生态宜居视角下我国乡村建设政策文本量化分析*

郭兴兴

（1.西安建筑科技大学管理学院，陕西西安 710055；2.新时代陕西人居环境与美好生活共建共享重点研究基地，西安 710055）

广大农村在我国持续城市化进程中做出了巨大牺牲，尤其体现在劳动力资源与土地资源两方面，农村“空心化”现象愈发严重，广大农村面临凋零、凋落和凋敝的危险，乡村振兴迫在眉睫。70 年来我国摸索出一条中国特色社会主义乡村发展道路，以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为目标将我国乡村向农业强、农村美、农民富方向推进。2018 年“中央一号文件”指出，乡村振兴，生态宜居是关键。文章剖析1949—2019年我国生态宜居乡村建设政策，为后期政策精准制定和实施提供有效的经济意义。

1 文献综述

1.1 乡村建设政策研究

目前国内外学者对乡村建设政策的研究可分为两方面：一是分别从乡村土地改革[1，2]、乡村教育[3，4]、乡 村 产业[5-7]、乡村反贫困[8，9]、乡村基础 设施与公共服务等视角下[10，11]等单一视角剖析乡村建设政策，为乡村建设提供政策建议。二是为解决三农问题对乡村建设政策进行综合研究[12，13]。

1.2 生态宜居乡村建设研究

目前学者对生态宜居乡村建设的研究可分为三方面：一是生态乡村建设研究：岳晓鹏等分析生态村发展背景及影响因素，提出生态友好农村发展策略[14，15]。二是宜居乡村建设研究：李军红等构建空间宜居性评价指标体系，对空间宜居性定量研究[16，17]。三是生态宜居乡村建设研究：孔祥智等提出提升村民参与意识促进生态宜居美丽乡村建设[18，19]；李松睿等以103 个林盘为样本建立川西林盘生态宜居评价体系[20]。

该文基于生态宜居视角对乡村建设政策进行系统梳理，明晰乡村建设历史演进与乡村振兴战略目标形成，为我国生态宜居乡村建设提供政策建议。

2 生态宜居乡村建设政策统计分析

该文选取政府网站公布的乡村建设政策文件，以“乡村”“农村”为关键词搜集整理1949—2019年国家发布的乡村建设政策各计212条和4 828条，建立乡村建设政策库。综合《乡村振兴战略2018—2022》以及相关学者研究[18]，从生态环境、基础设施、经济、公共服务和乡村文化传承五方面构成的生态宜居视角筛选整理政策文本，分析不同阶段乡村建设政策。

2.1 生态宜居乡村建设政策的数量与结构

2.1.1 数量

基于上述五方面内涵生态宜居视角整理的1949—2019 年4 858 个国家生态宜居乡村建设政策文件。如图1，生态宜居乡村建设政策逐年增加。1949 年初期政策很少，1965—1972 年政策数量达到低谷。以1980年为界，之后政策开始逐年递增，2004 年之后政策增长迅速。2004—2012 年是1949年以来生态宜居乡村建设政策井喷时期，2018 年政策发布最多，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五大目标，其中生态宜居是对基础设施建设完善、人居环境改善、生态环境好转以及城乡基本公共服务均等化的高度概括，也是该文确定五方面内涵生态宜居视角的主要依据①乡村振兴战略百度百科。

图1 1949—2019年生态宜居乡村建设政策数量

2.1.2 结构

基于上述五方面内涵生态宜居视角将政策文件分类，统计结果如图2。5 类政策均逐年递增，其中经济发展类政策遥遥领先其他4类，说明经济建设长期处于乡村建设首要地位。文化传承类政策从2005 年开始出现且数量一直最少，但也逐年增长，说明国家对乡村文化传承的关注虽晚但日趋频繁。

图2 1949—2019年生态宜居乡村建设政策结构

2.2 生态宜居乡村建设政策阶段性任务

借鉴杨玉珍[21]以及近现代史前沿②中国农村发展历史逻辑研究http://www.sohu.com/a/251291121_501364学者的观点，将我国农村发展战略划分为6 个阶段，依次是1949—1977 年农村大集体计划生产战略，1978—1988 年粮食产量战略，1989—1997 年农业和乡镇企业并举战略，1998—2003 年农业结构调整、减负增收和小城镇战略，2004—2012 年三农统筹和城乡统筹、新农村发展战略，2013 年至今习近平新时代中国特色社会主义思想及乡村振兴战略。按照我国农村发展战略不同阶段划分1949 年以来生态宜居乡村建设政策，分析不同阶段生态宜居乡村建设。

（1）农村大集体时期计划生产战略。如图3（a），政策主要关键词为“农村”“农业”“统一生产”，次要关键词为“粮食”“合作社”等，这反映了人民公社在国家计划指导下，因地制宜管理和组织农村农业生产现状。此阶段的政策发布部门主要是国务院。

（2）粮食产量战略。如图3（b），政策主要关键词为“农村”“农业”“经济”等，“集体经济”为核心语义，这体现了农民以家庭为单位，向集体经济组织(村、组)承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。“文化”“水利”“卫生”“能源”新的关键词说明乡村建设开始关注基础设施、公共服务与生态环境，政策内容趋向多元化。政策发布部门包括国务院、各级政府部门、工商行政部门等，乡村建设政策目标与内容更科学完善。

（3）农业和乡镇企业并举战略。如图3（c），“集体经济组织”与此阶段农业和乡镇企业并举战略吻合。“基金”“养老保险”“社会养老”等新关键词说明我国乡村建设政策开始关注城乡基本公共服务均等化。政策发布部门包括国务院、民政部、银行以及各基层组织，政策发布民主化元素增多。

（4）农业结构调整、减负增收和小城镇战略。如图3（d），“承包”“经营生产”“改革”与此阶段实施《土地承包法》，使承包制度法制化、流通体制改革和政府指导调整农业结构以及强调减负增收，实施税费改革相符。政策发布部门多样，主要包括农业部（已撤销）、金融机构和基层群众组织。

（5）三农统筹和城乡统筹、新农村发展战略。如图3（e），关键词包括“农村”“新农村”“卫生”“农村义务教育”“安全”“农村公路”等，说明此阶段政策关注点不仅在农民温饱，还包括道路、卫生等基础设施与教育、医疗、安全等城乡基本公共服务均等化，不仅涵盖农民衣食住行基本需要，也逐渐重视城乡均等化公共服务。发布部门包括国务院、教育部、财政部、银监会等，其中金融机构较多也是经济发展类政策长期占据国家乡村建设重要地位的体现。

（6）习近平新时代中国特色社会主义思想及乡村振兴战略。如图3（f），“农村”“农民”“农业”为核心关键词，“生产”“产业”“创新”“科技”等为次要关键词，“乡村振兴”为新的关键词。政策发布部门更加多样。

2.3 生态宜居乡村建设政策参与部门

乡村建设是一项复杂且长期的工作，需要社会各方主体共同参与。不同阶段的目标任务有所不同，其政策设计的参与部门和数量也有所不同。如图4，1949年初期我国乡村建设政策发布部门很少，1965—1972 年是低谷期。1973 年为分界点，之后政策参与部门逐年增加，截止2019 年我国乡村建设政策参与部门已达99个。

图4 1949—2019年生态宜居乡村建设政策涉及部门

如图5，政策不是由单一部门制定和发布，而是多部门相互协调，共同发布。3个部门以上的政策占1.48%，政策制定和发布参与部门最多达18个；如表1，生态宜居乡村建设政策参与部门中出现200 次及以上的部门有7 个，其中中国银行业监督管理委员会、农业农村部出现500次以上。1949—2019 年我国生态宜居乡村建设政策参与部门及机构共计172 个，涵盖生态环境、基础设施、经济、基本公共服务和乡村文化传承等生态宜居乡村建设各个部门及机构。

图5 1949—2019年跨部门发布生态宜居乡村建设政策统计

表1 1949—2019年生态宜居乡村建设政策涉及部门频次统计

3 结论与政策建议

3.1 结论

通过建立生态宜居乡村建设政策库，系统分析政策样本数量与结构分布、类型与部门、阶段性内容，得出以下结论。

（1）各阶段生态宜居乡村建设政策目标与国家农村发展战略目标保持高度一致。“统一生产”“合作社”“集体经济”“乡镇企业”“农业生产”“承包”“改革”“农村农业”“新农村”“振兴”“创新”等语义分析结果与6 个阶段农村发展战略目标互相印证。

（2）乡村建设政策70 年历史演进体现了乡村振兴五大目标的形成。1949 年以来乡村建设政策关键词从单一的生产到能源、水利、卫生、社会养老、农村义务教育、安全、科技创新、文化等涵盖生态环境、基础设施、经济、基本公共服务和乡村文化传承五个方面的内容，政策目标70 年历史演进体现了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五大目标的形成过程。

（3）生态宜居乡村建设政策演进是“发展才是硬道理”的深刻体现。不同战略阶段“生产”“产业”等经济发展类政策始终占据村建设政策首要地位，深刻体现了国家对农村经济发展的高度关注。

（4）生态宜居乡村建设政策制定发布和实施部门持续增多，政策力度不断加大。我国生态宜居乡村建设政策涉及部门从1949 年初期的3 个增加到目前的99 个，政策制定和实施主体多元化持续增强政策执行力度。

3.2 政策建议

3.2.1 明确政府部门职能，完善政策内容

（1）乡村发展政策制定与发布涉及的职能部门繁多，各部门关注重点与利益点不同，且在乡村发展具体管理机制上各部门并未统一，部门间存在管理盲区。因此应明确政府各个部门的具体职能,确保各个部门既能够独立完成各自的工作又能做好部门间的衔接工作，消除管理盲区。

（2）政策主导着乡村发展的方向。政策制定与发布前要进行充分调研，了解不同区域不同资源类型不同发展模式下的乡村发展实际状况以及存在的短板、面临的困境，因地制宜制定从上而下的针对不同发展阶段、不同资源类型、不同发展模式的乡村发展政策。

3.2.2 加强公众参与，强化村民自治

（1）乡村建设涉及广大农民切身利益，离不开广大农民的参与和支持。生态宜居乡村建设政策的制定、发布与实施应充分考虑调动农民的积极性、主动性与创造性，通过政策制定前充分调研原住村民实际需求、参考相关专家建议及意见、开展社会多方主体参与的政策专题讨论等具体措施提高村民以及社会公众参与度。

（2）农民是乡村建设与发展的内生动力，是乡村可持续发展重要主体。组织乡村振兴、美丽乡村建设、脱贫攻坚等专题培训，及时普及国家乡村发展的政策建设目标与发展要求，强化村民自治意识，建立村民自治主导、社会公众支持、国家政策引领的乡村建设机制。

3.2.3 始终坚持乡村经济建设，发展乡村产业

（1）发展始终都是硬道理，乡村经济建设是消除贫困、改善民生、实现乡村振兴的基础，要拓宽乡村产业扶持资金来源，继续加大乡村振兴产业的资金投入，打造乡村“自主造血”可持续发展支撑。

（2）通过“乡村人才引进”政策吸引能人返乡，建设乡村本土企业。引进更多高科技人才为乡村建设与发展注入活力，提高乡村建设基层管理人员素质，探索乡村创新发展的道路，为乡村可持续发展提供更多的可能性。