社会组织参与突发事件应急管理的功能优势与障碍

赵伯艳 周无恙

[摘要]重大突发事件的破坏性和不确定性所带来的原生风险和次生风险极大危害了人民群众的生命健康安全，冲击了正常的社会经济发展进程。面对重大突发事件带来的巨大风险和灾害，社会组织参与应急管理弥补了正式救援力量的不足。河南“7·20”暴雨事件案例分析表明，类型多样、反应迅速、拥有专业技术支持、社会反响度高是社会组织参与突发事件应急管理的主体特征，四重特征的叠加赋予了社会组织参与突发事件应急管理的比较优势。未来社会组织参与应急管理仍面临法制保障不到位、自主性不足、多元主体间沟通协商机制不健全、社会组织专业化水平总体较低等局限，需从宏观、中观、微观三个层面加以改进。

[关键词]突发事件社会组织应急管理

[中图分类号]D6329[文献标识码]A[文章编号]10019596（2022）030012-07

*基金项目：天津市哲学社会科学规划重点项目“重大疫情防控中社区资源汇聚的模式和机制研究”（编号：TJZZ20|001）。

一、问题的提出与文献回顾

（一）问题的提出

重大突发事件的发生及其应对不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体应急能力的考验。随着突发事件风险时空延展性的不断增长，仅靠政府力量应急的传统思想逐渐被协同治理所取代。2021年7月17日以来，河南省多地普降暴雨、大暴雨，局部特大暴雨。7月19日，河南强降雨达到当期鼎盛，5个国家级气象站降雨突破历史极值。对此，国家防汛抗旱总指挥部于7月20日20时启动防汛Ⅲ级应急响应，并要求应急管理部立即与河南相关部门合作指导部署抢险救援处置工作。受暴雨影响，以郑州为代表的多个城市发生严重内涝，导致市内交通中断、多处小区停水停电、铁路公路停运、航班取消，给社会带来重大财产损失并造成人员伤亡。面对严峻汛情，各级党委政府、军队迅速行动，社会力量纷纷伸出援手。在此次防汛救灾过程中，社会组织展现出独特作用：应急救援类社会组织排查风险隐患、转移受灾群众、运输物资、搜救受困人员;公益慈善类社会组织筹集善款和物资、帮扶受灾群众;科教类社会组织提供科普宣传、心理疏导;各级各类行业协会帮助灾区企业复产复工、恢复灾区正常生产生活。随着社会治理体制改革的不断深入，社会组织作为连接政府与社会的重要后备力量，其具有的灵敏、便捷、贴近基层等特征使其能够快速参与应急管理，在突发事件应急管理的各个阶段发挥越来越重要的作用，体现出独特的参与治理价值，日益成为突发事件应急管理中的重要参与者。河南“7·20”暴雨事件等重大突发事件的暴发引起了社会组织大规模、高强度、持续性地参与治理实践，这为在“打造应急管理新格局”的时代背景下观测和研究社会组织参与重大突发事件应急管理的作用、方式、局限及优化提供了重要的窗口。XUEHUI学会2022年第3期2022年第3期社会组织参与突发事件应急管理的功能优势与障碍XUEHUI

（二）文献回顾

自2008年汶川地震后，社会组织参与突发事件应急管理的重要意义逐步进入大众视野。随着社会组织的日益壮大及突发事件的不断发生，社会组织参与突发事件应急管理的学术成果也逐渐丰富并且遍及多门学科。随着社会组织参与突发事件应急管理范围扩大及程度的不断加深，学者们关注的重点逐渐向政府与社会组织协同治理、数字赋能对社会组织发展和参与治理的影响等方面转移。王伟进等在社会协同治理理念提出十周年的背景下，通过构建包含协同目标、渠道、能力、环境这四要素的分析框架，阐释当下我国社会组织在应急管理协同治理方面存在的困境，并从渠道、能力、环境三个方面提出政策建议[1]。王海峰以数字赋能为视角，分析数字化技术对社会组织参与社区应急管理的重要推动作用，并将数字技术与社会组织参与应急管理的模式相融合，提出从顶层设计、组织结构、群众基础等方面提升社会组织参与社区应急管理的能力[2]。廖小欢等以江苏省S社区为例，结合资源依赖理论分析社会组织在基层应急管理中的独特作用和存在的困境，并从政府、社会组织、社区居民三个维度分析造成困境的成因，提出完善对策[3]。李勇等针对突发事件所具有的不确定性和复杂性特征，提出慈善组织作为社会应急管理的重要参与者，其自身所拥有的治理韧性、创新力和延展性在社会应急管理中发挥了重要作用，并提出建立“一核、多元、多层次”的协同治理机制来完善慈善组织在应急管理中的协同参与[4]。

整体而言，学者们对社会组织参与应急管理的情况进行了深入研究，但是对社会组织参与突发事件应急管理的分类研究和具体研究还不够。以“自然灾害、社会组织”为关键词在中国学术期刊网检索，截至2022年2月13日，只检索到学术期刊论文18条。在突发事件频发的风险社会背景下，学术研究明显跟不上现实需要。因此，本文以近期发生的、影响颇大的河南暴雨事件作为研究案例，因循主体特征—障碍审视—对策优化这一逻辑分析社会组织参与突发事件应急管理的实际情况，并从宏观、中观、微观三个层面提出完善社会组织参与突发事件应急管理的对策建议，以期推动社会组织在参与突发事件应急管理中发挥更大作用。

二、社会组织参与突发事件应急管理的主体特征与功能优势

类型多样、反应迅速、拥有专业救灾技术、社会反响度高是社会组织参与突发事件应急管理的主要特征。上述四重特征叠加在一起，赋予了社会组织参与突发事件应急管理的比较优势。

（一）类型多样与应急功能补充

社會组织具有类型多样化的特征属性。在参与应急管理过程中，不同社会组织可以提供不同种类的应急志愿服务，有效弥补了政府在应急管理阶段无暇提供但却是公众急需的服务。在河南“7·20”暴雨事件中，各类社会组织在抢险救灾中充分发挥自身的专业优势、资源优势及协调优势，积极、有序参与防汛救灾活动，例如慈善类社会组织迅速募集应急物资，进行资源调配整合;社区社会组织开展社区宣传、社区动员、社区帮扶和心理疏导;救援类社会组织参与抢险救灾，进行专业救援;科教类社会组织搭建信息平台，传递灾情信息、普及救灾知识。

（二）组织灵活，行动迅速

社会组织相较于政府科层制的行政体制而言，具有组织架构灵活的特征属性。在突发事件发生后，社会组织能迅速筹集应急管理物资，招募参与应急管理活动的志愿者，为政府后续救援争取时间。在河南“7·20”暴雨事件中，河南省社会组织管理局第一时间向全省各社会组织发布《关于“风雨同舟积极投身防汛救灾”的倡议书》，全省各地社会组织管理部门进行了转发和动员。众多社会组织响应号召，积极投身到防汛救灾中。河南省民政厅及时为河南省慈善总会、河南省红十字基金会办理了公开募捐方案备案。全省各级慈善组织、红十字会积极响应号召，广泛动员，组织募集款物，社会各界爱心人士守望相助、倾情奉献。阿里巴巴公益基金会、腾讯公益慈善基金会、北京美团公益基金会在内的12家慈善组织和爱心企业捐赠资金都在1亿元以上。截至2021年8月4日，河南省共有6800多家社会组织参与了防汛救灾工作，社会力量共计捐款捐物5839亿元，累计参与救援人数达19万人。

（三）技术支持与专业应急

社会组织具有专业技术支持的特征属性。在突发事件发生后，社会组织能够在短时间内迅速集结，形成专业救援队伍，参与应急救援活动，对政府部门的抢险救灾工作起到了重要的补充作用。在“7·20”河南暴雨事件发生后，社会组织积极参与重点区域风险隐患排查和群众转移、人员搜救、道路疏通等各项防汛救灾工作。郑州市金水区红十字会志愿者服务队面对险情，主动请缨，火速集结具有防洪、抢险等经验的志愿者，奔赴郑州市内及中牟、新乡等重灾区，第一時间抢险救援，协助群众转移。鹤壁市无疆公益救援协会组织40名经过汛情应急救灾专业培训的志愿者参与郑州特大暴雨巡防、疏导、护送群众撤离等抢险任务。平顶山蓝天救援队携带救援物资及救援装备奔赴灾区，转移受灾群众。济源市应急救援协会发动150余名志愿者参与山区群众、火车被困旅客转移及郑州水灾救援。

（四）民间性与社会支持

社会组织具有密切联系群众、草根性、社会亲和力强等特性。在参与应急管理过程中，社会组织可以及时下沉社区，与民众进行交流沟通，明晰和回应民众的实际需求，并为灾区民众提供心理咨询等志愿活动，具有广泛的社会支持优势。在“7·20”暴雨事件中，广大社会组织积极配合政府部门在网络新媒体和宣传领域做好舆情引导和信息发布工作，在防汛救灾期间不断加强正面宣传，为群众解疑释惑，共同维护受灾地区社会秩序稳定[5]。郑州市金水区彩虹社会工作服务中心动员志愿者成立了救援信息与资源链接线上小分队，提供搜集、核对、筛选各类救援信息服务，以保障资源有效配对，及时参与救援。郑州社会工作协会成立了抢险救灾调度中心，建立线上资源协调、特困群体排查、心理咨询服务、志愿者统筹招募等12个专业服务小组，实现24小时不间断对接各类资源及需求。

三、社会组织参与突发事件应急管理面临的障碍

从河南“7·20”暴雨事件案例分析发现，社会组织参与应急管理受到多重因素的制约。在宏观层面，社会组织参与应急管理的法制保障不到位、自主性不足;在中观层面，多元主体间沟通协商机制不健全;在微观层面，社会组织的专业化水平总体较低。

（一）社会组织参与应急管理的法治保障不到位

总体而言，《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发事件应急体系建设“十四五”规划》等一系列法律和政策文件支持社会力量参与应急管理工作。但是，社会组织参与应急管理的法制建设略显滞后。一方面，关于社会组织参与应急管理的法律法规可操作性不强。《中华人民共和国突发事件应对法》规定了公民、法人和其他组织参与突发事件应对工作的责任与义务，但立法更多强调原则性而非操作性，规定过于宽泛，在实际应急管理过程中难以起到直接指导作用[6]。另一方面，社会组织参与应急管理权益保障和激励制度不健全。参与突发事件应急管理不同于日常的志愿服务活动，社会组织志愿者参与应急救援存在一定风险。然而针对社会组织及其志愿者参与应急管理的权益保障、针对应急管理贡献突出的社会组织的激励制度仍存在空白。

（二）多元主体间协调沟通机制不健全

一方面，政社合作机制尚不成熟。2008年以来，应急管理体系下的政社合作已经建立，但尚处于初级发展阶段。政府与社会组织的合作模式和协同方式还处于探索过程中，导致政府与社会组织合作过程存在障碍。政府与社会组织并未建立全周期、常态化的合作机制，社会组织与政府开始合作往往是在突发事件发生后社会组织临时接收到政府的召集才形成[7]。因此，社会组织与政府的合作主要集中于危机爆发和延续阶段。在这种临时性和阶段性的合作机制下，政府难以统筹和链接全部的社会组织，导致政府未能有效调控和指引所有参与救援的社会组织，加重社会组织参与的无序性和重复救援、重复应急和重复服务的发生，造成资源浪费。另一方面，参与应急管理的社会组织之间尚未建立起统一的信息沟通渠道。在此次防汛救灾的过程中，社会组织参与救援服务存在明显“爱心扎堆”的资源浪费现象。救援新乡的过程中，存在多支社会救援队伍共同救援一个地区的情况。救援现场的混乱和人力物力资源的浪费反映出社会组织在参与救援前彼此之间缺乏沟通，尚未建立信息共享和协调联动机制[8]。

（三）社会组织专业化水平总体较低

一方面，专业救援类社会组织整体规模较小。就社会组织参与这次河南暴雨应急管理的情况来看，共有6800多家社会组织参与防汛救灾，但专业的社会抢险队伍只有326支，仅占参与总量的47%。这反映了我国专业应急救援类社会组织总体发展规模不高、专业应急抢险救援人才较为稀缺的现状。另一方面，受资金短缺的影响，社会组织在技术装备上与国际专业救援组织存在较大差距。社会组织的资金来源主要是政府补贴和社会捐款，其内生的资金获取有限，组织自身难以保证内部成员定期接受到较为全面的应急培训和技术更新[9]。在此次防汛救灾过程中，众多社会组织和志愿者主要承担分发物资、安全消杀等工作，面对受困群众提出的专业问题和服务请求，受专业能力的局限，一些社会组织和志愿者不能及时回复和解决。

四、社会组织参与突发事件应急管理的对策优化

为了更好发挥社会组织所具有的灵敏性、社会性、专业性等优势，建议从宏观、中观、微观三个层面来完善社会组织参与突发事件的应急管理。

（一）在宏观层面，加强法制建设和制度完善

第一，健全社会组织参与应急管理的法规体系。就中央政府而言，应尽快完善《国家突发公共事件总体应急预案》《突发事件应对法》等应急管理法律法规中关于社会组织参与应急管理的细则，使相关法律内容更具体、可操作化，以此来明确社会组织在应急管理中的角色定位和权责范围，实现高位法的统一指引。各级地方政府则可以通过修订预案或推出临时性的政策文件的方式来指导社会组织参与应急管理工作，有效避免社会组织在应急救灾过程中出现的组织无序、职责不明、内容重复等问题。

第二，完善社会组织权益保障机制。社会组织及其工作人员和志愿者参与应急管理工作具有一定的风险性，为了对其参与应急管理的权益进行保障，一方面，建议中央政府出台关于社会组织参与应急管理的经费来源、人员防护、权利合法性、人身意外保险、抚恤激励等方面的法律法规、相关细则[10]。另一方面，各级地方政府可以通过购买服务、设立奖励资金的方式来扶持地方专业救援组织的发展，可以对抢险救援过程有突出贡献或损失严重的社会组织予以一定的资金补偿，实现对社会组织的正向激励。通过完善权益保障机制，优化社会组织参与应急管理的政策环境，为社会组织参与应急管理工作起到重要的经济保障作用。

第三，完善社會组织参与应急管理的监管机制。一方面，政府应督促社会组织在参与应急救援期间主动、及时、全面、公开其接受捐款物资和资源的分发使用情况，对未依法依规公开的社会组织应尽到提醒和监管义务。另一方面，政府可利用大数据技术及其他科技设施或平台等资源，对社会组织实施定期评估，增强社会组织的自律意识和社会责任感，既能规范社会组织参与应急管理的行为、激发社会组织的活力与热情，又能提高社会组织的公信力，以便在其参与突发事件应急管理中做到积极、有序、有力。

（二）在中观层面，完善社会组织的参与联络机制

第一，构建组织间系统化的沟通联络机制。各类型社会组织之间可以建立统一的沟通网络机制。在应急管理过程中，各类型社会组织之间要加强沟通，实现整合。可以由发展规模大、运营能力强的枢纽型社会组织牵头搭建联盟，统一收集和分配应急任务，根据应急现场实际需要指导社会组织参与不同阶段、不同类型的应急救援，并且根据收集到的救援实时情况和各社会组织的人员构成、业务特长等信息，帮助社会组织开展更有针对性、科学化的应急救援，避免社会组织之间的重复参与，最终实现社会组织参与应急管理流程和工作内容上的分配与优化。

第二，建立全过程、常态化的政社协同联动机制。政府要引导社会组织在资源动员、物资调配、应急救援、基本公共服务、救困济贫、心理疏导、社会关系重建方面发挥作用。一方面，各级政府要开放应急参与空间，鼓励社会组织在应急管理的各个阶段承担更多责任，确保政府与社会组织在应急参与的内容上少一些重叠、多一些互补，使资源效用最大化[11]。政府还可以在社会组织参与的薄弱环节通过主动邀请的方式来促进社会组织的全周期参与。另一方面，政府要加强与社会组织之间的数据共享，通过运用互联网、云计算等现代化技术实现公共数据的分享，保证社会组织可以在短时间内了解到最新消息，提升救援的时效性。

第三，提升公众对社会组织的社会认同。社会组织在参与应急管理时经常面临救灾现场公众不理解和不信任的问题，这对志愿者参与应急救灾造成不良的心理影响，也影响了救灾进度。因此，在日常生活中需要面向公众宣传介绍社会组织。一方面，社会组织可以通过下沉社区开展志愿服务来进行宣传，使社区居民了解社会组织的工作内容和重要作用，以此来树立自身形象;另一方面，社会组织还可以与社区建立长期的合作关系，加深公众对自身的了解和认识。

（三）在微观层面，提升社会组织的应急参与能力

第一，社会组织要不断加强自身的技能培训。参与重大突发事件应急管理活动，需要社会组织具备快速的反应能力和专业性的技能。一方面，社会组织可以通过定期邀请专业救援组织开展现场培训或者组织内部成员统一观看专业救援视频的方式进行网络自学;另一方面，社会组织也需要定期对组织成员进行专业技能考核和实战演练，以保证组织成员具有随时参与应急救援的实战能力。

第二，社会组织要主动拓宽资金来源。社会组织不应局限于财政支持，要多方筹集募款。一方面，社会组织可以与企业合作策划相关公益项目，采用“企业买单，社会组织服务，居民享受公益服务”的合作方式，既能提高企业知名度，又能维持社会组织的运作;另一方面，通过策划优质公益项目的方式，吸引枢纽型公益社会组织和大型公益基金会的赞助和公众的捐款。拓宽资金渠道可以使社会组织拥有一定的资金用于购买参与应急管理所需要的专业设备、支付社会专业救援课程培训经费，从而实现社会组织内部专业应急管理能力的提升。

第三，加强对社会组织的培育与遴选。一方面，培育与壮大应急管理社会组织主体。政府可以通过购买服务、资金支持和组织孵化的方式大力发展应急救援、志愿服务、心理疏导、卫生医疗等应急管理相关的社会组织，不断壮大社会组织规模，优化社会组织类型结构的重要作用。另一方面，加强对社会组织的评估与遴选。政府需要定期对专业应急管理类社会组织进行评估和分级，以促进社会专业能力的提升和维持。分级管理可以帮助社会组织高效、科学地参与应急管理工作。社会组织可根据自身的组织级别和组织类型参与不同阶段的应急管理，实现社会组织高效、有序地参与应急管理。

参考文献

[1]王伟进，何立军.目标、渠道、能力与环境——一个社会组织协同应急管理的分析框架[J].学习论坛，2022（1）：101-108.

[2]汪海峰.数字化赋能视角下社会组织参与社区突发事件应急研究[J].学会，2021（11）：18-23，32.

[3]廖小欢，刘敏，桑新月.资源依赖理论视角下社会组织参与基层应急管理研究——以苏州市S社区为例[J].学会，2021（10）：5-12.

[4]李勇，何定勇.公共危机治理：不确定性，慈善组织参与及协同治理[J].中国非营利评论，2021，27（1）：218-238.

[5]卢文刚，郑薇.社会组织参与应急管理的探索、困境及改进建议——基于广东省深圳市的调研[J].社會治理，2021（3）：77-82.

[6]邱佛梅，郑鸿铭.重大突发事件应急管理效能提升的法治路径[J].中国行政管理，2021（6）：155-157.

[7]徐明，郭磊，任韬.疫情防控中基层应急社会动员的逻辑、机制与优化策略[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2020，22（3）：40-51，106.

[8]高芙蓉.社会资本视域下社会组织参与应急治理的路径研究[J].河南社会科学，2020，28（2）：99-104.

[9]沈燕梅，张斌.社会组织参与应急救援的现状、困境与路径探析[J].广东行政学院学报，2020，32（2）：5-10.

[10]张铮，李政华.中国特色应急管理制度体系构建：现实基础、存在问题与发展策略[J].管理世界，2022，38（1）：138-144.

[11]陶振.跨域公共危机治理中的府际联动：结构、类型与优化[J].广西社会科学，2020（7）：60-68.

Functional Advantages and Obstacles of Social Organizations

Participating in Emergency Management： Take the “7·20”

Rainstorm Event in Henan Province as an Example

Zhao Boyan， Zhou Wuyang

（Tianjin University of Commerce， Tianjin 300134， China）

[Abstract]The primary risk and secondary risk brought about by the destructiveness and uncertainty of major emergencies have greatly endangered peoples life， health and safety， and impacted the normal process of social and economic development. In the face of huge risks and disasters brought by major emergencies， social organizations participation in emergency management has made up for the lack of formal rescue forces. The case analysis of the “7·20” rainstorm event in Henan province shows that the main characteristics of social organizations participating in emergency management are variety of types， rapid response， professional technical support and high social response. The superposition of four features endows social organizations with comparative advantages in emergency management. In the future， social organizations in|depth participation in emergency management will still face limitations such as inadequate legal guarantee， insufficient autonomy， imperfect communication and consultation mechanism among multiple subjects， and low level of specialization of social organizations， which need to be improved from the macro|level， meso|level， and micro level.