准经营性水利工程PPP 项目收益分配研究

吴頔WU Di；赵竹韵ZHAO Zhu-yun

（①山东建筑大学，济南 250101；②山东水务投资有限公司，济南 250100）

0 引言

作为公共基础设施领域项目建设的重要形式，PPP 项目采用政府部门和私营部门合作建设的生产模式，实现了项目风险的共同承担和收益共享。现阶段，在国家公共基础设施建设中，PPP 项目建设模式的应用较多，水利工程属于我国公共基础设施建设的重要内容，其在工程建设中多采用PPP 模式；现阶段，在完成水利工程PPP 项目建设后，一些水利工程还具有准经营性的特征，这种工程建设及使用模式具有突出的经济效益、生态效益和社会效益。新时期，为提升准经营性水利工程PPP 项目投资建设的整体效益和功能，还应注重此类项目收益的有效分析。

1 准经营性水利工程PPP 项目收益合理分配的重要性

我国工程项目建设中PPP 模式的起步较晚，应用时间较短，但是在新经济系统下，政府寻求经济改革，PPP 模式获得了快速推广和应用。在水利工程等国家公共基础设施建设中，PPP 项目建设具有突出的经济、生态和社会效益。对于准经营性水利工程PPP 项目而言，在工程建设管理中，还需注重其收益的有效分配。首先收益分配本身就是准经营性水利工程PPP 项目管理的重要组成部分，在工程项目建设中，政府部门、水利工程建设单位、其他投资单位本身存在一定的动态合作关系，要保证这种合作关系的稳定性，还需要做好核心利益相关者界定[1]（见表1），注重各方利益关系的协调，科学合理的收益分配满足了这一管理要求，在一定程度上，其创建了良好的工程建设管理模式，有助于准经营性水利工程PPP 项目建设、管理工作的顺利开展。其次科学开展项目收益分配后，能有效保证各方积极高效地参与项目建设及运营，从而获得项目的最大收益，保障项目成功实施。但是结合管理实际可知，我国PPP 项目建设起步时间较短，这使得其在收益分配过程中并未形成完整的分配机制和方案，对工程各方参与建设的积极性造成影响。新时期，重视准经营性水利工程PPP 项目收益分配并科学设计收益分配方式，能弥补这一缺陷，营造良好的工程建设环境。最后，通过这些协同建设、管理及收益分配方式的创新，能在保证水利工程建设质量的基础上，确保其供水、发电、灌溉、养殖和旅游等功能的发挥，这最大程度地提升了水利工程建设、应用价值，对于社会经济发展、水文生态保护和社会的持续稳定具有积极作用[2]。

表1 核心利益相关者

2 准经营性水利工程收益分配

2.1 收益组成

若是将项目区分理论作为分类依据，可以将水利工程划分为公益性水利工程、准经营性水利工程及经营性水利工程几个部分[3]。其中准经营性水利工程主要指的是具备防洪排涝以及水资源调控等公益性功能的水利工程，此类水利工程还具有发电机供水等功能。当前我国所开展的水利工程建设当中，所占比例较大的就是准经营性水利工程，这类水利工程在效益计算包含了直接效益与间接效益两部分，其中直接效益就指的是经营性功能部分所实现的经济收益，而间接效益则是指水利工程建成之后预期可以为社会所避免的损失，这也是水利工程公益性功能所创造的效益。

水利工程的供水价格包含了生产成本、税金及利润几部分，具体的供水价格是由政府来定价，尤其是贷款建设的水利工程在核定供水价格时，还需要考虑到还本付息的实际情况。对于水利工程项目水力发电所产生收益的计算则是参考向电网以及用户所提供的电量及电力的总和，所获得收入按照销电收入来进行计算，当前我国各个地区的电价是有差异的，具体定价制定过程中应确定合适的利润率[4]。

水利工程项目还有灌溉收益，这类收益在计算过程中是根据农林牧业的产值来进行计算的，通常农作物增殖效益是水利工程与其他农业措施共同分担，从中计算出水利工程所享受的收益部分。此外，水利工程项目在建成之后，水库还可以发展养殖业，也可以养殖水生植物来饲养动物，水库养殖所获得的收益是通过增加的水产品产量及产值来进行计算。

最后水利工程建成之后，水库以及附近地区环境得到了美化，还可以通过发展旅游业来提升旅游价值，能够增加一部分旅游收益。

2.2 准经营性水利PPP 项目收益分配特点

因PPP 融资模式及准经营性水利工程建设都具有复杂性特点，这使得PPP 模式在准经营性水利工程中的应用收益分配表现为下列特点：①多个方面的因素都会影响到收益分配，在准经营性的水利PPP 项目当中，具体的收益分配并不是仅仅由各个参与方的投资比例所决定的，还需要考虑到各个参与方在参与过程中的实际贡献水平，不同参与方在实际建设过程中，除了资金投入之外，还存在努力水平不同、资源投入不同、承担风险的不同，在收益分配过程中，都需要考虑到这些问题；②项目的交付方式除了使用者付费之外，还有政府补助，也就是说应用可行性缺口补助机制，准精英水利工程具有投资金额高、建设周期长、短时间内难以有经济回报等特点，这使得社会资本参与准经营性水利工程的意愿并不高，虽然运行过程中会有一定的经营收入，但是往往与实际的项目成本相比还存在很大差距，因此，要想很好的吸引社会资本参与到准经营性水利工程的投资建设当中，就需要政府提供诸如政策优惠、资金补贴等的政府补助[5]。

3 准经营性水利工程PPP 项目收益分配问题

3.1 整体利益让位于各自利益

收益分配直接关系着项目参建企业、单位的利益，科学设计收益分配方式，能有效协调各方关系。但是一些企业在参加准经营性水利工程PPP 项目建设，其仍然从本企业自身利益出发，一心想从项目或其他参见单位身上捞取好处，这忽视了准经营性水利工程PPP 项目建设整体利益的考虑。甚至一些企业担心增加竞争对手，不愿意在资金、人才、技术、管理等方面帮助批核其他成员企业，给项目整体的利益带来较大影响。

3.2 内部转让价格混乱

准经营性水利工程PPP 项目在经营管理中存在一定的内部转让行为，但是结合项目转让实际情况可知，准经营性水利工程PPP 项目在内部转让定价层面存在价格混乱的问题。具体表现为有的参建单位为了达到转移利润、逃避税收的目的，在内部转让时会强行压低或抬升内部转让价格，导致成员企业之间商品或劳务交易价格既不反映商品或劳务的价值，也不反映供求状况，这不仅违背了价值规律，而且对其他参见人员收益和水利项目设施职能发挥造成负面影响。

3.3 收益分配方式不合理

当前准经营性水利工程PPP 项目还存在收益分配不合理的问题。一是在收益分配中，项目管理部未能充分考虑各成员企业之间经营成果差异，将各成员企业工的工资、奖金标准一律拉平。二是在准经营性水利工程PPP 项目管理中，未能制定统一的公积金提取比例，且部分地区的水利工程PPP 项目建设未能正确处理管理费用问题，造成管理费用摊派问题，影响了对应企业利益。三是有的准经营性水利工程PPP 项目会抽走某成员企业部分利益，并将其投入到另一成员企业，影响了收益分配的公平性。

4 准经营性水利工程PPP 项目收益分配对策

4.1 通过股份改制创新收益分配制度

科学合理的分配制度能为准经营性水利工程PPP 项目收益分配工作开展奠定良好基础。新时期，在项目收益分配制度建设层面，可参考企业股本管理模式，对不规范的准经营性水利工程PPP 项目建设成员企业进行股份制改造，创建良好的收益分配环境。另外在收益分配中，应考虑各建设企业资金、人才、技术、管理投入在收益分配中的占比，以此来加强项目各单位之间的联系，通过增加项目整体收益来保证各建设企业的收益。

4.2 加强项目内容部转让管理

针对准经营性水利工程PPP 项目内部转让现象，还应从项目收益分配管理的角度出发，制定公平合理的内部转让价格。该价格不仅要兼顾国家、其他投资者、内部职工的经济关系，而且应符合经济管理相关理念。新时期，在项目内部转让价格管理中，可通过以下方式设计内部转让价格，其一，通过市场价格扣除部分交易费，然后以此作为内部转让价格。其二，在考虑项目标准成本的基础上，加上合理利润作为内部转让价格，其三，在内部转让进行平等协商，形成合理的价格，保证各方收益的合理性。

4.3 科学使用收益分配方式

现阶段，准经营性水利工程PPP 项目的分配方式大致可分为四种方式：①Nash 谈判法；该收益管理方式，管理者一般会将参与到项目投资建设的各方假设为理性者，这些理想者均关注自身利益最大化，且密切关注帕累托最优集中效用对。在该收益分配方式下，准经营性水利工程PPP 项目收益分配不仅需要考虑分配方案可行性，而且需考虑分配方案中的冲突点，通过整合两个要素分析实现分配方案的整体控制。一般在Nash 谈判法，满足可行性和分配方案冲突点控制要求的方案较多，没有唯一的分配方案。②核心法；使用核心法进行项目收益分配时，分配者需要先求解出同时满足合作主体集体理性和参与各方个人理性的收益分配方案，将这些分配方案作为一个结合，然后从这些方案中挑选一个分配方案，要求该方案不被其他求解的收益分配方案影响，此时可认为该方案为合作主体合作策略的核心，该方案下的收益分配成为核心法收益分配。③简化的MCRS 法；项目其他收益分配方式。简化的MCRS 法需要掌握收益分配的上下界限，且需要设计合作各方收益分配模型，整体操作较为复杂，难度较大，故而在实际应用中的频率较少。④Shapley 值法，该方法的应用原理较为简单，其根据各理性参与者给项目带来的边际贡献来确定最终的收益，具有收益与贡献对等的特征。现阶段，该方法在我国准经营性水利工程PPP 项目收益分配中的应用较多，其能满足合作各方的收益分配要求，具有较强的适用性。

5 准经营性水利工程PPP 项目收益分配实例分析

5.1 项目概况

某化学工业园污水处理厂项目建设在经济技术开发区C-27 地块，位于伊犁路以西、重庆大街以南、206 国道以北、喀什路以东。本项目为污水处理厂近期工程，规划用地面积46767m2（约70 亩），设计污水处理规模2 万m3/d。污水处理厂远期规划预留用地面积94105m3，远期（包括污泥处置系统、再生水处理系统等）设计污水处理规模2万m3/d。项目建设内容主要包括鼓风机房与总变电间、加药间与臭氧发生间、污泥脱水机房、水源热泵间与综合楼、分变电间、缓冲垫安装（见图1）、传达室以及配套基础设施等。厂区道路广场面积8140m3，厂内道路呈环形布置，主要道路宽6m；厂前区设计广场和停车场。

图1 缓冲垫安装

5.2 项目收益分配

作为准经营性水利工程PPP 项目，本项目严格控制收益分配。在收益分配方式选择中，按照要求财金[2016]92号文等文件的要求，积极借鉴物有所值评级理念和方法完成项目收益分配。其中主要采取了项目物有所值定性评价和项目物有所值定量评价两种方法。定性评价方法重点关注项目采用PPP 模式与采用政府传统采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。定量评价是在假定采用PPP 模式与政府采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对PPP 项目全生命周期内政府支出的净现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。经此控制，有效地实现了项目成本、收益关系的协调，实现了实际收益的有效分配。

本项目PSC 总体上被划分为三个主要因素：①参照项目的建设和运营维护净成本计算中，参照项目的建设和运营维护净成本现值=建设成本现值-资本性收益现值+运营维护成本现值-使用者付费现值=21280 万元-0+28531.14 万元-0 万元=49811.14 万元。②竞争中立调整值计算中，竞争中立调整值主要为政府在政府传统模式下比社会资本在PPP 模式下少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等。少支出的增值税、附加税及所得税调整现值为6442.08 万元，则项目竞争中立调整值为6442.08 万元。③项目全部风险成本计算，根据《PPP 物有所值评价指引（试行）》定量评价方法，项目以比例法测算风险承担支出，即风险承担成本现值为9962.23 万元。详见表2，由表2 可知，项目PPP 值小于PSC 值，认定为通过定量评价，说明项目适宜采用PPP 模式。

表2 项目PPP 值与PSC 值

6 结语

收益分配是准经营性水利工程PPP 项目管理的重要内容，其直接关系着工程项目投资建设及运营管理各方的利益，对于水利工程施工职能发挥具有深刻影响。新时期，工程管理人员只有深刻认识到准经营性水利工程PPP 项目特征及收益合理分配的重要性，结合项目实际，深层次分析项目收益来源和分配特征，并合理选择收益分配方式，加强收益分配方式在具体项目中的准确应用，这样才能确保准经营性水利工程PPP 项目收益分配的科学性、合理性，提升项目建设的经济效益、生态效益和社会效益，促进准经营性水利工程PPP 项目的可持续发展。