乡村人才振兴政策的历史逻辑、当代意蕴及未来指向——基于23份中央“一号文件”的文本研究

○朱胜晖

乡村振兴，关键在人。习近平总书记多次强调，“实施乡村振兴战略，要推进乡村人才振兴，要把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑”。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。要把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之。”中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》再次强调：“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，推动乡村人才振兴，让各类人才在乡村大施所能、大展才华、大显身手。”2021年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，进一步明确了乡村人才振兴的指导思想、目标任务、工作原则、体制机制和保障措施，并明确提出要加快培养“农业生产经营人才”“农村二三产业发展人才”“乡村公共服务人才”“乡村治理人才”“农业农村科技人才”等乡村人才。促进各类人才投身于乡村建设，加快推进乡村人才振兴，如果仅仅依靠市场在资源配置中的决定性作用就可能会失灵，必须更好地发挥政府的宏观调控作用。认真梳理历年来中央涉农“一号文件”中促进乡村人才振兴相关政策的精神实质，找出乡村人才振兴的演进逻辑，分析乡村人才振兴的当代意蕴及未来指向，从“顶层设计”的角度探求不断完善乡村人才振兴的制度框架和政策体系，推动乡村振兴各领域人才规模不断壮大、素质稳步提升、结构持续优化。

一、乡村人才振兴政策的历史逻辑

人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。人才是我国经济社会发展的第一资源，是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。“乡村人才”指在空间上与乡村有直接行为联系，且对乡村振兴具有较高积极价值的人，他们往往具有相对较高的素质（如知识、技能、能力或影响力）以及热爱“三农”的价值观，具体包括“在乡人才”“返乡人才”和“下乡人才”三种人才类型。其中“在乡人才”即土生土长且未曾长时间离开过乡村的人才，是乡村人才振兴的内生动力；“返乡人才”即有在外务工、经商、从军、接受高等教育的经历，又重新返回乡村的人才，是乡村人才振兴的新生力量；“下乡人才”即身在城市，主要以智力、技术、资金、社会资本、创意等要素投入乡村振兴的人才，是乡村人才振兴的重要推动力。改革开放以来，在1982—1986年、2004—2021年期间，中共中央、国务院先后发布了23份以“三农”为主题的“一号文件”。在充分考虑不同时期农村主要发展任务的基础上，依据对关键词“人才”在23份中央“一号文件”中出现频次的量化统计分析（如图1所示）以及历年“一号文件”关于人才的内容表述和主题侧重（如表1所示）的不同，将相关政策划分为如下四个时期：

图1 中央“一号文件”关键词“人才”出现频次图

表1 “一号文件”关于乡村人才名称的演变过程

（一）农村改革探索与农村建设人才培育时期（1982—2005）

中国的改革开放是从农村起步的。“家庭联产承包责任制”的确立和完善，有力地推动了农业生产全面持续的增长。为了尽快盘活农村经济，急需一大批农村建设人才。从1982年至2005年，中央共发布了7个涉农“一号文件”。从文件内容看，关于乡村人才的政策要点主要聚焦于农业技术人才对乡村的支援，致力于“打开人才通向农村的路子”。这一时期关于“下乡人才”的表述较多，关于“在乡人才”的培养政策开始萌芽，尚未出现关于“返乡人才”的政策表述。在“下乡人才”层面，主要涉及“鼓励城市技术人员下乡”“提高农村技术人员待遇”“健全技术人员到农村服务的人事制度”“完善农业技术推广体系”“实施科技入户工程”等内容。在“在乡人才”层面，这一阶段主要关注农民技术员、种植能手、饲养能手等农业生产人才，“在乡人才”的培养缺乏比较明确的目标。总体上讲，这一阶段的人才政策仍然坚持“城市人才中心”。一方面，1987年至2003年的17年间，中央没有出台关于“三农”的“一号文件”，乡村人才队伍建设被暂时搁置；另一方面，随着户籍制度的放开，由于农业生产力的提高而产生的大量农村剩余劳动力离开农村，进一步抽离了本就稀缺的乡村人才队伍。

（二）新农村建设与现代农业人才队伍建设时期（2006—2011）

随着改革开放的深入，人们在享受经济社会快速发展带来便利的同时，也同样面临着城乡差距不断扩大的难题。为了统筹城乡发展，2005年10月，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务；2006年，中共中央、国务院出台了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，开启了乡村人才队伍建设的新征程。2006年至2011年，中央连续发布6个涉农“一号文件”，从文件内容上看，关于乡村人才振兴的政策开始由关注“下乡人才”转向关注“在乡人才”，主要致力于为新农村建设培养现代农业人才队伍。这一时期关于“在乡人才”的政策表述较多，“下乡人才”的相关政策进一步丰富，并开始出现关于“返乡人才”的政策内容。在“在乡人才”层面，这一时期最为显著的特征是提出了“培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民”的农民教育目标，并明确提出培养农村实用人才、农业科技领军人才、各类管理人才、专业技术人才、高技能人才等人才类型，进一步丰富了“在乡人才”队伍建设的内涵，同时关注“加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制”“整合农村各种教育资源”等内容，致力于尽快建构起乡村人才培养体系。在“下乡人才”层面，提出了“大力开发和推广节约资源和保护环境的农业技术”“加大城市教师、医务人员、文化工作者支援农村的力度”“引导党政机关、人民团体、企事业单位和社会知名人士、志愿者对乡村进行结对帮扶”等内容，初步形成了鼓励各种社会力量投身于社会主义新农村建设的文化氛围。在“返乡人才”层面，在《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（2009）和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2010）两份“一号文件”中，提出了“落实农民工返乡创业扶持政策”“保障返乡农民工的合法土地承包权益”“注重从转业退伍军人、务工回乡青年、致富能手等党员中选拔村党组织书记”“继续选聘高校毕业生到村任职”等，开启了乡村“返乡人才”队伍建设的征程。

（三）加快农业现代化建设与全面造就新型农业农村人才队伍时期（2012—2017）

2012年至2017年的6份“一号文件”，有4份以“农业现代化”“现代农业”命名，其中《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（2012）提出，“加强教育科技培训，全面造就新型农业农村人才队伍”，标志着乡村人才队伍建设进入“加快农业现代化建设与全面造就新型农业农村人才队伍”的新时期。从文件内容看，关于乡村人才振兴的政策内容，用“农业农村人才”代替传统的“农业人才”，使乡村人才的内涵进一步丰富。这一时期，乡村人才队伍建设最明显的特征是注重本土培育与外部引进相结合，并兼顾“返乡人才”队伍的建设。在“在乡人才”层面，为了推进中国特色农业现代化建设，一方面将农民教育的目标修改为培育“新型职业农民”，并明确提出“将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划”；另一方面，“在乡人才”的内涵进一步拓展，出现了“农村发展带头人”“农村技能服务型人才”“农村生产经营型人才”“合作社带头人人才”“种业人才”等新型人才类型的政策表述。在“下乡人才”层面，提出了“推行科技特派员制度”和“推行推广型教授、推广型研究员制度”，并进一步明确“下乡人才”的工资待遇、考评办法、激励机制等政策内容，“下乡人才”的相关制度建设和体制机制建设进一步走向完善。在“返乡人才”层面，首次出现了关于“鼓励留学归国人员回乡下乡创业创新”等内容的政策表述，并提出“鼓励各地建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台，开设开放式服务窗口，提供一站式服务”等内容。但是总体来讲，这一时期关于“返乡人才”的相关政策表述仍然较少。

（四）实施乡村振兴战略与乡村人才振兴时期（2018年至今）

2017年，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略”。2018年“一号文件”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出了“要把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之”等政策要求，标志着乡村人才队伍建设进入了“实施乡村振兴战略与乡村人才振兴时期”。从文件内容看，乡村人才队伍建设开始用“乡村人才”这一名称代替“农业农村人才”和“农业人才”，首次明确提出“推进乡村人才振兴”的时代命题。这一时期，乡村人才队伍建设最明显的特征是关注“下乡人才”“在乡人才”“返乡人才”三类人才队伍建设的统筹推进，提出要“建立自主培养与人才引进相结合，学历教育、技能培训、实践锻炼等多种方式并举的人力资源开发机制”“建立城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制”“全面建立城市医生教师、科技文化人员等定期服务乡村机制”，以实现“汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑”的政策目标。与此同时，也出现了不少新政策，如在“下乡人才”层面，提出了“建立第一书记派驻长效工作机制”“赋予科研人员科技成果所有权”等；在“在乡人才”层面提出了“加快构建高素质农民教育培训体系”“实施乡村振兴‘巾帼行动’”等；在“返乡人才”层面，提出了“研究制定管理办法，允许符合要求的公职人员回乡任职”等。

二、乡村人才振兴政策的当代意蕴

通过对23份“一号文件”的梳理，可以看出中国共产党关于乡村人才队伍建设政策的历史演进，同时也可以探究到中国共产党乡村人才思想的演变。2018年，“一号文件”正式提出“乡村人才振兴”的时代命题，这既是对中国共产党百年来尤其是改革开放以来解决乡村人才队伍建设问题的智慧汲取，也是中国共产党拥抱新阶段、贯彻新理念、构建乡村人才队伍建设新格局的创新之举。

（一）坚持农业农村优先发展的应有之义

全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。因此，坚持农业农村优先发展尤为重要，并极具必然性。坚持农业农村优先发展，必须把乡村人才振兴放在首要位置，“让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍，在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环”。一是要坚持理念优先，准确理解和把握乡村人才振兴的极端重要性，始终坚持把乡村人才振兴放在国家人才战略中的优先位置。二是要坚持制度和政策优先，将建立健全乡村人才引进、培养、使用、管理等制度放在国家人才制度的优先位置，促进各类资源要素向农业农村倾斜。三是要坚持中西部农业农村优先，对发展较慢、生态脆弱、人才短缺的农村地区，要加大人才政策和资源的扶持力度。四是要坚持重点人才优先，对农业农村发展急需的党员干部、乡村教师、医疗卫生人才、规划设计人才等人才类型要优先发展。

（二）巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的有效途径

脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标。《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（2020）明确指出，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，一方面要“做好人才智力支持政策衔接，延续脱贫攻坚期间各项人才智力支持政策，建立健全引导各类人才服务乡村振兴长效机制”，鼓励和引导各方面人才向国家乡村振兴重点帮扶县基层流动；另一方面要“坚持群众主体、激发内生动力”，坚持扶志扶智相结合，充分发挥高等教育、面向农村的职业教育、各级党校（行政学院）、农业广播电视学校、企业等各类主体在乡村人才培养中的作用，进一步建立健全乡村人才振兴体制机制，加快培养农业生产经营人才、农村二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才和农业农村科技人才，以乡村人才振兴为抓手，解决好谁来巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的问题。

（三）构建新型工农城乡关系的重要内容

党的十九届五中全会提出，要全面推进乡村振兴，“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。在讨论乡村工作时，不能仅就乡村而论乡村，而应该将乡村放在新型工农城乡关系格局中加以理解，这样才能从全局上推进乡村振兴战略，促进乡村全面振兴。构建新型工农城乡关系，实现城乡融合发展，人才是关键因素。一方面，要健全农业转移人口市民化推进机制，不断提升农业转移人口的进城技能，深入推进以人为核心的新型城镇化；另一方面，应建立健全城市人才下乡激励机制，吸引人才、留住人才、用好人才，为乡村振兴和城乡融合发展提供动能，不断缩小城乡在道路、水电、信息等基础设施和公共教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面的差距，推动城乡基础设施一体化和城乡基本公共服务普惠共享，以创新城乡融合要素发展思路，畅通城乡人才双向流动通道，全面盘活城乡两端人才资源，带动产业、资本、文化、科技等要素在城乡之间良性循环，为乡村振兴赋能，为构建双循环新格局提供重要支撑。

（四）筑牢应变局、开新局“压舱石”的关键指标

在2020年中央农村工作会议上，习近平总书记强调，“从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。从世界百年未有之大变局看，稳住农业基本盘、守好‘三农’基础是应变局、开新局的‘压舱石’。构建新发展格局，把战略基点放在扩大内需上，农村有巨大空间，可以大有作为”。将守好“三农”基础视作新发展阶段应变局、开新局的“压舱石”，是以习近平总书记为核心的党中央坚持用“大历史观”看待农业、农村、农民问题的重要表现。现阶段，农村发展不充分仍是社会主要矛盾的重要体现，“三农”仍是全面现代化的短板，完全实现农业强、农村美、农民富的美好图景离不开乡村人才振兴的支撑。一方面，当前世界面临百年未有之大变局和全球大疫情的双重叠加，全球粮食产业链和供应链面临考验，粮食安全、粮食生产比以往任何时候都显得更加重要，乡村人才振兴是解决“谁来种地”“谁来养猪”“谁来发展农村”问题的根源性途径，是保障国家粮食安全的根本措施；另一方面，尽管我国城镇化率不断攀升，但是从长远来看，乡村将永远存在，且是我国经济社会发展的重要领域，其中蕴藏着巨大的发展空间。乡村人才振兴，是推动农村产业结构和农民消费结构优化升级的重要路径，是构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的必然要求。

三、乡村人才振兴政策的未来指向

乡村人才振兴事关农业农村优先发展战略的贯彻落实，事关巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接能否实现，事关新型工农城乡关系的建构以及应变局、开新局“压舱石”的筑牢，在全面建设社会主义现代化国家向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，应坚持立足于“大历史观”“大发展观”和“大农业观”的视角推动乡村人才振兴，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力的人才支撑。

（一）坚持党管人才，加强党对乡村人才工作的全面领导

习近平总书记在党的十九大报告中明确强调，要“坚持党对一切工作的领导”“要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国”。坚持党管人才是我国乡村人才制度的最大优势，既是新时代坚定实施乡村人才振兴战略的根本保障，也是从中央到地方各级党委高度重视乡村人才工作的体现，更是加速形成各类人才投身于乡村建设新发展格局的重要手段。坚持加强党对乡村人才工作的全面领导，一方面，要将乡村人才振兴纳入党委人才工作总体部署，把握好乡村人才工作和人才队伍建设的方向，抓好管宏观、管大局、管战略、管政策等乡村人才队伍建设的大事，形成党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合的乡村人才工作新格局；另一方面，要抓好乡村人才战略思想研究、乡村人才总体规划制定、乡村人才重要政策统筹、乡村人才创新工程策划、乡村重点人才培养、乡村人才典型案例宣传推广等，探索建立党管乡村人才工作统筹规划、协调发展的新机制。

（二）加强顶层设计，建立系统完备的乡村人才振兴政策体系

2011年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提出“以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务”。“不谋全局者，不足谋一域”，乡村人才振兴工作离不开顶层设计。加强乡村人才振兴的顶层设计，其一，要进一步建立健全乡村人才培养、引进、管理、使用、流动、激励等一整套系统完备的政策体系，推动强化乡村人才振兴政策的系统集成，用政策引领乡村人才振兴，强化乡村人才振兴的政策保障；其二，要将分散在不同部门、不同行业的乡村人才工作进行统筹部署，进一步完善组织领导、统筹协调、各负其责、合力推进的工作机制，推动形成乡村人才振兴的工作合力；其三，要深化乡村人才东西部协作和帮扶工作，进一步健全乡村人才工作东西部结对帮扶机制，创新乡村人才工作定点帮扶举措，形成乡村人才振兴区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。

（三）推进城乡融合，建构人才要素在城乡之间的良性循环系统

缩小城乡差距，促进城乡融合发展，人才是关键要素。在构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”新型工农城乡关系的进程中，要创新城乡融合要素发展思路，畅通城乡人才双向流动、优势互补、各美其美的体制机制，促进城乡人才资源融合发展，带动产业、资本、智力、技术、文化等要素在城乡之间良性循环，为乡村人才振兴赋能。具体来讲，首先要健全农业转移人口人力资本提升机制。充分发挥政府、企业、社会组织和个人在农业转移人口人力资本提升中的作用，不断完善农民职业教育和继续教育制度，构建以政府为主导、企业管理为前提、社会组织为辅助和自我发展为核心的“四位一体”提升机制，为提升农业转移人口市民化能力保驾护航。其次，要畅通城市人才下乡机制。不断完善财政、金融、住房、医疗、教育等激励政策，进一步建立健全城市人才下乡激励机制，吸引人才、留住人才、用好人才，为乡村振兴和城乡融合发展提供新动能。第三，推动实现城乡基础设施和公共服务一体化。加快城乡在道路、水电、信息等基础设施和公共教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面的一体化建设，推动人才在城乡之间自由流动。

（四）坚持农民主体，有效推进乡村人力资本开发

实施乡村振兴战略，必须充分发挥农民的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性。实现农民在乡村振兴中的主体地位，提升农民能力是关键。因此，要有效推进乡村人力资本开发。其一，提倡优生优育，提升人口质量。做好优生优育工作是提升乡村人口素质的重要手段，也是有效推进乡村人力资本开发的基础条件。在广大乡村地区，应健全鼓励优生优育的体制机制，全面提升乡村新生人口素质，为乡村人力资本开发创造良性条件。其二，办好乡村教育，促进乡村人力资本不断提升。要加大乡村教育投入，建立健全乡村基础教育、职业教育、社区教育、成人继续教育、高等教育等教育体系，紧密对接新时代经济社会发展需求和乡村人口的学习需求开展教育，建构“时时可学、处处能学、人人皆学”的学习型乡村。其三，优化乡村产业结构，推进乡村人力资本在实践中提升。应立足于各地的资源、环境、人文等自然条件和乡村发展现状，通过发展特色农业、乡村手工业、融合产业，充分挖掘农业和农村的多种功能和价值，不断优化乡村产业结构，打造富有乡土特色的新产业，形成各具特色的“一村一品”“一镇一业”，让乡村人力资本在实践中锻炼提升。