农村集体产权制度改革的实践探索及启示

卓娜　柴智慧

[摘要] 农村集体产权制度改革是农村集体经济发展壮大的基础前提，是中国特色社会主义进入新时代后我国农村产权制度领域的一项重大变革。文章以6个典型试点地区为案例，发现各地区在组织领导、规范流程、宣传培训、经费保障等方面有序推进，改革取得显著成效;然而，从全国范围来看，各地在股权设置与管理、集体收益分配和股权拓展、集体经济有效实现形式的创新等方面仍存在共性且亟待解决的问题。进一步深化改革需要从4个方面加以重视：区分改革重点，差异化改革方式;农民主动参与，透明化管理方式;有效处理改革过程中的重要关系;选准路子、自我“造血”以拓宽集体经济发展路径。

[关键词]农村集体产权制度;改革;实践;启示

[中图分类号]F32132[文献标识码] A[文章编号]1673-0461（2022）01-0053-08

一、引言

农村集体产权制度是具有中国特色的制度，是维护农民合法权益、实现农民共同富裕的制度保障。农村集体产权制度改革是农村集体经济发展壮大的前提基础，是中国特色社会主义进入新时代后我国农村产权制度领域的一项重大变革，更是实现乡村振兴和建设社会主义现代化强国的重要抓手。自2014年试点农村集体资产股份权能改革以来，我国农村集体产权制度改革试点先易后难、梯次展开，成效显著。从制度设计到试点实践均体现出了党中央国务院对发展农村集体经济的高度重视。无论是自2012年以来每年的中央“一号文件”，还是党的十九大报告以及十九届五中全会发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，均对深化农村集体产权制度改革提出具体要求。《乡村振兴促进法》第十二条明确指出“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”。自全面启动农村集体产权制度改革以来，全国先后组织开展了五批次试点，逐步由点上探索转向面上扩展，范围覆盖所有涉农县市区。截至2020年底，除港澳台外，18个省份已完成试点任务，其余13个省份计划于2021年底完成。目前，全国共清查核实乡、村、组三级集体资产65万亿元，集体土地等资源655亿亩;全国共确认集体成员6亿多人;全国438万个村完成经营性资产股份合作制改革，其中413万个村领到集体经济组织登记证，平等参与市场经济活动;2019年全国村集体收益超过5万元以上的村占482%，集体成员累计分红超过3 800亿元。① 可知：全国农村集体资产清产核资基本完成，农村集体经济组织成员全面确认，产权关系得以明晰，经营性资产股份合作制改革有序推进，运行机制逐步完善、新型农村集体经济不断发展。

继党的十九大报告中提出了“实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”后，农村集体产权制度改革成为热议话题并受到普遍关注。從当前学术成果看，虽目前农村集体产权制度改革有序推进，但仍面临发展主体缺位、资源利用零散等制约，改革与发展之间脱节严重。因此，如何拓宽农村集体经济发展路径，让集体成员切实分享股权收益和制度红利，是深化农村集体产权制度改革的一项重点任务，也是当前决策部门与学术界共同关注的重要话题。现阶段相关的讨论主要聚焦于4个方面。一是从产权结构角度探讨如何深化改革以夯实集体经济发展的基础，如孔祥智（2020）构建了“产权清晰+制度激励”理论框架，[1]高强（2020）从开放式集体产权结构的角度讨论如何多样化集体经济的有效实现形式。[2]二是从建立政社分离体系的角度讨论拓宽农村集体经济发展路径的前提。此类研究多关注于如何在改革中通过解决“政”“社”不分的问题给集体经济减负，以实现经济功能与社会功能分离、组织封闭性向开放性转变、农民权益从难以交易的身份权向可交易的契约权转变。[3-4]三是从集体成员的权益角度分析拓宽农村集体经济发展路径面临的挑战。如针对集体成员财产权益难保障的问题可借助完善“三会”等基层民主治理机制促进农民的“两权”匹配，通过促进管理者的“两权”匹配，进而壮大农村集体经济。[5-6]四是指出拓宽农村集体经济发展路径的关键在于市场化运作。农村集体经济的发展需要在市场竞争中凭借市场势力防止政府行为对市场行为的替代，可借助多元市场主体和信托、投资等灵活的交易方式加以实现。[7-8]此外，消除集体经济组织参与市场活动的障碍，构建农村集体经济发展的长效机制，法律保障、政策支持、政府指导等多方面的配套措施也至关重要。[9-10]

相关研究各有侧重且皆有价值，对于推进我国农村集体产权制度改革有一定的现实指导作用，也为本研究奠定了理论基础。虽然改革前沿地区出现的经验和问题不断向内地传导，学者们也通过对单个地区改革实践的分析得到了有效结论，但对农村集体产权制度改革全局上的认知和把握仍有欠缺。农村集体产权制度改革涉及面广、内容丰富且流程严密，政策性、专业性、操作性极强。自然禀赋、历史传统、经济水平等方面的差异使得各地改革的侧重点各有不同，而改革推进的过程又伴随着村庄布局和人口结构的快速变化，改革任务的复杂性和艰巨性随之加剧。加之农村集体产权制度改革与农村经济社会结构变化相互嵌套，给清产核资、成员界定、股权设置和管理等带来不同程度的挑战，因此，各地在改革过程中的做法、效果和经验呈明显的区域差异，地方特色鲜明。鉴于此，本文的贡献在于：一是选择代表性地区，总结梳理过去几年试点典型地区集体产权制度改革的具体做法与改革效应，凝练共性特征;二是总结归纳不同区域特色下发展农村集体经济的有效路径;三是指出现阶段改革存在的难点与堵点;四是为其他地区进一步推进改革、壮大集体经济提供可借鉴的启示。

二、农村集体产权制度改革的地方实践

本文根据“全国农村集体产权制度改革第二批试点典型单位名单”中的试点单位，按照东中西部区域进行划分，选择处于不同地区、不同农村经济发展水平的6个省份（浙江、山东，河南、山西，青海、新疆）进行案例分析，具体市县区如表1所示，通过梳理做法，总结经验，找准难点，进而为其他地区持续深化改革提供参考。

（一）工作部署

在农村集体产权制度改革实施过程中，各样本地区严格落实中央推进农村集体产权制度改革的要求，在落实工作部署和完成改革任务两方面创新思路，在组织领导、规范流程、宣传培训、经费保障等方面有序推进，均取得了显著成效，圆满完成了改革试点任务。

1强化责任，为改革提供组织保障

各地强化顶层设计，将农村集体产权改革作为“书记工程”或“一把手工程”，由党委、政府主要领导任组长亲自抓责任定方向，并向各职能部门组成的成员单位部署工作职责。将改革试点工作列入责任清单和年度绩效考核中，实行“一票否决”，以确保事有人抓、责有人负。例如，河南省濮阳市华龙区推行县级领导干部包乡镇办、局委包村工作责任制，制定“三会”制度;山西省沁水县确保改革始终在县、乡、村三级党委（支部）的议事日程里，由三级书记负责在改革一线抓落实;新疆阿克苏市按照“五级书记抓改革，五级书记抓农业”的要求部署工作，同时由市长主持每月一次的推进会通报工作进展。

2出台制度，为改革规范工作流程

各地将农村集体产权制度改革任务细分，在清产核资、成员界定、股权设置与管理、建立集体经济组织等方面通过编制工作计划、出台指导文件、制度办法规范改革流程。例如，河南省濮阳市华龙区采用“十五步工作法”推进农村集体产权制度改革;山东省昌乐县在结合本县实际制定21个改革配套文件基础上实施“十步工作法”，改革有章可循且规范严谨;青海省湟源县在总结前期试点工作经验的基础上，将改革的详细流程设计在一张表格上，化繁为简。

3注重宣传，为改革营造舆论氛围

在政策宣传方面，各地坚持思想动员和政策宣传到位的原则，充分发挥电视媒体、微信平台、官方网站和报刊等各种媒体的作用，多途径广泛深入宣传相关政策和工作动态，营造改革氛围。例如，山西省河津市建立“五个一”（即一网、一栏、一榜、一册、一信）平台宣传政策法规，乡村统一收集疑难问题由市统一研究解答，通过提升群众积极性达到改革政策家喻户晓的效果;新疆阿克苏市通过印制发放维汉两种文字的宣传材料、拍摄制作专题宣传片，扩大改革试点影响力。

在培训方面，采用理论学习、办班培训、现场教学、专家授课、典型地区考察学习等方法，组织各级干部骨干深入学习政策、法规、经验。例如，河南省濮阳市华龙区通过组织举办农村改革“一把手”专题论坛转变干部观念;青海省泽库县不仅派人员参加农业农村部和省级举办的培训，还组织相关人员考察学习改革经验;新疆昌吉市通过市级培训、现场观摩教学、编发工作简报，为改革试点提供人才支撑。

4拨付经费，为改革提供资金保障

各地为推动农村集体产权制度改革工作顺利开展，在财政专项列支工作经费，统筹安排专项资金，以保障改革工作高效运转。例如，山西省长治市屯留区区财政专项列支工作经费600余万元，并为产权制度改革办协调解决集中办公场所300多平方米，建设农村产权交易大厅100多平方米;山东省淄博市淄川区区财政每年专项投入经费6 000万元用于村居干部报酬和村居运转经费保障，明确各级涉农资金项目要從集体经济组织的渠道拨付和落实，打通社区服务、基层管理、政策落实、服务群众“最后一公里”;青海省湟源县县财政在省财政拨付专项资金200万元的基础上配套改革工作经费5万元;新疆阿克苏市自筹经费12715万元用于改革试点工作以缓解市财政紧张的窘境，为改革顺利推进提供保障。

（二）具体举措

1清产核资

清产核资是农村集体产权制度改革的前提，其作用在于全面梳理集体资产的存量、结构、分布和运用效益情况，通过建立健全登记、保管、使用、处置等制度加强对农村集体资产的管理。各试点地区通过清产核资来摸清集体家底，界定资产权属，并使用法律途径强力收回各类欠款和违规占用的集体资产，以解决历史陈欠和长期违规霸占集体资产资源的问题，达到了夯实改革物质基础的目的。

从样本地区实践来看，各地在工作推进中秉承清查彻底、程序规范、过程公开、专业清查等基本原则，创新工作方式方法，均取得了一定制度性成果。例如，河南省濮阳市华龙区编制了“一册十五表”，制定出台指导意见;山西省沁水县采用“十三步”工作法，聘请会计事务所全程把关，同时邀请老党员、老会计、老监委参与监督和查漏补缺;山东省昌乐县和淄博市淄川区研究出台地方性法规，对集体资产较多或构成复杂的村居采用邀请群众代表参与和聘请第三方专业机构（会计师事务所、资产评估事务所、测绘公司等）参与的方式来体现清查权威性和提高群众满意度，聘请律师对问题合同进行清理和规范;山西省长治市屯留区按照清偿、剥离、核销等方式处置并表决公示集体资产中存在的“断头账”问题，对涉及少数群众的原农业税、乡提留村统筹等往来款项问题，采用逐年扣减分红的清偿办法确保集体资产不流失;新疆阿克苏市采取政府购买服务的方式委托会计事务所对清产核资结果专项审计，实现账据、账账、账款、账表、账实“五相符”，确保集体资产保值增值不流失。

2成员身份界定

集体经济组织成员身份界定是农村集体产权制度改革的关键环节，确认成员身份是明晰集体资产归属的关键，事关广大农民群众的基本民事权利。城乡一体化进程的加快诱发人口流动频繁，使得集体经济组织成员构成愈发错综复杂。那么成员身份的界定过程中，如何在确保农村稳定的前提下既能衔接已有改革又能适应新形势的要求至关重要。这就需要改革中的科学性和可操作性并存以降低有可能引发的矛盾。

从样本地区实践来看，此项工作进展顺利取决各地对坚持基本原则、明确政策界限、充分依靠群众三方面的把握。在此基础上，各地因村施策差别化认定方法，对原始取得、法定取得的成员资格认定基本一致，对身份标签群体的成员资格保留规定高度一致，但在身份转换人群的资格认定中方式各有不同，且从成员资格丧失角度来看，中西部地区增加了保障生存的附加条款。例如，山西省采用身份界定“三公示”“三反复”等方式，其中沁水县创新探索出“依法依规合理登记、世代农户上门登记、户地分离询函登记、群众认可大会登记、无户无地不予登记”的工作办法。山东省按照“市级定原则、村级定细则、民主定成员”的总体思路，采取“两下两上”定标准、“两级”评审定成员的方式维护各类群体利益，对有争议人员按照“依法依规、依民有序”的原则，由村级通过民主的方式解决。对于改革中有悖法律政策的做法，聘请律师全程介入，实现了公平公正民主决策与法律法规的有机统一。新疆采取“三上三下”步骤，问计于民、反复核实，做到不漏登一人、不错定一人，坚决防止多数人侵犯少数人权益。

3经营性资产股份合作制改革

农村集体产权制度改革的重要内容和核心要义即有序推进经营性资产股份合作制改革，目的在于将集体资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为成员参与年终集体收益分配的依据。样本各地根据集体资产状况和土地资源禀赋等因素确定折股量化的资产和份额。主要做法是将改革试点集体资产总额或净资产作为总股本折股量化到本集体成员，将集体各项经营性资产原始价值加总作为总股本进行折股量化，或遵循农民意愿将未承包到户的集体土地等资源性资产的面积以份额的形式明确到每位集体成员。

股权设置方面，集体股的设立与否及其比例并无统一标准，样本地区仅青海省設置了集体股;在成员股的设置上，各地因村制宜设置了不同形式，如人口股、劳龄股、扶贫股、土地股、贡献股等。股权管理方面，多数地方坚持由群众决定采取不以人口增减变动而调整股权的静态管理模式，但浙江省和河南省打破传统思维，创新采用静态管理与动态管理相结合或静态为主动态为辅的管理方式，如表2所示。此外，浙江省德清县、山东省邹城市等地探索开展农村集体资产股权质押贷款，以金融创新拓展股权功能实现了股权管理信息化、流转规范化和监督制度化，为金融资本、社会资本进入农业农村搭建了平台，通过激活股权权能，充分发挥其金融资产属性，有效拓宽了集体经济组织成员生产、生活中的融资渠道。

4发展壮大新型集体经济

发展壮大新型集体经济，增强集体经济组织服务成员的能力，增加农民财产性收入，是农村集体产权制度改革的出发点和落脚点。从样本地区的实践成果来看，建立健全集体经济组织的重点在于做好组织登记赋码和政经分离的探索，部分地区在政经分离的探索中大胆尝试，逐步实现了选举分离、职能分离和账务分离。在此基础上，各地进一步探索了多种形式的集体经济发展路径，如利用未承包到户的资源集中开发或采用公开招投标等方式发展现代农业项目;利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游;利用闲置房产设施和集体建设用地等为农户和各类农业经营主体提供全套生产性服务;利用集体积累资金和政府帮扶资金等，以入股或参股龙头企业、村村合作、村企联手、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

改革推动了乡村生态旅游、农业综合开发、产业扶贫、旧村改造、园区建设等多种发展模式，同时村集体经济组织作为集体资产的所有权代表和管理主体，通过建立现代法人治理结构盘活集体资源、规范运营，使集体资产能交易、能投资，有效解决了农村集体资产长期存在的问题，加速了村集体经济的发展。实践表明，集体经济产业的有效发展基于因村制宜发挥资源优势，突出特色做好产业规划，宜商则商、宜农则农才能推动产业发展，在市场中实现收益最大化。

（三）改革成效

1产权关系得以明晰，资产配置效率得以提升

农村集体产权制度改革摸清了农村长期积累沉淀下来的存量集体资产的规模数量，通过理顺资产的所有权关系，促进了“三权分离”，实现了股权管理的新模式。集体产权制度约束的重构，在制度规范上赋予农民更加清晰和完整的各项权益，促进了农村集体资产权利的人格化和价值化，同时在集体资产流失和保护集体经济组织及其成员合法权益方面起到了监督管理的作用，解决了一直以来收益分配不合理、监督缺位、基层腐败等问题。

产权改革提升了资源配置效率，有效降低了产权流转的交易费用，推动更多要素流入农村。在股份权能的改革探索中，各地不仅拓展了集体资产权能，更为其价值实现提供了制度基础。例如，浙江省德清县结合金融部门的农村综合产权抵押贷款实施股权抵押担保制度，慎重选取合适的集体经济组织进行集体资产股权抵押担保，有效拓宽了集体经济组织成员生活和生产的融资渠道;山东省邹城市与银行合作优化贷款流程，开展农村集体资产股权质押贷款试点，农村集体股权质押贷款的发放将更多金融资本注入农村市场，也为乡村振兴带来了新的动力。

2集体经济运营模式得以创新，集体经济发展水平得以提升

农村集体产权制度改革，解决了长期禁锢集体经济发展的一系列问题，激发了集体经济的发展活力，增加了农民财产性收入。各样本地区创新集体经济运营模式，以集体股份合作社、集体经济合作社、土地股份合作社、集体经济股份合作联社等新型组织形式，重构了集体经济组织的管理主体，改变了原有集体资产的支配状况。新型集体经济经营模式实现了集体经济的多样化发展，新型集体经济组织发挥了乡村的资源整合和发展运营的平台载体功能，例如，以集体资产入股农业企业或合作社实现合作发展、以集体成员资金入股集体经济实现自主发展、以外部要素入股集体经济实现共同发展等，集体经济组织的发展能力在运营模式的多元化发展中得以显著提升。

各地通过提供生产和生活服务、购买政府公共服务和探索跨村合作发展等模式拓展了集体经济发展的新路径（见表3），实现了对外可与社会资本对接、对内可盘活集体闲置资源、对上可承接和直接运营各级政府项目、对下可组织分散化的村民。例如，山西省沁水县以“产权改革+土地流转”等模式引领产业发展，集体收入5万元以上的村达86%。浙江省德清县以股份合作壮大集体经济，通过发展新业态，村集体以“三资”作价入股方式合作联营，吸引工商资本共同打造“企业+村集体+农民”幸福圈。青海省泽库县成立了扶贫产业园区管委会，形成“一委二园三区64个单元”的现代农牧业产业发展布局，为实现乡村振兴目标奠定了基础。

3农村基层治理效能得以提升，乡村治理制度体系得到优化

农村集体经济虚置和乡村治理权力弱化的矛盾由来已久且持续加剧，集体经济组织中的权力交叉引致的村组干部寻租、监督失控和分配不均严重损害了农民的利益，乡村治理能力退化严重。农村集体产权制度改革使村党支部、村委会、集体经济组织的职能分工逐步明确，通过相互监督、分工合作、相互配合阻断了行政权力在集体经济发展与利益分配过程中的过度干预，实现了乡村治理秩序随集体经济发展而改善的良性循环。

各样本地区在改革中充分尊重农民意愿、发挥农民主体作用、将选择权交于农民，凡涉及集体成员资格界定、股权设置等重大事项均实行民主决策，让农民真正成为改革的参与者和受益人，保障了农民的财产权利和民主权利。农民的集体意识被唤醒，观念得以转变，并积极主动参与到支持发展村集体经济中。例如，河南省濮阳市华龙区的村民可随时随地监督集体经济运行和财务收支状况，干群关系融洽发展。山东省淄博市淄川区实施股份经济合作社与村委会政经分开，以财务核算为突破口逐步建立健全村集体经济有效治理机制、经营机制和监督机制，基层治理得以完善。

三、农村集体产权制度改革面临的难点

根据上文分析，现阶段我国农村集体产权制度改革仍在有序推进，且试点地区均已取得显著成效，但从全国来看仍有一些共性问题或改革面临的难点亟待解决。

（一）股权设置与管理

在股权设置问题上，关于集体股的存废问题自改革以来争议颇多，也是目前改革中最为棘手的难题。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）中仅提出了方向性要求，并无统一标准。但集体股设置与否关乎每位成员的切身利益，对改革的彻底性和成员权益的实现影响极大。全国范围来看，多数地区以成员股为主不设集体股，小部分地区保留集体股甚至有的村集体股所占比例较高。调查显示，改制较早、城镇化程度较高且集体积累丰厚的集体经济组织倾向于保留集体股且占比较高，而改制较晚、集体经济薄弱的地方通常不设集体股。[2]事实上，目前由集体股带来的所有权虚置问题仍无法彻底解决，弊端明显。一是监管难度大且成本高，如果缺乏良好的监管机制，集体股参与分红后积累的资产易产生寻租腐败的问题，既易受村干部控制，也可能面临代理人侵吞集体资产的局面，导致农民股份分红数额较低，获得感弱。二是设置集体股造成的产权归属不清，未来面临二次改制和二次分配的问题，既为集体成员带来更多负担同时也对改革的深入进行埋下隐患，且从股改完成地区来看这种负面效应随时间推进愈加明显。因此，在政策导向上是否应考虑对股权设置进一步明确统一，以个人股为主、不设集体股或明确界定集体股比例上限。针对目前现存的集体股，尽可能缩减比例，可采用将其调整为提取公积金或公益金、全部量化为成员股和降低集体股设置比例的方式予以适当处理。《意见》中对于集体成员的退出与进入管理，体现出来的是静态管理方式。实践中，大部分地区也倾向于静态管理。但这种封闭性的静态管理方式并不能匹配农业转移人口市民化的趋势，且家庭新增人口、集体企业引进人才的流动都有可能打破原有边界，因此，股权的退出、转让办法亟待完善。

（二）集体收益的分配和股权拓展

新型农村集体经济更加注重集体成员的分红问题，通过收益分红提升集体成员的获得感和幸福感。试点地区的清产核资和成员界定工作虽已完成，但很多地区在分配环节仍沿用改革前的旧办法，未将集体成员（或户）所持有的股份作为集体成员参与收益分配的依据，集体收益的分配权缺乏保障。改革要求建立集体资产股权登记制度，通过发放股权证书的方式将集体资产股份收益分配权落到实处，然从全国范围来看，各地股权颁证方面的做法各有不同，亟待中央层面给予指导性意见。如村集体经济组织内部收益分配、公积金和公益金提取比例、收益分配权的继承、村干部的贡献体现等方面的问题尚缺乏详细的指导，无法实现有效维护集体经济组织成员的收益分配权。

改革虽已实现“还权于民”却并未充分体现出“赋能于民”，基本权利的获得并不代表其拥有持续发展能力，农民集体资产股份完整权能的实现仍面临一定阻碍。目前各试点地区均赋予了集体成员对集体经营性资产的占有权和收益权，但集体成员对于集体资产股份的有偿退出及抵押、担保、继承权能如何实现以及怎样维护都面临障碍。多数地区虽在权能拓展方面建立了基本制度框架，但实施运行仍需时间。主要体现在：股权退出方面，因缺乏资金或股权预期收益不明确而无法确定股权价值，使得村集体经济组织没有能力或意愿回购农民的股权;股份抵押方面，因担心贷款不能如期偿还而难以处置作为抵押和担保物的股权，金融机构参与缺乏主动性且支持不到位，进而抑制了集体资产的效能发挥;股权继承方面，股权的继承和转让明确限定在集体内部范围，虽短期内有利于保持集体经济组织的内部稳定性，但一定程度上限制了农民将资产权利通过市场机制获取更多收益，农村集体资产的价值难以完全显化，此外，股权的继承也有可能破坏将股权封闭在农村集体经济组织内部成员中的改革原则。

（三）集体经济有效实现形式的创新

农村集体经济的发展壮大是产权制度改革的归宿，我国农村集体经济虽经实践探索形成了多种形式，但大部分地区的发展模式仍受规划、土地等因素的制約，呈现出集体资源盘活不力、集体资产运作不灵活等问题，陷入新项目难以引进、老项目难以维持的窘境。全国范围来看，集体经济薄弱村依然占比较大，优良经营性资产的缺乏迫使集体经济不得不以租赁物业为主，无收入来源或收入微薄且来源不稳定，同时专业人才和相关政策的缺乏也使集体经济组织具有因盲目投资而发展后劲不足的问题，集体经济的有效实现形式和路径亟待进一步开拓。

我国的农村集体经济因集社会功能和经济于一体而具备社区公共性职能，农村集体经济的发展壮大既要同政府发挥作用相契合，又要与市场配置资源的决定性作用相契合，这就需要在改革中探索农村集体公有制和市场经济有效运行相结合的制度体系。现实困境是改革虽已取得一定成效，但与发展严重脱节。改革之后新型集体经济虽发展模式多样化，但总体上覆盖面小、带动力不足、农民收入增长激励不足。究其原因：一是政策支持不足，集体经济发展的相关项目申报、用地保障、资金扶持、金融信贷等方面缺乏完善的专项支持政策;二是新型集体经济组织与村两委关系有待协调，新型集体经济组织和村两委难以实现政经分离。股改前村“两委”干部在集体经济组织中的支配地位在改制后并未发生根本转变，仅将原有的村级管理和组织结构平移到股份合作社这一新的组织之中，然现实发展趋势要求乡村治理现代化应实现新型集体经济组织和村“两委”各司其职、功能互补、形成合力。因此，虽存在现实情况不得已而由人员交叉任职的情况，但也应坚持职责分离和功能分开，逐步完善集体经济治理机制。

四、深化农村集体产权制度改革的建议

先行试点地区已经陆续完成了集体产权制度改革，各地集体经济收入也日益增长，成为农村集体产权制度改革的“重要成果”。虽然由中央到地方对农村集体产权制度改革的支持力度空前强大，且各地创新模式层出不穷，但总体来看，农村集体经济组织和运行模式尚不成熟，各地农民对农村集体经济发展尚存在不同程度的误区和疑虑，一些能够支撑农村集体经济发展的市场、体制、观念等要素还远未具备，农村集体经济发展依然面临困难和阻力。东部发达地区改革较早，试点探索经验相对丰富和成熟，在推进改革中遇到的困难与挑战有一定的共性特征，其解决问题的思路也具备示范推广价值;西部地区改革较晚，属于少数民族聚集地区，工作基础较为薄弱，其试点典型的经验可为欠发达地区提供一定思路;中部地区则代表了处于改革过程中的大多数区域的真实情况，反映了大部分地区在改革中面临的实际问题。因此，对试点典型地区的有效做法进行总结提炼并为其他地区提供经验支撑就显得极为必要。通过对试点典型地区的分析，可以得到如下启示：

（一）改革重点应有所区分，差异化改革方式

我国各地农村发展差别较大，在集体经济产权制度改革中，部分试点地区早已开展过一轮改革，而部分试点地区则处于改革起步阶段。因此，不同地区所面临的压力有所区别，产权改革思路应区分重点，利用不同优势资源构建特色产业、特有模式、特殊路径，继而实现改革的最优状态。东部发达地区资源性资产规模较小，集体经营性资产规模庞大，地方政府在改革中的侧重点在以下几个方面，一是根据村庄前期的改革成果与问题，全面了解群众现阶段利益保障与发展诉求，规范相关制度设计以提升其适用性;二是如何在村庄集体资产不清和收益分配混乱等前提下，优化使用集体经营性资产;三是应倾向于将改革的创新空间留给市场，交由市场创新农村集体产权有效实现形式，政府辅以监管和保护。西部欠发达地区农村集体经营性资产极少，而资源性资产和非经营性资产规模较大，集体经济发展水平较低，村民普遍对集体产权制度改革缺乏获得感，村民利益诉求主要停留在明确和规范占有权的阶段，对集体经济组织认识相对不足，属于响应、被动式参与，因此宣传发动、提升改革意识极为必要。改革制度的设定路径应多以政府主导为主，适当予以激励。中部地区资源性资产相对规模大，经营性资产不多，和西部地区同样缺乏工业化条件，因此在总体上缺乏建设用地需求，集体经营性建设用地数量少且价值低，那么如何盘活用好资源性资产则是改革的重点。此外，中部地区集体经济正处于起步发展阶段，村民对可预期的集体经济营收分红收益已具备一定参与热情，因此，在政府规范性制度要求之外，民主协商同样重要，应满足不同利益主体差异化的利益诉求。基于此，在确保改革进程与村庄演化进程相匹配的前提下，各地应注重探索差异化、多元化的改革方式，创造性落实改革目标任务。

（二）以农民主动参与为基本方式，透明化管理方式

既然改革的受益主体是农民，那么在改革中切实保障农民各项基本权益，充分尊重其意愿才能有效调动农民参与积极性，形成有效的内生动力。通过在改革中构建农民充分参与的制度机制，强化其主体地位和责任意识才能有效化解改革中存在的矛盾，提升改革效率。同时，各地应从实际出发，在坚持改革基本原则前提下，将原则性与灵活性相结合创造性地制定并实施各阶段任务的管理制度。在针对改革试点工作的后续推进过程中，实行以村务公开、民主监督、民主协商为主要内容的民主管理与监督，有效推进民主管理制度化、规范化、程序化、透明化，并加强廉政风险的防范，保证集体资产的安全完整、保值增值，防止集体资产流失。应允许各地针对实际情况通过民主协商的途径探索多样化改革举措形成重要改革合力，破解改革中存在的难题，从而构建有效的改革激励，当然也要避免政策脱节，整体上注重各专项政策的连贯性以确保不同政策之间的协调性，激发改革的综合效应。

（三）有效处理改革过程中的重要关系

在集体经济发展过程中要处理好集体利益的代表人（村干部）与集体经济组织的经营者之间的关系，避免村干部过多从事日常运营;成员身份认定过程中要处理好名义成员与实际成员的分配关系，避免现有成员的利益损失和新增成员的福利损失;理顺集体经济组织和村委会之间的职能关系，有序推进政经分离。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，形成农村集体产权制度改革与党的基层组织建设之间互促互进、良性循环的关系。此外，也应处理好集体经济组织与其他市场主体的联结关系，发挥好各自优势，通过多元主体的功能互补与合作共赢实现集体经济的发展。

（四）拓宽集体经济发展路径选准路子是前提，自我“造血”是关键

拓宽农村集体经济发展路径前提是建立健全农村集体经济组织，而发展村集体经济，找准本村发展优势、選准发展思路则是首要任务。集体经济的发展思路既应符合村情民意，又应有自己的优势特色，更应符合上级的定位和思路。但也应明确，发展村集体经济，任何上级的投入和扶持都只是暂时的，初始阶段的资金刺激和政策引导虽有利于集体经济的起步发展，但也要避免其发展成政策依赖型或长期扶持型的集体经济，只有增强自身的“造血”功能、造就自主发展型的集体经济才会越走越稳并愈发壮大。

各地资源有限，禀赋各异，条件不同，在选择产业的过程中既要因地制宜，也应链式开发，产业的配套发展才能提高产业的开发深度，因此在探索多渠道、多业态、多元化的发展模式时做好产业规划极为必要。通过构建紧密的利益共享机制，将集体项目开发效益和投资商、村集体及其成员的利益有效挂钩，将村集体、投资商和村民的资源资金资产充分整合，调动各方参与村集体项目开发建设的积极性。同时，在健全农村集体经济组织体系的基础上，积极吸引工商资本下乡，为集体经济薄弱村提供资金支撑和先进的管理经验。对于集体经济发展较好的地区也应更多地探索打破地域界限与行政边界，在更广范围内盘活集体资源资产以拓展有效路径。此外，拓宽农村集体经济发展路径中，完善收益分配制度设计和建立市场化运营新机制同样关键，应确保农村集体经济组织管理人员工资报酬与贡献相匹配，如可采用员工持股、期股期权、股权激励等多种激励方式，并辅以相应的约束机制;在建立市场化运营新机制方面，可考虑以具体项目为抓手，统筹考虑集体经济实力、项目特点与市场条件，引进社会资本，确定项目运作模式。

[注释]① 数据来源：农业农村部发展规划司，“十三五”时期农业现代化发展情况报告。

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[10]张晓山.完善农村基本经营制度夯实乡村治理基础[J].中国农村经济，2020（6）：2-5.

The Practical Exploration and Enlightenment of the Reform

of Rural Collective Property Rights System

—Case Evidence from Typical Pilot Areas

ZhuoNa，ChaiZhihui

（College of Economics and Management， Inner Mongolia Agricultural University， Huhhot 010010，China）

Abstract： The reform of rural collective property right system is the basic premise for the development and expansion of rural collective economy. This is a major change in the field of rural property right system in China after socialism with Chinese characteristics has entered a new era. This paper takes 6 typical pilot areas as the cases， and finds that each region advances in an orderly way in the organizational leadership， standardized process， publicity and training， fund guarantee and other aspects， which means that the reform has achieved remarkable results; However， from a national point of view， there are still common problems that need to be solved in equity setting and management， the distribution of collective income and equity expansion， and the innovation of the effective realization form of collective economy. Therefore， further deepening the reform of rural collective property right system should focus on the following 4 aspects： distinguish the reform key points and differentiate reform modes; encourage farmers’ active participation and transparentize management mode; handle the important relationship in the reform process effectively; broaden the collective economic development path through choosing the right path and selfhematopoiesis.

Key words：rural collective property rights system; reform; practice; enlightenment

（责任编辑：蔡晓芹）

收稿日期：2021-10-26

基金项目：国家自然科学基金项目（7206030114、71873072）;内蒙古自治区高等学校“青年科技英才计划”（NJYT-19-B10）;內蒙古自然科学基金项目（2020MS07022）;内蒙古自治区高等学校科学技术研究项目（NJSY21455）;内蒙古农业大学高层次人才引进科研启动项目（NDGCC2016-13）。

作者简介：卓娜（1981—），女，内蒙古呼和浩特人，博士，研究方向为农村金融、财政金融理论与政策;柴智慧（1987—），男，山西临汾人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为农村金融、草原畜牧业经济。