数字乡村背景下河南省城郊乡村社区公共服务设施配置

陈丛笑，李世杰

（河南省科学院地理研究所，郑州 450052）

作为农业大省和人口大省，乡村建设数量大、公共服务需求大是河南省乡村社区建设中的突出矛盾与问题.同时，河南省委省政府明确提出要大力推进信息化建设、发展数字乡村，尤其是农村信息化，用现代信息技术改造传统农业，用完善的信息服务体系服务农村，用快捷的信息服务统领农村经济发展.河南省相关政策在一定程度上大力推动了政府财力支持下的乡村公共服务设施建设重点由满足居民物质需求向精神文化需求转移，新技术的发展也同样推动了村民对于公共服务设施的需求层次由最初的满足基本生活需求阶段逐步过渡至高层级阶段［1］.然而，乡村公共服务设施配置标准往往具有一定的局限性和落后性，不能较好契合河南省乡村社区发展规律和演变趋势、难以应对新兴网络信息技术对公共服务设施产生的影响与作用.本文选取城郊乡村社区为研究对象，通过分析互联网对城郊乡村公共服务设施配置的影响与作用，立足河南省城郊乡村社区公共服务设施发展实际，对存在的问题作初步的分析与探讨.

1 乡村社区发展特征

1.1 乡村社区

乡镇是我国最基层的行政机构，社区是城市街道办事处的基层组织，而乡村社区是相对于行政村、城市社区而言的，即乡村各级居民点，现代意义上的乡村社区倾向于以行政村为单位，强调其社会生活共同体性质［2］.社会结构和利益主体的多元化带来多元的市场需求［3］，乡村社区的产生是社会变迁、组织变革和制度创新的内在需要，这与转型社会条件下农村社会利益相契合［4］.根据乡村与城市的相对位置可分为城中村、城边村、城郊村，本文所探讨的乡村社区位于城镇规划用地范围以外，它是乡村复兴重要的社会空间载体，其目标是改变依附的城乡关系［5］，形成内部稳定、外部协作的发展路径.

1.2 乡村社区发展特征

乡村社区的发展离不开与城市的动态互动，因此，分析乡村社区发展特征需要立足城乡发展角度，进而对城郊乡村社区未来发展方向进行预判.通过对城乡发展相关政策文件进行不同时间段的整理与汇总，大致可以得出以下判断：面向未来的乡村社区发展内容将侧重产业融合与技术创新、公共服务资源共享、生态环境可持续等方面，更加强调互联网等新兴技术对于村民生产生活方面的影响与作用，以自主化、动态化、智能化为发展方向促进村民实现市民化，以此最终达到城乡均衡、稳定、可持续发展的长久动力.

2 河南省城郊乡村公共服务设施配置问题

2.1 供给数量逐年提高，需求内容各有侧重

当前，各个村庄进行公共服务设施配置时主要依据《乡村公共服务设施规划标准》（CECS354：2013）中各类公共服务设施的要求按千人指标对不同村庄配置各类公共服务设施.随着河南省经济的快速发展，其乡村地区经济也有了很大进步，公共服务设施作为乡村地区经济发展的重要一环也取得了阶段性发展成果.以教育、医疗卫生为例，近五年河南省乡村地区资金支出不断加大，教育支出从18.09亿元增长至25.64亿元、医疗卫生支出2.07亿元增长至19.05亿元，对乡村地区的公共服务建设力度逐年加大.然而，随着城乡交融发展不断推进，产业非农化、福利平等化、行为个体化等促使村民的符号意义发生重大转型，村民日渐脱离了乡土社会赋予的传统意义［6］，村民生产生活方式的改变促使村民由低层次的物质需求向较高层次的精神需求转变，传统方法下的配置数量达标与村民更加强调设施质量、服务品质等的需求质量之间产生“供”“需”错位.

2.2 配置规模紧跟标准，资源空间利用闲置

目前，河南各地正在启动和建设的乡村社区，通常是产业支撑比较好、乡村资源较为突出的地方，在试点阶段“人往哪里去”的矛盾不太突出［7］，村内常住人口年龄结构趋于饱满、各类公共服务设施供需较为平衡.相较于无特色资源的城郊乡村来说，大多数农民选择外出打工是增加收入的重要途径和最便捷的方式，外出务工人员多、外地就读学生多［8］仍是当下河南省城郊乡村的现状.长期的人口外流造成村内常住人口结构构成向两端极化，村内幼儿及老年人远大于中青年人数占比，大大削弱了以千人指标配置的公共服务设施的使用效率，造成部分设施出现空间闲置、内部资源浪费等问题.因此，在乡村社区普遍开展建设阶段，村内部分设施出现闲置仍是未来一段时间的普遍现象.

2.3 乡村建设量大面广，公共财政资源有限

乡村公共服务是乡村建设的重要内容，我国的乡村公共服务仍是政府主导下的乡村建设行为.河南省是我国人口大省，居住在乡村的人口为4 428.7万人，占44.57%（河南省第七次全国人口普查），城市规划区以外的行政村有4.1万个、自然村有21万个［9］，有待建设及发展的乡村数量不容小觑.另一方面，据统计，近五年河南省乡镇公共财政支出增长了将近两倍，而乡镇公共财政支出占总支出的比例仅由5.94%增长至6.75%［10］，虽然整体上占比在不断增加，但乡镇公共财政支出在总支出中占比相较整体财政支出来说增幅甚小，乡镇公共财政仍为有限.目前河南省各地在推进乡村社区建设中基本的做法是采取市、县、乡三级财政负担，加上整合国家支农资金以及企业和个人捐助、群众支持的办法，这在试点阶段集中于少数社区还能坚持下来，要在河南省范围内普遍展开，建设资金的缺口会很大［7］.长远来看，我省面临乡村公共服务设施建设需求较大而政府财政极为有限的现实困境，河南省乡村公共服务设施配置任务艰巨.

2.4 乡村信息化建设起步，设施应用软硬兼“需”

随着我国对乡村地区信息化建设的重视与推进，河南省提出要用现代信息技术改造传统农业、用完善的信息服务体系服务农村、用快捷的信息服务统领农村经济发展，积极推动农村地区的信息化服务，大力推动数字乡村建设.然而，我国整体还呈现明显的地区发展差异，河南省作为中部地区省份，全省信息化建设于2014年才开始进行试点建设，乡村信息化建设还处于起步阶段［11］.对于距离城市较远的城郊乡村来说，信息化触角还未能普及至各个乡村内部.同时，当前分散式的小农经济以及乡村地区的文化水平相对较低等都对于我省信息化建设和农产品物流供应体系的发展与完善具有阻碍作用［12］，导致村民对使用相关硬件设施缺乏理论技术支撑，整体乡村社区公共服务信息化应用程度较低.

3 数字乡村对城郊乡村社区公共服务设施配置的影响与作用

3.1 数字乡村对城郊乡村公共服务设施需求的影响

人群结构变化与人群活动变化是反映人群发展需求变化的显性衡量方式，人口迁移导致人群结构变化、不同需求产生不同的人群活动内容，而其内在驱动力都是使用人群的需求层次.随着社会、科技等方面的不断发展，4G、5G等互联网技术在村民生产生活中的不断普及，机器运作代替人工生产、电商平台改变传统服务模式，人们的生产生活更加方便快捷，需求层次由满足“量”逐渐向寻求“质”的方向转变，互联网的出现间接影响着人群发展需求变化的价值表现形式.

3.1.1 人群结构变化

公共服务设施的供给与使用对象息息相关.首先，对于乡村社区内部来说，乡村社区未来要实现乡村的自主发展、加大自我造血能力，最根本在于乡村要能留得住人，即乡村社区内部的公共服务水平首先要能满足本村村民的需求层次与需求重点；对于乡村外部来说，信息媒介的介入促使乡村由封闭走向开放，由单一走向互联互通，城郊乡村社区本身具有良好的农业产业，且现有的农业基础可以作为第三产业的发展资源，对于外来人群具有一定的吸引力.其次，农业产业依然为我国多数乡村的主导产业，在土地资源有限、部分生产由机械代替人工的现实条件下，本村可提供的一产岗位较为有限，部分村民将向新型职业农民转变，人群职业结构也将得到调整.可以预见，在互联网等新兴技术的影响下，未来乡村社区的本地劳动人口数量、本地劳动人口类型将得到扩充，公共服务设施应考虑以服务本村居民为主、配合部分外来人群为辅的人群年龄结构变化趋势.

3.1.2 人群活动变化

按照活动目的不同，可以将活动内容划分为具备生产性服务功能的生产性活动和生活性服务功能的生活性活动［13］.对于生活性活动来说，互联网技术打破了活动所需的空间限制，加之现代物流体系的不断发展与提高，使得以往“实地买货”的过程逐步转变为“送货上门”，公共服务设施服务半径得到扩宽.对于生产性活动来说，先进技术的普及不仅需要各类硬性机械即农业机器的替换与更新，也需要相关软性服务的普及与跟进.可以看出，由于新技术的产生与应用，机械生产代替人工生产、虚拟平台替代实体空间，对于公共服务设施的供给方式提出了新的要求.

3.2 数字乡村背景下城郊乡村社区公共服务设施需求内容

公共服务设施需求与使用对象活动息息相关，人群活动变化产生公共服务设施需求变化，按其活动主体的不同可划分为本地居民活动特征、外来人群活动特征进行分析.

3.2.1 本地居民活动需求内容

在生产性活动方面，主要涉及产中、产前、产后三个部分，分别涉及土地及农用物资（农资是农用物资的简称，包括种子、农药、化肥、农膜及农业生产、加工、运输机械等）、农业技术及金融物流销售等本地化服务.互联网作为软性服务手段，通过信息化平台解放实体空间，在产前、产中、产后等不同阶段为村民提供技术及信息上的便捷性服务，部分依托于实体空间的公共服务内容由线上服务替代，但是，服务方式的改变并不能将产业的各个环节均由线下转移至线上，针对乡村产业来说，一些农副产品仍需实体空间进行商品的储存［14］.当前，我国多数乡村地区农业智能化发展还处于初级阶段，乡村与城市、东部与西部之间还存在着发展差异.通过对比分析当前发展较好的平台、企业农业物联网发展的成功经验（见表1），以线上线下（O2O）相结合的农化服务等将是互联网背景下现代农业发展的必然趋势［15］.农业生产环节所需要的公共服务设施按信息化技术的影响效果不同可分为虚拟平台类、实体站点类.虚拟平台借助网络在全域范围内提供农业技术服务、农业信息服务、农业交易服务等智能化功能，实体站点的布点方式有着明显的“县—镇—村”的层级特征，主要执行代购、信息咨询等功能（图1）.

图1 本地居民生产性活动需求内容分析图Fig.1 Demand contents of productive activities for local residents

表1 部分农资农技服务站配置情况一览表Tab.1 Summary of the configuration of some agricultural materials and agricultural technology service stations

在生活类活动方面（生活性活动包括日常家庭活动及公共交往活动，日常家庭活动所需物质空间为居民宅院，因其与本文研究内容关联度较小故仅选取公共交往活动进行具体分析），主要涉及办公、出行、娱乐、上学、看病、购物等活动内容，对应传统的村委会、幸福院、停车场、图书室、健身场地、学校、卫生室、商店超市等公共服务设施.结合上文对互联网影响下公共服务设施的类别划分方式，生活性活动需求设施包括虚拟平台类、实体空间类.其中，虚拟平台主要提供村—镇各层级的信息登记查询与民事服务办公、线上休闲娱乐、线上支付问诊等服务，实体空间主要借助现有公共服务设施提供综合服务、商业、文体、教育等服务（图2）.

图2 本地居民生活性活动需求内容分析图Fig.2 Demand contents of daily life activities for local residents

3.2.2 外来人群活动需求内容

对于外来人群来说，按其组成特点可分为团队游客、散客及交易客商等，在村内主要进行休闲娱乐、餐饮购物、停车住宿等活动，涉及村内文体服务设施、商业设施及综合服务设施.近年来，随着乡村旅游持续向好发展，不少乡村借助网络的扩散效应形成了自己的“网红打卡点”“线上旅游地图”等，将乡村信息与线上网络相结合做到信息适时上传、实时更新，让外来人群实现线上了解、自助游览.对于城郊乡村社区来说，尽管其产业仍以一产为主，但也应结合互联网的发展优势配置三产所需公共服务设施内容：完善村内文体服务设施、商业设施及综合服务设施等配置，同时，开发形成线上乡村信息平台，为外来人群提供针对村内的线上信息发布、路线讲解导览等服务（图3）.

图3 外来人群活动需求分析图Fig.3 Demand analysis of migrants’activities

综合来看，数字乡村背景下的城郊乡村社区公共服务设施按其服务方式的不同大体可分为虚拟平台类及实体空间类.其中，虚拟平台针对不同使用对象分别提供农业生产、生活保障、乡村信息等线上服务，实体空间则不同于虚拟平台建设，相应综合服务、商业、文体、教育等设施的配置数量及规模基本达标，配置重点在于如何利用现有空间最大程度进行信息化、智能化提升.

3.3 数字乡村背景下城郊乡村社区公共服务设施配置需求特征

基于前文对城郊乡村社区公共服务设施需求的分析，在网络信息技术的影响下，公共服务设施既需要实体设施空间也需要虚拟平台搭建（图4）.

图4 数字乡村背景下城郊乡村社区公共服务设施配置特征分析图Fig.4 Analysis of the configuration characteristics of public service facilities in suburban rural communities under the background of digital village

对于虚拟平台来说，第一，农业性活动需求及部分生活性活动需求需要面向全域网络资源，使用对象通过网络搜索需求内容，完成一对多的服务需求；第二，部分本地居民的生活性服务如信息登记查询、民事服务办公等，需要通过相应村-镇特定网络服务体系，完成点对点的服务需求；第三，外来人群在村内主要涉及生活性活动需求，需要通过相应网络软件，完成针对村内相关游览内容的服务需求.因此，公共服务设施的线上搭建环节具有明显的级别与类别特征，即要求线上服务在横向配置上各类服务的覆盖面要广、纵向配置上村—镇的服务体系要层级清晰.

对于实体空间来说，网络智能技术的运用代替了部分传统生产生活方式，为本地居民寻求更高需求层次满足的同时也带来了更多的公共服务设施需求主体，对设施服务功能及设施空间都会产生影响作用：若现有设施空间规模及配置内容可以满足新增功能需求及空间需求则保留现状，反之进行现状调整，而对于现有设施空间出现设施功能及空间都供大于求的情况时，该现有设施可作为弹性资源考虑.

公共服务设施使用主体的素质水平直接影响虚拟平台与实体空间的使用效率，因此，软性服务也是数字乡村背景下城郊乡村社区公共服务设施配置的重要组成部分，其适时的跟进为新增公共服务设施后期良好运营、维护与管理起到巨大的辅助作用.此外，还需注意的是，由公共服务设施需求内容发展至线上、线下相结合的公共服务设施配置内容是长期的、动态的发展过程，因此，在进行公共服务设施配置时还需注意公共服务工作的连续性，解决短期供需问题的同时注重长期与乡村发展的契合关系.

4 数字乡村背景下河南省城郊乡村社区公共服务设施配置对策

4.1 公共服务设施线上平台构建对策

4.1.1 开发线上服务平台，拓展乡村公共服务渠道

近年，我省部分地区遭遇新冠肺炎疫情及特大强降雨事件，各种无接触、不见面、不集聚的“云服务”，为乡村地区疫情防控和民生服务提供了强有力的支撑，可以预见，村民对以现代信息技术为支撑的农业农村服务领域的需求将呈现爆发增长的态势［17］.对于乡村点来说，可以结合第三方数据开发平台，开发构建集政务、文化、产业、教育、休闲等功能的各类型手机App，结合线上数据平台、依托服务站点实体空间来推进政府人员的网格化信息管理、村民线上咨询购买需求、外来人群智能游览等的公共服务需求.

4.1.2 构建服务网络体系，延伸区域设施服务触角

当前，受互联网影响各大物流企业纷纷走进乡村，以村为单位布点的农资服务站点已在各个地区不断涌现，当村民可以通过网络、手机等信息化设施实现线上购物、电子阅读、在线医询、网络教育等需求满足，乡村内部已经积累了固定的使用群体.为了更好地满足村民的使用需求，可以在乡村社区“服务站点”的基础上，搭建“服务站点+片区网点”的综合服务网络，以乡村社区“服务站点”为主、各片区“服务网点”为辅，逐步形成乡村社区内部综合服务网络体系，提升片区内综合服务品质、提高村-镇层级服务效率.

4.2 公共服务设施线下空间建设对策

4.2.1 公共服务设施分类施策，促进设施提质保量建设

当前，河南省乡村建设已初具成效，针对当前我省城郊乡村社区公共服务设施配置已有一定基础的现实情况，应针对各个设施的需求重点对各设施分类提升与建设，进而提高整体公共服务设施的使用质量，提质保量促进乡村社区的智能化、高质量发展.结合前文分析，对公共服务设施大体可分为现状调整、弹性资源、保留现状等三类：

1）现状调整类包括现状功能调整、空间调整.第一，现状功能调整类：由于多媒体影响导致村民日常休闲活动方式改变，传统配置内容相较村民自我需求满足方式缺乏趣味性、吸引力，长期导致设施空间闲置，对于该类设施来说，其配置规模达标但由于功能上的供需不匹配造成使用质量下降，因此，该类设施可以保留其空间规模在现有空间资源基础上整合使用功能进而提高使用质量，如技术培训站与线下综合服务站点的空间结合、功能整合利用等.第二，空间调整类：随着乡村社区对于外来人群的吸引力加大，公共服务设施使用人群年龄分布、类别结构趋于饱满，部分面向游客等的设施需要适时跟进.因此，该类设施应在结合需求程度新增设施空间满足各类别人群需求，如游客服务中心等.

2）弹性资源类，即设施的供需关系存在一定弹性变化特征，长远来看该类设施可结合乡村发展不同阶段进行弹性配置.

3）保留现状类，指的是现有设施满足本地、外来人群的生产生活性活动需求，设施本身无须调整，侧重点在于对设施周边环境的整治与提升，如现有村委会、公共厕所等.

4.2.2 公共服务设施分级管控，推进城乡资源均衡发展

从城乡空间关系来看，城郊乡村社区与城市具有一定空间距离，居民需求层次的提高及经济水平的上升促使村民具备前往城镇选择更高服务层次的基础，部分设施在城乡层面产生层级划分如教育、文体、医疗等设施.在乡村社区本身层面，社区内部通过配置基础等级公共服务设施来满足居民的日常居住及生产需求，使乡村居民的日常行为活动发生在一个相对稳定的空间范围内［18］，乡村社区的产生背景导致社区存在同类设施多点布局的情况，即乡村社区内部产生层级划分.

针对城乡交融背景下的设施分级，位于乡村社区的设施可按其需求层次提供基础性服务，满足村民日常性活动需求，如卫生室以满足村民日常看病打针等需求，解决村民普遍性、基础性问题，打好需求服务最底层服务基础.针对乡村社区内部的设施分级，同类设施可根据需求特征划分为主要设施和次要设施，主要设施以全村为主要服务对象，次要设施以村组为主要服务对象，在服务规模、服务重点上有所区分.如综合商店满足全体村民日常购物等需求，各个村组小超市以服务范围内村组人群年龄结构为依托，根据人群需求特征侧重配置如日常蔬菜瓜果、零食酒水玩具、农副产品等内容.

4.3 公共服务设施软性服务推进对策

4.3.1 培训村民技术技能，促进村民现代身份转变

“人”是发展之本，乡村内生动力的形成离不开村民本体.当前，河南省多数村民已从“小院”住进了“高楼”，针对农民急需提升文明素养、就业技能等问题，培训劳动者的专业技能对于构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系至关重要［19］，可以适时组织对村民的职业培训活动，如农艺、农业、种培等方向的专业性教育；举办农业技术培训，如农业科技培训、实用技术培训等.同时，河南省农村人口受教育水平仍处于较低水平［20］，在提高乡村硬件设施稳量提质的同时，要注重提升村民的素质教育使村民转变职业身份、跟上新时代发展节奏、在乡村发展中真正地发挥主体作用.因此，可以适时为村民提供有关就业创业方面的教育与服务，如创业孵化、就业培训、加强与外部技术交流等，全面提高劳动者素质，增加农业内部增收潜力.

4.3.2 结合市场调节力量，推进乡村自主发展动力

乡村土地及住房供求方式均向着市场化方向转变，配置公共服务设施时也将更多地考虑土地配置的经济效益，因此，尽管确实有必要认识到基本公共服务领域的多元化投资趋势并积极引导，但在最为基础性的层面，必须着重强调对乡村居民的均等化服务供给，强化政府部门的基本公共服务设施的内容及其功能化分类管理，在运作机制上则可以更多考虑投资来源多元化的影响和引导［21］.对于一些可以明确界定受益主体的设施，即盈利型设施，政府可以制定相关的市场规则引导建设.对于一些非营利性设施，即福利型公共服务设施，政府可以建立公共服务设施建设激励制度，通过“以奖代补”的机制激励自组织在公共服务设施建设阶段的主动性与积极性，一方面减小政府财政压力，另一方面丰富乡村社区公共服务设施配置主体的多样性变化趋势.

4.4 公共服务设施动态实施保障对策

4.4.1 设施动态错位配置，契合乡村动态建设需求

河南省的乡村建设任重道远，乡村公共服务设施配置需灵活弹性.一方面，对于整体公共服务设施配置来说，河南省乡村量大面广、资源条件有限，因此，乡村公共服务设施配置应结合各个乡村不同发展阶段的人群发展需求，将所需公共服务设施分阶段、动态化配置，使公共服务设施呈阶梯性配置状态同时避免“一揽子”工程缓解政府财政压力.另一方面，对于城郊乡村社区内部公共服务设施来说，河南省明显的四季气候导致城郊乡村社区休闲农业产业的季节性特征，进而影响公共服务设施在使用上存在明显的时段性规律，因此，该类设施可以与现有设施空间相结合，做到时序上的空间利用、功能搭配配置，如主要服务村民的停车场与需求旺季时的停车场，通过空间不变、功能重塑的方法满足不同人群活动需求、契合乡村动态发展需求.

4.4.2 适时改造盈余空间，满足不同阶段人群需求

乡村社区的发展是动态演进的，同时，乡村建设也是循序渐进需要持续投入，因此，公共服务设施配置也应站在时空角度动态衡量配置时序.对于河南省来说，近年来农村人口大规模单向流出的空间特征较为明显，造成乡村地区留守儿童、老人占比较重.随着乡村的动态发展，人群需求内容发生变化导致村内部分公共服务设施使用频率降低，在一定时段出现盈余空间资源.因此，该类设施可以结合村内需要增加配置规模的设施进行空间调整，也可以结合村内儿童、老年人等弱势人群的需求特征在原有设施空间基础上进行空间改造、功能重置.盘活乡村内部存量资源、用本地资源解决本地问题，是实现剩余空间向共享空间、需求均等向需求均衡、基本生活向品质生活转变的重要手段.