集体安全条约组织 二十载，直面更复杂挑战

张禄彭

2022年是集体安全条约组织（以下简称“集安组织”）成立的第20个年头，开年发生的一件大事令其再度吸引国际社会的关注。今年1月初，哈萨克斯坦爆发大规模抗议活动并迅速发展为大规模骚乱，哈当局随即宣布全国进入紧急状态，并展开反恐行动。应哈总统托卡耶夫的请求，集体安全条约组织向哈派出维和部队，只用短短几周时间便协助哈政府稳住了定局势。这是集安组织成立以来第一次派兵赴成员国执行维和任务，在国际社会中形成一定影响。那么，集安组织何以帮助哈应对危机，未来还将面临哪些内外部挑战？

集安组织是由独联体框架内的《集体安全条约》机制发展而来的。1991年底苏联解体，同年12月21日，阿塞拜疆、亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、俄罗斯、格鲁吉亚、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和乌克兰等12个共和国的领导人在阿拉木图举行集体会晤，签署了六项文件，正式宣布建立独立国家联合体（简称“独联体”）。当时，15个加盟共和国纷纷独立，这些国家外部安全以及地区的和平与稳定问题迅即被提上议事日程，《集体安全条约》应运而生。

1992年5月15日，当时政治上最为亲密的六个独联体国家——亚美尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦在塔什干签署《集体安全条约》。格鲁吉亚、阿塞拜疆、白俄罗斯当年并没有参与，而是于1993年加入该条约。当时，阿塞拜疆和亚美尼亚实际上处于战争状态，正在为彼此争夺的纳戈尔诺-卡拉巴赫（纳卡）领土而战;格鲁吉亚国内正经历着激烈的权力斗争和种族冲突;白俄罗斯则认为《集体安全条约》可能暗含建立新的军事政治集团的意图，因此选择暂缓加入。当时在独联体国家中，只有宣布军事中立的乌克兰、土库曼斯坦和摩尔多瓦游离于《集体安全条约》之外。

2019年11月28日，集体安全条约组织集体安全理事会会议在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克举行。

《集体安全条约》旨在填补《关于建立独立国家联合体协议议定书》中未涉及集体安全的义务而造成的法律空白。该条约包含两个基本条款：一是，参与者承担“不加入军事联盟或参与任何国家集团以及行动针对另一个参与国”的义务;二是，“如果参加国之一受到任何国家或国家集团的侵略，将被视为对本条约所有缔约国的侵略”。根据条约，如果发生对任何成员国的侵略行为，所有其他成员国将向其提供必要的援助，包括军事援助，“按照《联合国宪章》第51条之规定行使集体防御权”。因此，《集体安全条约》在内容上侧重于保护其参与国免受外部威胁，在有关成员国尚未建成独立武装力量和特种部队的情况下，这成为其维护新独立国家主权的重要手段。事实上，《集体安全条约》最初被认为是独联体的一个配套安排。

1999年《集体安全条约》五年期满后，阿塞拜疆、格鲁吉亚和乌兹别克斯坦三国并未续约。背后的原因是：存在冲突的国家不可能长期共存在一个军事联盟的框架内，因此与亚美尼亚同属一个组织不符合阿塞拜疆的利益，对于阿来说，在土耳其的帮助下建立一支以北约模式为基础的军队成为当务之急;乌兹别克斯坦则认为，作为《集体安全条约》的成员并不能为本国带来更大的利益，因此选择退出;格鲁吉亚因与俄罗斯关系紧张以及积极谋求融入北约而退出了该条约。值得注意的是，同年古阿姆集团（GUUAM，格鲁吉亚、乌克兰、乌兹别克斯坦、阿塞拜疆、摩尔多瓦五国首字母组成）成立，成为与《集体安全条约》相竞争的机制。

虽然有三个国家退出，但亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦六个成员国仍签署了条约延期议定书，奠定了后来集安组织的雏形。进入21世纪，地区形势复杂多變，“三股势力”特别是恐怖主义对地区各国安全和地区稳定构成严重威胁，此外毒品、移民问题也日益突出，需要条约成员国之间加强互动，并将合作扩大到军事领域之外。与此同时，普京2000年在俄执政后，大力调整对独联体国家的外交政策，将发展与独联体国家的关系确定为俄外交政策的优先方向。鉴于这些情况，《集体安全条约》成员国对建立更高水平的军事政治一体化机制有了更为务实的客观需求。

2002年5月14日，《集体安全条约》成员国领导人决定创建一个新的区域性国际组织——集体安全条约组织（CSTO），同年10月7日集安组织成员国签署了《集体安全条约组织宪章》等文件，后于2003年9月18日正式生效。这些文件夯实了《集体安全条约》的政治和法律基础，扩大了与集体安全有关的约定，并引入了应对内部威胁的要素。同时，《宪章》明确规定，未经集安组织国家事先协商，不得在组织成员国领土上部署第三国军队和资产。集安组织的军事合作部分也相应扩大。2009年，集安组织集体快速反应部队（CRRF）正式组建。

2016年，集安组织批准了《2025年前集体安全战略》，目标是通过在战略伙伴关系的基础上整合集安组织成员国的能力和资源来确保集体安全，扩大政治合作，提高集安组织成员国的防御能力、武装部队的战备和作战能力，以及应对跨国挑战和威胁。可以说，集安组织经过20年的发展，虽然遭遇过低迷，但也积蓄了能量，使得该组织可以维持一个共同的军事战略空间。

2022年1月13日，集安组织部队在哈萨克斯坦阿拉木图市举行仪式，结束维和任务从该国撤离。

集安组织成立后，曾经三次收到成员国的求助。第一次是在2010年6月，当时吉尔吉斯斯坦南部爆发了种族冲突，导致逾千人伤亡，吉当局请求集安组织派兵助其控制局势，但被集安组织拒绝，理由是吉骚乱完全由其内部因素导致。

第二次是2020至2021年亚美尼亚和阿塞拜疆因纳卡问题发生冲突时，亚美尼亚曾向集安组织求助。集安组织秘书长扎斯当时回应称，如果亚主权受到威胁或者遭到直接的武装进攻，该组织将会介入。2021年5月，当阿塞拜疆军队在两国有争议的边界地区发动攻势时，亚总理帕希尼扬要求与集安组织进行磋商。随后，扎斯称如果两国间紧张局势升级，该组织将按照有关章程和条约采取相应行动。后来阿方没有进一步扩大局势，因此集安组织也未派兵。

第三次便是今年1月哈萨克斯坦总统托卡耶夫向集安组织寻求帮助，他以该国不仅遭受内部冲突而且受到在国外训练的“恐怖团伙袭击”的事实，证明了请求的合理性。集安组织成员国元首迅速召开在线会议，一致同意了托卡耶夫的请求，很快向哈派出集体快速反应部队。普京在1月10日举行的集安组织成员国视频峰会上强调，集安组织成员国不会允许外部势力在自己的领土上搞“颜色革命”。1月19日，集安组织部队在完成维和任务后撤离。托卡耶夫评价称，集安组织部队在稳定哈局势方面发挥了非常重要的作用。

集安组织成功协助哈应对危机，向外界展现了该组织的实力和团结及行动潜力，同时也再次证明了俄罗斯在这一地区的强大影响力。

目前，集安组织周边地区形势动荡，成员国内部政治局势的变动因素也在积累。

在中亚方向，政局不稳是该组织在这一地区面临的严峻挑战。比如，吉尔吉斯斯坦政权更迭较为频繁，因此一直受到集安组织的关注。再比如，阿富汗与集安组织南部边界相连，其安全局势是影响中亚地区安全的重要因素。此外，该地区部分边界划定存在争议，跨界河流水道的水电和灌溉制度不一致，预计水资源和能源等纷争将持续存在。

在西侧，美国及其北约盟国（主要是波兰和罗马尼亚）长期渲染和推行军事政治对抗，导致局势日益恶化。乌克兰危机、德涅斯特河沿岸问题以及白俄罗斯与欧洲国家关系恶化使得该地区形势趋于复杂。眼下，拜登政府将继续对乌克兰提供军事援助，支持泽连斯基政府的政治路线及其对顿巴斯和克里米亚的主张，这在实质上促成了集安组织西侧军事政治危机的长期恶化。未来，集安组织对乌克兰危机的反应和应对，值得关注。在白俄罗斯，西方对反对派的资助会扩大，明斯克将面临严重的政治、经济和金融压力。

在高加索方向，集安组织也面临着严峻挑战。纳卡地区地位的不确定性将导致亚美尼亚和阿塞拜疆可能再次爆发武装冲突。来自中东和北非的上千名激进主义者目前仍存在于纳卡，这些武装分子对于地区安全局势将产生威胁。格鲁吉亚精英试图在该国建立北约军事基地。土耳其在阿塞拜疆和格鲁吉亚的军事、政治和经济活动值得关注。此外，“阿布哈兹共和国”和南奥塞梯政局也不稳定。

过去相当长一段时间里，集安组织内部积累的问题阻碍了其发展，也没能助俄充分实现其在“后苏联空间”加强军事和政治地位的目标。这既是由于该组织内部持续存在的国家间矛盾和成员国外交政策分歧，也是因為受制于各成员国立法对军事特遣队使用的限制。未来，集安组织能否借助在哈骚乱事件中所发挥的积极作用进一步做大做强，俄罗斯能否持续协调后苏联空间内伙伴国家共同应对危机和外部威胁，从而有效保障地区安全，值得继续关注。