浅议上海土地征收成片开发政策

文/陆靖慧

土地征收制度改革是农村土地三项制度改革的重要内容，也是《中华人民共和国土地管理法》修订的亮点之一。新法按照缩小征地范围的政策取向，在充分总结33个试点城市成功经验的基础上，对基于公共利益需要而征收土地的六种情形予以列举，其中包括成片开发建设需要用地的情形，确立了“成片开发征收”制度，即：为了公共利益的需要，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准，由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，若确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收。同列举的其他公共利益项目相比，“成片开发”有其特殊之处，需满足自然资源部印发的《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号，以下简称《标准》。《标准》对土地征收成片开发的内涵、原则、方案内容、编制程序以及不得批准成片开发的情形等作出了规定。各省市在此基础上，陆续出台了相关实施细则。本文将以上海及其周边省份的土地征收成片开发政策细则为切入点，分析上海土地征收成片开发工作现状及存在的问题，并提出相关对策建议。

一、国家层面土地征收成片开发政策

（一）内涵与标准

依据自然资源部印发的《标准》，成片开发是指“国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。同时，《标准》还规定成片开发的标准主要涵盖以下几个方面：

1.合规性。成片开发必须完全符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地利用总体规划、城乡规划等要求。“合规性”标准为定性判断，无须量化处理。

2.公权力。成片开发土地征收是政府公权力行为，主要体现为政府是成片开发的主体。一方面，成片开发的法人必须是县级以上政府，一般不得以政府指定的机构为开发法人；另一方面，成片开发土地征收由政府组织实施完成，征收补偿以政府财政作为唯一或主要来源。

3.公益性。新法规定成片开发征收制度实施的前提是“基于公共利益需要”，同时在《标准》中明确了“土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不得低于40%，各市县具体比例可视各地情况差异确定”。该比例应具有合理性：过低，易引致社会不满，从而影响成片开发的公益性目标；过高，会加重地方政府财政负担，从而影响成片开发的积极性，制约现实发展需求。

4.完整性。《标准》规定，土地征收成片开发应在国土空间规划确定的一个完整的范围，充分考虑自然条件，以具体的地形和地貌为边界，尽量集中连片，相对完整。同时，需要根据各地建设用地供求关系状况、土地综合开发和功能配套要求等，确定成片开发的适度规模。

5.约束性。《标准》明确了几类不得批准成片开发的情形，主要从生态环境保护、耕地保护、节约集约用地、维护农民权益、实施成效等方面考虑，体现其约束性。

（二）编制与审批程序

县级以上地方人民政府依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案。在编制方案时，需充分听取人大代表、政协委员、社会公众、有关专家学者的意见以及成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织三分之二以上成员或者村民会议三分之二以上村民代表同意。

土地征收成片开发方案编制完成后，应当纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家形成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证。

图1 土地征收成片开发方案编制审批流程

二、上海及其周边省份土地征收成片开发政策梳理与比较

截至目前，上海及周边省市（浙江、安徽、江苏）均已出台土地征收成片开发相关政策。上海市印发了《本市落实土地征收成片开发标准的若干意见（试行）》（沪规划资源规〔2021〕5号），浙江省印发了《浙江省土地征收成片开发方案编制与审核办法（试行）》（浙自然资源规〔2021〕3号），安徽省印发了《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》（皖自然资规〔2021〕1号），江苏省印发了《关于开展土地征收成片开发方案编制工作的通知》（苏自然资函〔2021〕15号）。笔者将上海土地征收成片开发政策与其周边省份进行了对比，发现主要有以下几点不同之处。

（一）关于土地征收成片开发方案的编制及审批主体

安徽、浙江、江苏土地征收成片开发方案由市、县人民政府组织相关部门编制，经省自然资源厅审核后报省级人民政府审批或由省人民政府委托设区的市人民政府论证并审批。

上海市的土地征收成片开发方案由区政府（特定区域管委会）负责编制，同时区政府（特定区域管委会）承担土地征收成片开发方案论证、审批等相关具体工作。

（二）关于基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的比例要求和概念界定

江苏、安徽对于基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的比例要求与自然资源部保持一致，规定一般不低于40%；浙江则在“一般不低于40%”的基础上，提出以工业项目为主的成片开发范围内公益性用地的比例不得低于25%。上海的规定相较而言更为细致，要求该比例一般不低于40%，产业基地一般不低于15%，产业社区一般不低于25%。此外，上海还规定国家和本市重大战略性产业项目需要征收集体土地以及征收剩余零星集体土地的，不受比例限制。

对于基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的概念，四个省市均未作出界定。

（三）关于土地征收成片开发的量化指标

江苏、安徽明确土地征收方案实施期限最长不超过五年；浙江明确应当在二年内完成土地征收实施工作，最长不超过三年。上海对此未作规定。此外，上海、安徽只在自然资源部《标准》的规定下对不得批准土地征收成片开发方案的情形进行了定性描述，但浙江、江苏则在此基础上对具体的标准进行了量化。相较而言，上海的政策赋予了区级以上人民政府更多的自由裁量权，没有对成片开发下的土地征收工作作出实质性约束。

（四）关于土地征收成片开发实施情况的监督管理

除江苏未对土地征收成片开发方案的监管工作提出要求外，上海、浙江、安徽均要求省（市）自然资源部门对土地征收成片开发方案进行监管。安徽还特别提出：“市、县人民政府在综合性开发建设活动完成后，应当对土地征收成片开发方案实施情况进行评估。县（市）人民政府的评估结果报设区的市人民政府，并报省自然资源主管部门备案。设区的市人民政府的评估报告报省人民政府。”

三、上海土地征收成片开发工作开展情况

截至2021年10月底，各区政府(特定区域管委会)共审批通过了17个土地征收成片开发方案，详见图2.

图2 上海各区土地征收成片开发方案审批数量

在编制及审批主体方面，上海市土地征收成片开发政策中明确，由区政府（特定区域管委会）负责编制，同时区政府（特定区域管委会）承担土地征收成片开发方案论证、审批等相关具体工作。经了解，在实践中，一般松江、闵行、浦东新区由乡镇（街道）委托第三方编制，奉贤区由土地储备部门委托第三方编制，而后经区规划资源部门审核后报区政府审批。临港新片区、上海化学工业区由其管委会直接委托第三方编制，管委会相关业务处室组织论证和审批工作。

在基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地界定方面，有14个方案是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条对公共利益范围的界定以及《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中的用地用海分类来确定的，其中公益性用地一般包括公共管理与公共服务用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地和特殊用地等（具体区域涉及的公益性用地类别根据实际情况统计测算）。有3个方案未详细描述土地征收成片开发方案涉及地块具体的用地类型和占比，仅仅出具了公益性用地的占比情况。

在土地征收成片开发的年度实施计划方面，部分方案涉及项目的土地征收工作实施周期过长，超过了十年，部分方案的年度实施计划中未明确土地征收完成时间，只明确了土地征收工作的启动时间。

在土地征收成片开发方案的监督管理方面，虽然规划资源部门建立了相应的信息系统，但尚未建立相应的监督考察机制，对于土地征收成片开发方案编制的程序是否规范、内容是否合规等，尚无监管措施。

四、 上海土地征收成片开发工作存在的问题

（一）编制责任主体不一

虽然上海市的土地征收成片开发政策明确土地征收成片开发方案由区政府（特定区域管委会）负责编制，且区政府（特定区域管委会）承担土地征收成片开发方案论证、审批等相关具体工作，但在执行过程中，各区编制土地征收成片开发方案的责任主体不一，部分为乡镇（街道）人民政府，部分为用地单位。受责任主体的限制，各区土地征收成片开发的范围一般在镇域边界内或依投资项目来划定，容易导致“多点开花、分散建设”式布局形态。此种布局不但会影响成片开发片区的规整性和功能的完整性，还难以形成集聚效应。

（二）公益性用地概念界定不清

就土地分类而言，原国土部门、规划部门和住建部门均有不同分类标准，虽然土地利用规划用途按《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》执行，但关于公益性用地的分类仍存在较大分歧。相关部门在编制土地征收成片开发方案时，无法确定河道水面、居住用地中的公共服务用地、工业用地中的交通设施用地等是否可以被纳入公益性用地范畴。

（三）未细化土地征收成片开发的相关量化指标

江苏、安徽、浙江均明确了土地征收方案的实施期限，而上海对此未作规定。此外，对于不得批准土地征收成片开发方案的情形，上海的细则仅进行了定性描述。相关量化指标的缺失导致各区编制的土地征收成片开发方案实施时间跨度较大，无法对成片开发下的土地征收工作作出实质性约束，也未能从经济上对某些地方政府盲目铺摊子、上项目的粗放开发行为予以遏制，仍易诱发成片开发的泛化。

（四）缺乏对土地征收成片开发实施情况的后评估机制

虽然上海规划资源部门可以利用信息系统对全市的土地征收成片开发方案进行监管，但现有机制还只停留在对方案本身的监督检查上，并未形成实施层面的后评估机制，可能会导致成片开发征收权的滥用或通过随意改变规划来改变基础设施、公共服务设施以及其他公益性项目的建设。

五、 对策建议

（一）进一步夯实编制责任主体

建议各区在区级层面明确土地征收成片开发方案编制的牵头部门，并由该部门充分协调片区内土地征收项目与建设时序的关系，衔接公益性配套设施服务半径，形成范围相对规整、功能相对完整的成片开发区。

（二）细化公益性用地分类

除《中华人民共和国土地管理法》第四十五条明确的条款外，进一步细化公益性用地分类。将居住用地中的服务设施用地、公共管理与公共服务用地、交通设施用地与场站用地、公共设施、绿化、河道等纳入公益性用地范畴。

（三）明确相关量化指标

一是明确土地征收工作的最长实施期限，避免土地征收成片开发方案因涉及的土地征收实施期限过长而无法落地的情况。二是在实施细则或操作指南中进一步明确相关量化指标，对成片开发下的土地征收工作进行实质性约束和精细化管理，缩小征地范围。

（四）建立土地征收成片开发工作的后评估机制

土地征收成片开发工作不仅需要事前、事中的程序控制，还需对成片开发建设进行事后监督，从规划管制、方案审批、监督问责等方面加以强化。市、区两级规划资源部门应当在综合性开发建设活动完成后对土地征收成片开发方案实施情况进行评估。评估结果作为审批该行政区域内后续土地征收成片开发方案的依据。