成本可能会远大于其所产生的经济社会收益，符合当下实际的数字乡村建设可能在未来成为无效供给。

第四，数字乡村建设能力差异进一步扩大乡村区域差距。我国区域发展不平衡不仅体现在板块之间、省际之间以及城乡之间，同时也体现在不同区域的乡村之间。从2020年数据来看，我国31个省市区的农村居民人均可支配收入的极值比达到3.37，远大于同期城镇2.46的极值比，农村区域之间不平衡的程度显著大于城镇区域，而与之相伴的是区域间不同乡村在数字乡村建设能力方面的差异。即使在缩小了接入鸿沟，即信息基础设施的建设水平差异的情况下，还存在更加难以弥合的使用鸿沟和能力鸿沟。尤其对于处于脱贫成果巩固期的和欠发达地区的乡村，极有可能在数字经济时代进一步落后。

第五，地方普遍对数字乡村发展缺乏系统性规划。在地方层面，市县区纷纷出台智慧城市顶层设计和行动方案，这些规划普遍以城市地区作为主要建设和服务区域，而未能有效统筹下辖乡村地区。少数规划虽然考虑到了乡村地区，但仍然存在蜻蜓点水、融合不足等问题。例如某地在智慧城市建设方案中明确了农业农村局的建设任务，包括参与“打造企业服务‘一站直通’”“推进城乡建设智慧化管理”等，但是这些任务中并没有与数字乡村建设核心内容有效关联;又如某地提出“建设农业农村大数据，促进农村地区基础设施、经济发展、社会治理、民生服务等全面提升”，但是没有更为详细的方案。

三、加快推动数字城乡融合发展的政策建议

在共同富裕的长远目标下，“城乡一体化”正在成为推动城乡融合发展的基本共识与行动指南，其中推动数字城乡融合发展是重要手段。按照《“十四五”数字经济发展规划》提出的“统筹推动新型智慧城市建设和数字乡村建设”要求，针对当前存在的难点堵点，多措并举加快推动形成以城带乡、共建共享的数字城乡融合发展格局。

第一，将数字城乡融合发展合理融入各层级重要规划之中。在已有《数字乡村发展战略纲要》《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》基础上，鼓励省市两级加快制定数字乡村建设的专项规划，在省市级层面提升对数字乡村建设的重视程度。将数字城乡融合发展嵌入到重大专项规划之中，包括城市群协同、新型城镇化、三农发展、共同富裕示范区建设、国家城乡融合发展试验区等在内的国家或省级专项规划，将数字城乡融合发展作为重大工程项目。

第二，提升新型智慧城市和数字乡村的一体化规划建设水平。以规划先行提升数字城乡融合发展水平，鼓励市县区在做新型智慧城市顶层设计、行动计划时，将下辖街乡镇地区纳入统筹范围。引导市县区综合考虑地域特色，围绕基础设施、数据归集、平台建设、场景拓展等方面，做好城乡衔接，提升融合水平。提升投资的一体化程度，鼓励政府资金、国资企业和社会资本同步参与到数字乡村建设中去，引导城市网络、信息、技术和人才等资源向乡村流动，促进城乡要素合理配置。

第三，在数字乡村建设过程中吸纳智慧城市建设的有益经验。吸纳分级分类的建设思路，针对不同发展水平和人口规模的乡村进行差异化数字化改造，厘清数字乡村建设的必选项和特色项。吸纳集约建设的理念，坚持非必要不新建，例如在已有的智慧城市治理服务平台为基础进行扩展化应用，将涉农数据存储于统一的云平台或已有的数据中心。吸纳以场景牵引的建设理念，切实把握农村分散程度高、人口密度低、老龄化严重等特点，瞄准关键环节和高频事项分优先级阶段性推进。

第四，在数字城乡融合发展中科学研判乡村经济和人口发展趋势。“十三五”期间，我国行政村总体数量明显下降，但1000以上人口行政村数量有所增加，這意味着农村人口除了向城镇集聚，还向大的行政村集聚。应综合考虑当前和未来需求，优先在人口规模超过1000人的乡村布局建设数字乡村，并以数字乡村建设进一步吸引周边较小规模村落人口向大型行政村集聚，增加数字乡村建设成果的覆盖和受益人群，提升数字乡村建设的社会经济收益。

第五，将县域作为智慧城市和数字乡村融合发展的主阵地。在前期数字乡村试点的基础上，根据建设效果适时扩大试点范围，丰富试点类型，设定试点目标。鼓励在国家试点的基础上，以省为单位，开展省级数字乡村建设试点。试点选取过程中有所侧重地向欠发达县域，特别是原贫困县倾斜，以信息化建设促进扶贫攻坚成果巩固。加快相关平台和信息资源实现多级覆盖，实现从国家省市县向乡村贯通，包括政务服务平台、社会治理平台、党建管理平台、教育医疗信息资源等。

（作者单位：国家信息中心）