南疆四地州巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径与对策

随着区域性整体贫困彻底消除，脱贫攻坚取得决定性胜利，绝对贫困问题得到历史性解决，新疆南疆四地州进入巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接期。“十四五”时期，南疆四地州要把握好新发展阶段“三农”工作的历史方位和战略定位，坚持用乡村振兴统揽“三农”工作全局，推动经济、人口素质、资源、环境的协调发展。

当前，同全国一样，新疆正处于巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的历史交汇期。做好二者的有机衔接和协同推进，既有利于巩固脱贫攻坚成果，培育长效脱贫机制，又有利于促进农业农村优先发展，推动乡村全面振兴。

2020年11月14日，新疆自治区人民政府发布了《关于莎车等10个贫困县退出的公告》，这意味着占祖国国土面积六分之一的新疆，绝对贫困问题得到历史性解决。至此，过去的五年，全区脱贫攻坚取得决定性成就。全区306.49万现行标准下贫困人口全面脱贫，3666个贫困村全部退出，35个贫困县全部摘帽，南疆四地州区域性整体贫困彻底消除，脱贫攻坚取得决定性胜利，新疆绝对贫困问题得到历史性解决。

一个圆满的句号，同时预示着一个新的开始。巩固拓展脱贫攻坚成果，这是做好“三农”工作的一项重大课题，也是新生活、新奋斗起点上的一项重要使命。

2020年后南疆四地州巩固脱贫攻坚与乡村振兴

2020年“后脱贫时代”南疆四地州在全国、在新疆的地区发展格局中依然属于欠发达地区，发展不平衡不充分主要还是体现在南疆四地州。

（一）2021年南疆四地州的发展格局

2020年后，南疆四地州虽然按现行标准消除了农村绝对贫困，解决了区域性整体贫困问题，但南疆四地州发展不足、发展不充分的基本态势没有变化，依然呈现出区域性的整体欠发达状态。如果贫困标准上调，原属于深度贫困地区的南疆四地州将依然是新标准下的贫困地区，贫困治理任务依然很艰巨。

从人均地区生产总值看，2020年，新疆地区生产总值从2015年的9306.88亿元增加到2020年的13797.58亿元，五年年均增长6.1%。人均地区生产总值56301元，农村居民人均可支配收入14056元，五年年均增长8.3%，是2010年的2.82倍。①但因为新疆农村经济基础薄弱，目前没有超过全国平均水平。从城乡居民收入来看，新疆依然属于欠发达地区之列。根据这些年的发展情况来看，新疆与全国城乡居民人均收入的差距、南疆四地州与全疆的发展差距仍然比较大（表1）。南疆四地州农村城镇居民人均可支配收入均低于全疆和全国平均水平，农村农民人均可支配收入除阿克苏地区略高于全疆平均水平、低于全国平均水平外，其他地州表现不佳;南疆四地州原是全国深度贫困“三区三州”地区（西藏、四省藏区、新疆南疆四地州，甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州）之一。

南疆四地州沙漠广大，绿洲面积较少，而绿洲又相互隔离，呈散状分布，农业发展的自然条件十分脆弱。各种生产要素呈沿塔克拉玛干沙漠边缘巨大的半环状条形分布，绿洲绵延狭长曲折，幅员分隔封闭，域内情况千差万别，导致南疆四地州区域内发展的极不均衡。这种不均衡依产业基础，集中表现在喀什、和田、克州三地州与阿克苏地区之间存在较大差距。还有，南疆四地州的经济和社会发展水平又远低于北疆及其他地区，经济发展滞后，尤其体现在“三农”问题上。显然，南疆四地州是新疆经济发展的短板。目前，在南疆四地州不平衡、不充分发展很突出。“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。”从全国和新疆宏观空间层面看，不平衡、不充分的发展最突出体现在南疆四地州。从发展的充分性来看，南疆四地州与发达地区存在着多维发展差距，这种多维发展差距可以说体现在发展结果上，同时，也体现在发展过程上，还体现在发展的驱动力上。如新疆整体经济发展水平特别是反映创新与开放等指标大都远低于全国平均水平。而新疆内部的发展不平衡表现也很突出，社会、文化发展水平低于经济发展水平，各地州之间、县域之间、城乡之间的差距，特别是南疆四地州之间的差距也是多维的。

（二）2020年后巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接存在的问题

目前，新疆农村虽然已消除了绝对贫困问题，但这并不意味着贫困问题在新疆的终结，而是伴随着经济社会发展的不断提升，贫困状况发生了新的变化。由于2020年后南疆四地州依然是全国最不发达地区之一，对于南疆四地州而言，贫困问题依然很严重，从总体上看，脱贫地区经济发展的基础还不是很牢固，巩固脱贫攻坚成果的任务还十分艰巨。

从绝对贫困到绝对贫困与相对贫困并存角度来看贫困。2020年以后，南疆四地州农村尚有部分绝对贫困人口存在。首先，2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》提出的贫困村和贫困县退出标准是：原则上，要求贫困村贫困县发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下），贫困县貧困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下）。由于新疆主要位于西部，因此，在现行标准下，贫困发生率在3%以下的乡村及贫困县尚有部分绝对贫困人口。其次，南疆四地州部分临界脱贫人口因不可预测事件发生所导致的现行标准下脱贫人口的返贫。南疆四地州自然灾害频发，因灾致贫和返贫的概率大，同时，由于保障水平较低，部分家庭因大病返贫。另外，贫困是一个动态的社会经济过程，度量贫困的标准——贫困线是一个动态的概念，它会随经济社会的发展变化而变化，而贫困线的每一次调整都会带来贫困人口规模和数量上的变动。因此，可以预期2020年后贫困线会进一步调整，比如，绝对贫困线的提高会使一部分临界脱贫人口陷入绝对贫困。特别是原属全国深度贫困地区的南疆四地州部分自然条件恶劣的村，农民群众有可能陷入绝对贫困。

2020年“后脱贫时代”南疆四地州最主要的是相对贫困。众所周知，扶贫开发工作是一项长期而艰巨的历史任务。近几年，我国城乡居民的收入差距呈现扩大趋势，绝对贫困现象消除后，相对贫困问题将更加凸显，农村人口成为相对贫困的主体群体。“贫困是相对的，任何社会即使发达国家总会存在10%左右的相对贫困人口，美国贫困人口比例在10%到15%，欧盟是15%，英国是18%。扶贫开发是一项长期的历史任务，小平同志讲，我们还要经过十几代、几十代人的努力。习近平总书记讲，我们五百年以后还会有贫困，到2020年，我国的贫困和现在的贫困是不一样的，现在的绝对贫困解决的主要是生存问题，以后是相对贫困，解决的主要是发展、共享的问题。”②2016年3月8日，习近平总书记在全国两会期间指出，脱贫和高标准的小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役。相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在。2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施细则意见》也指出：相对贫困现象未来将长期存在，尤其是深度贫困地区脱贫攻坚任重道远。2018年9月21日，习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出：“2020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。这个问题要及早谋划、早做打算。”③2019年4月16日，习近平总书记在主持召开的解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上发表重要讲话时又指出，打赢脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，缓解相对贫困将是长期任务，我们要认识到一些长期存在的问题，逐步分阶段地解决。2020年5月11日至12日，习近平总书记在山西考察时强调，“乡亲们脱贫后，我最关心的是如何巩固脱贫、防止返贫，确保乡亲们持续增收致富。”

英国经济学家、社会政策學家彼得·汤森在1979年出版的《英国的贫困：一项基于家庭资源和生活水平的调查》是一本关于英国贫困状况的经验性调查报告，他在书中认为，英国当时的贫困已不再是绝对贫困，而是一种新的形态存在，也就是相对贫困。该书第一次提出了相对贫困的概念，并系统地阐述了相对贫困的理论，更进一步地深化了关于贫困问题的理论研究。根据世界银行相对贫困标准，只要收入等于（或少于）平均收入的三分之一的社会成员便可以视为相对贫困人口。在目前中国基尼系数偏大的情况下，随着经济社会的发展，绝对贫困问题已经消除，但相对贫困人口数量将会逐步上升。由于相对贫困具有发展性的特点，在南疆四地州一些乡村，目前存在经济发展能力不足而导致贫困的现象，贫困导致发展能力不足，发展能力贫困陷阱出现，引发“马太效应”逐步凸显，甚至导致贫困代际传递。从南疆四地州经济发展的情况看，相对贫困问题是比较严重的。因此，党的十九届四中全会提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。这是党中央根据我们国家实际发展情况对新时代扶贫工作的战略方向提出的具体要求和安排，对此，我们必须认清新疆当前相对贫困治理的主要特点，建立解决相对贫困的长效机制，既解决好以生存问题为核心的绝对贫困问题，又解决好以发展、共享为重点的相对贫困问题，在新时代做好巩固与拓展脱贫成果、防止返贫的工作。

1、南疆四地州经济社会发展中生态环境压力依然很大

众所周知，地形、气候、土壤、植被、水文、生态等因素，是经济发展首要的客观自然因素。生态自然环境已成为制约南疆四地州经济发展的重要因素。新疆地处我国西部边陲，远离内陆，是典型的绿洲经济。自然条件的局限，以及其他各种原因，导致新疆经济发展较为滞后。南疆地区经济社会发展的生态压力，主要体现在：生态环境本身就很脆弱，沙漠化程度大，绿洲面积少，水资源短缺，自然灾害频发。尤其喀什、和田、克州三地州降水量仅在30-40毫米之间，而蒸发量却超过1000毫米，风灾、旱灾、水灾、地震经常发生，农业损失严重，农民因灾害致贫、因灾害返贫问题十分突出。如南疆四地州乡村一部分人由于缺乏自我积累、自我发展能力，只能维持简单的再生产，因而很大一部分是正常年景解决了温饱，遇到较大自然灾害或市场风险，很容易返贫，而且因大病重病致贫现象也较为普遍。同时，南疆四地州新型工业化、城镇化、农牧业现代化进程还是比较缓慢，发展滞后，很难在短期内缩小与全国全疆的差距。

2、基础设施建设不健全，抗风险能力差

南疆四地州经济基础薄弱、历史欠账较多、资金比较短缺，基础设施建设还比较落后，农业的外向性发展比较困难。由于农业发展技术条件较差，农区灌溉方式落后，盐碱地改造面积大，水资源利用率较低，水利与防洪设施不健全，抵御自然灾害能力较弱等，导致南疆农牧民增收有一定困难。基础设施方面，目前南疆四地州基础设施还是比较薄弱，边境地区交通不便捷，基础设施建设成本高而效益低。公路、铁路建设虽然有了很好的改善，但与内地之间由于交通线太长，导致农产品运输成本很高，从而失去了应有的竞争力。

脱贫地区水、电设施的建设也缺乏相应的力度。一些地方已建的水利工程配套设施不完备，年久失修，抗灾能力较差，已威胁到经济建设的成果和人民生命财产的安全。

3、教育、医疗脱贫可持续不足，质量差距较大

截至2020年，新疆农村义务教育学校办学条件全面改善，实现了普及九年义务教育，基本完成了实现义务教育基本均衡发展目标，特别是南疆四地州教育数量不足的问题基本得到解决。但是教育质量不高的问题仍然存在，特别是地区之间、城乡之间教育质量的差异很明显。南疆四地州还存在优质教育资源不足、城乡义务教育一体化发展不足、区域配置不均衡等问题。特别是在农村缺乏优质教育资源，薄弱学校较多，缺少国家通用语言教师。另外，南疆四地州高素质人才较少，职业教育、高等教育发展滞后，农牧民的文化科技素质低，制约着当地经济社会的发展。

基本医疗方面，近几年来，全疆持续开展城乡居民健康体检，合理布局乌鲁木齐、南北疆的医疗资源，加大了南疆四地州基层卫生资源投入，医疗卫生人员数量、医疗设施都有了明显的改善，使医疗服务供给数量水平得到加快提升，各族群众的健康水平得到了很大提高。但是，在乡村医疗卫生系统，大专以上学历的人数较少，整个医疗队伍素质偏低，医疗保险也存在一定的困难，因病（大病、重病）致贫现象依然存在。

4、脱贫地区发展产业基础薄弱

发展产业脱贫是打赢脱贫攻坚战的治本之策。从目前南疆四地州贫困地区产业发展现状看，纺织服装产业、电子组装等劳动密集型产业在吸纳就业巩固脱贫成效中发挥了重要作用，但因其来料加工产品设计与市场营销环节“双在外”，抵御市场风险能力非常弱，一旦市场发生波动，会发生严重失业。其他产业扶贫项目多以时间短、规模小的分散种养殖业为主，除应对生产生活条件落后、自然环境不稳定的挑战外，喀什、和田还尚未形成成熟的疫病防控运行机制，这种多批次、高密度的养殖方式，一旦发生重大疫情，将产生毁灭性打击。此外，正在兴起的农村电商，受网络信号差、速度慢、宽带普及率不高的制约，抗风险能力也较低;物流配送方面，虽然大部分地区建立了县、乡、村三级电子商务服务网点，当仍然无法满足农产品的发展需求，配送效率和配送质量都有待提高。

5、重点群体就业压力长期存在

南疆四地州在整体就业压力较大、形势严峻的形势下，农村富余劳动力、高校毕业生、下岗失业人员、就业困难人员等重点群体的就业压力不减。城镇化进程加快，农村转移劳动力有增无减，化解过剩产能中下岗人员还未能完全消化，这部分就业人员工作技能不高，而新增就业岗位有限，给就业和再就业工作带来很大考验。以“两后生”、高校毕业生为重点的青年就业问题进一步显现，近年来高校毕业生就业情况虽有较大改善，但由于就业观念、专业结构、知识与能力水平、实践应用能力与社会需求存在差距等原因，每年仍有万余名高校毕业生难以实现就业。与此同时，新疆大量的劳动力沉淀在农村，数量大、分布广，南疆四地州是全疆农村富余劳动力的集聚区，大量的农村富余劳动力文化素质和就业技能普遍偏低，到城市及企业去生活和就业的能力不足，没有一技之长，难以实现稳定就业。

6、易地扶贫搬迁后的稳定性工作还需要加强

在南疆四地州一些集中安置的地方，由于人口集中、密度变大，很多地方基础配套设施难以满足需求。在供水、供电、道路、人居环境整治、农村社会保障、医疗服务建设、信息化建设等方面仍有较大的发展和提升空间，需要进一步查漏补缺。目前还有一些地方虽然开始了规划发展乡村旅游、现代化种养殖等新型经济模式，但还未完全落实。此外，由于搬迁生产生活环境发生变化，搬迁群众原有的社交圈子也随之消失，相比于以前的熟人社会，重新组在一起的邻居不可避免地带来了一系列的问题。如何面对新环境、新生活、新习俗，对搬迁群众来说都是很大的挑战。同时，由于之前国家给予搬迁群众支持力度较大，后续有些人仍存在着依赖心理，认为所有的问题应仍由政府负责，致使移民搬迁融合和管理问题较突出，影响着易地搬迁扶贫成果的稳定。

7、基层组织能力建设难以适应发展需求

纵向看，近年来脱贫攻坚方面的宣传教育和干部培训，南疆四地州以农村基层干部和党员为主的基层能力建设取得了明显进步，特别是通过“访惠聚”驻村工作队、“扶贫第一书记”的传帮带，基层干部作风和能力建设也有了明显转变。但相对于打赢脱贫攻坚持续推进乡村振兴的目标要求，村两委干部作为执行全面农村工作的主力军，综合素质较低，初中及以下文化程度的村干部占绝大多数且国语水平不高，政治理论水平普遍偏低，能够运用现代手段提高工作质量和效率的很少;特别是村级年轻后备干部力量不足，部分农村基层干部宗旨意识、政策法制观念不强，对党的方针政策贯彻不够深入，存在小富即安、小有则满的思想，缺乏持久带领群众致富的愿望和能力。

8、思想认识不够，内生动力不足，缺乏创新突破力

从目前形势看，南疆四地州扶志扶智工作力度仍需要加大。部分相对贫困人口思想观念仍陈旧，等靠要思想还较严重。缺乏自我发展意识，宁愿受穷也不愿意走出家门实现就业的情况仍较为突出;部分相对贫困农民群众以享受国家各项优惠政策为荣耀，衍生出“争当贫困户”的扭曲思想，通过自身努力勤劳致富的意识不强。

南疆四地州大部分地区高度重视推进实施乡村振兴战略，按照自治区的部署，积极启动编制本地区乡村振兴规划（或实施方案）。但也有部分涉农工作者存在国家实施乡村振兴战略是传统乡村建设的简单再重复，甚至把乡村振兴简单地理解为村庄建设的错误观念。受访村干部中有40%“自己不能很清楚地阐释乡村振兴战略的内涵”，50%以上的村干部在谈及“如何协同推进乡村振兴与巩固脱贫攻坚成果及消除相对贫困”问题时表示“按照上面要求去做、去办”。面对相对贫困比较突出、城乡贫困关联、减贫边际效益递减的现实挑战，更需要我们在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴工作实施过程中加强创新，拒绝因循守旧、抱残守缺和途径依赖，积极探索符合时代环境变化和南疆四地州要求的发展之路。

推进巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴

协同发展的有效衔接

（一）充分认识巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴之间的关系

2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），首次明确提出，要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。巩固脱贫攻坚成果的“巩固”指的是紧盯实现“两不愁三保障”目标，持续巩固提升脱贫攻坚成果，确保脱贫人口不返贫、不产生新的贫困人口。巩固脱贫攻坚成果是首要任务，乡村振兴是深化和保障，它涵盖政治、经济、社会、文化、生态等多重领域的全面振兴，两者相辅相成、有机统一。

巩固脱贫攻坚成果是实施乡村振兴战略的基本前提，乡村振兴又是巩固脱贫攻坚成果、提升脱贫质量的有效手段。当前，中国正处在两大战略的政策叠加期、历史交汇期，二者互为支撑、有机融合的局面日渐形成。一方面，乡村振兴作为新时代“三农”工作的“总抓手”，是迈向共同富裕目标更高水平的历史实践，是巩固脱贫攻坚成果的必然选择;另一方面，脱贫攻坚作为优先任务在诸多方面为乡村振兴奠定了良好的制度和物质基础，积累了宝贵经验。总之，巩固脱贫攻坚成果是实施乡村振兴战略的优先任务，而乡村振兴战略是中国解决发展不平衡不充分矛盾问题的一项重大举措，是解决相对贫困、彻底摆脱贫困的前提。因此，进一步实施乡村振兴战略，是实现全体人民共同富裕的必然要求，为巩固和深化脱贫成果，迈向更高水平共同富裕提供了历史性机遇。

（二）巩固拓展脱贫攻坚成果，要做好政策衔接

当前，尽管新疆已经如期完成新时代脱贫攻坚目标任务，但发展不平衡不充分的问题仍然突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。为了巩固拓展脱贫攻坚成果，目前，国家和自治区采取了一系列措施。脱贫攻坚目标任务完成后，国家规定设立五年巩固拓展脱贫攻坚成果的过渡期。新疆脱贫地区要坚决按照中央决策部署和自治区工作要求，根据形势变化，理清工作思路，做好过渡期内领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等有效衔接，严格落实“四个不摘”，即要继續按照摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的总体要求和“八个不变”工作要求，从解决建档立卡贫困人口“两不愁三保障”为重点转向实现乡村振兴阶段，并根据乡村振兴战略总体新要求，以存在相对贫困人口的乡村社会事业、特色产业、基础设施建设、生态建设和完善乡村社会保障体系等方面制定新政策，为稳定增加贫困人口收入、解决贫困群众后顾之忧，巩固脱贫攻坚成果提供新的保障。在此基础上扩大扶贫范围，实现扶贫资金逐步向非贫困户开放，进一步出台完善由特惠向普惠转型的惠农支农政策体系，从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴，激发乡村所有人口的内生动力，推动乡村实施主体的有效衔接。同时，引导激发社会各界更加关注、支持和参与巩固脱贫成效，构建以政府为主导、多元主体共同参与的巩固脱贫成效与乡村建设模式。

（三）强化监测、巩固脱贫成果，构建完善防返贫和城乡减贫机制

防止返贫是保障南疆四地州可持续脱贫的重要手段。落实好防止返贫致贫监测预警和动态帮扶机制，防止返贫和新的致贫;用好防风险基金，确保脱贫攻坚进度和质量不受影响;抓好验收普查，确保脱贫成果经得起历史检验。特别是对新疆边远山区边境地区和南疆四地州要建立机制，对易返贫致贫人口加强监测，未贫先扶，坚决守住不发生规模性返贫的底线。对易返贫致贫人口加强监测，做到早发现、早干预、早帮扶。对易地扶贫搬迁群众要搞好后续扶持，多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融入。对脱贫县要扶上马送一程，设立过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定。与此同时，应建立健全稳定脱贫机制，完善兜底保障政策，构建精准防贫体系，只有这样，才能筑牢持续脱贫防线。建立防返贫预警机制，完善脱贫人口政策保障机制，积极做好已脱贫人口“防返贫”和新产生贫困人口、相对贫困人口帮扶工作，确保脱贫退出的稳定性和可持续性。加快推进扶贫重点从解决农村贫困向解决相对贫困人口、城乡减贫融合转变，积极探索统筹解决城乡相对贫困政策措施，建立解决城乡相对贫困治理机制，进一步弥补“两不愁三保障”短板。还要完善减贫机制和政策举措，实现更大减贫效应。

（四）积极做好政策规划衔接，为巩固脱贫成效与乡村振兴提供保障

借鉴全区脱贫攻坚成功经验，加强规划与引导，积极探索有效衔接手段，建立完善有效衔接机制，加强巩固脱贫成效与乡村振兴在思想上、政策上、规划上、项目上、举措上有效衔接，确保巩固脱贫成效顺利过渡到乡村振兴。强化规划战略引领和刚性约束作用，把村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础工作，积极做好南疆四地州乡村振兴及村庄规划，科学有序引导村庄规划建设，以科学务实的村庄规划引领全区乡村高质量发展，为推进乡村振兴战略实施，建设美丽宜居乡村奠定坚实基础。

（五）加强整合资金投入，为减贫和振兴提供支撑

加大新疆财政体系改革，建立与城乡统筹和贫困治理体系相适应的财政政策，健全促进包容性增长财税金融体制，满足相对贫困人口和低收入人口生活和社会保障领域需求。加大财政涉农资金整合力度，统筹减贫、公共事业发展和涉农资金多方投入，引导政府资金、金融资金及社会资本更多投向相对贫困和乡村振兴实业，提高南疆四地州公共服务水平。借鉴创新原有的资金筹措方式，通过以奖代补、贴息、免抵押免担保方式，加大再贷款、产业基金、产业链金融政策扶持，提高农村金融供给，促进涉农经营主体发展。

推进巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴

有效衔接的措施建议

2020年后，考虑到南疆四地州的发展实际，无论是从多维贫困、还是相对贫困看，南疆四地州都是新疆巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的重点地区。这里最主要的问题不再是生存问题，而是发展问题和发展成果的共享问题。目前，新疆正处在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接期，这是新疆“三农”工作的首要任务和工作重点。“十四五”时期，南疆四地州要把握好新发展阶段“三农”工作的历史方位和战略定位，坚持用乡村振兴统揽“三农”工作全局。为此，首先要特别关注相对贫困问题，因为解决相对贫困问题比消除绝对贫困问题更具有复杂性和长期性，并且会遇到更多的问题。基于以上对南疆四地州脱贫问题分析并借鉴前一阶段脱贫攻坚经验和一些做法，笔者对新时代做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接工作提出以下几个方面的措施建议：

（一）实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接：经济发展机会最大化

1、强化生态保障，在推进生态文明建设与生态振兴上协同

南疆四地州巩固和拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的惟一出路，就在于促进经济、人口素质、资源、环境的协调发展。要实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，就必须大力改善生态建设和环境保护，为最终实现共同富裕创造必备的自然条件。在实施乡村振兴战略中，良好生态是乡村振兴支撑点，良好生态环境是乡村优势和宝贵财富。协同推进巩固拓展脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略，必须做好生态协同保障。

一是要继续衔接好生态扶贫政策与生态振兴目标。生态扶贫政策，追求一个短期阶段内，通过参与生态扶贫，实现农民群众收入水平明显提升，生产生活条件明显改善，落后地区生态环境有效改善，生态保护补偿水平与经济社会发展状况相适应，可持续发展能力进一步提升。而生态振兴统一于乡村全面振兴之下，既有短期阶段性目标，也有长期战略性目标。生态协同保障，就是要做好两者目标衔接，通过阶段性生态扶贫奠定其生态振兴良好的生态基础，增强生态振兴发展后劲。

二是要继续落实好生态扶贫政策与生态振兴关键任务。既要抓好退耕还草还林、退牧还草、天然林资源、水土保持、湿地保护与恢复等工程项目，又要抓好当前农村亟需的生态环境治理，特别是积极开展污染治理，有效改善人居环境、完善农村公共基础设施，抓好农村突出环境问题综合治理，扎实推进农村人居环境整治“三年行动”计划，推进农村“厕所革命”，完善农村生活基础设施建设，将农村相对贫困群众顺利脱贫与建设好脱贫地区美丽家园协同起来，把增强经济发展落后地区可持续发展能力与实现生态振兴发展结合起来。

三是要以绿色发展引领乡村振兴。绿色发展是建立在生态环境容量和资源承載力的约束条件下的科学发展模式。应充分发挥法律效力，建立健全环境保护政策，完善生态保护补偿机制，加强保护乡村整体环境立法，采取法律方式保证绿色发展和环境保护政策切实落地，通过立法来保护乡村整体环境。坚持绿色减贫理念，以绿色发展引领乡村振兴，重点从生态保护、农业新业态、农业标准化生产方面促进落后地区绿色发展。同时，加快转变经济发展方式，增强可持续发展能力、管理能力建设，不断提高环境监管水平，加快乡村振兴进程。继续以“绿山青山就是金山银山”“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”思想为指导，建立健全生态建设和环境保护的长效机制，将生态振兴与产业振兴融合起来，推动生态资源向资产与资金有序转化，实现生态保护、经济发展、相对贫困人口致富多赢。还要经常要求人们善待自然环境，维护人与自然的动态平衡，增强保护环境的责任感，不以损害后代利益为代价来满足自身需要，为南疆四地州巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接奠定坚实的基础。

2、继续加强基础设施建设投资力度，优化农业生产环境

南疆四地州由于自然环境恶劣，部分乡村基本公共服务水平有待提升，部分乡村自然环境有待改善。

一是要加强对农耕土地沙化及盐碱化的治理力度，加强农业基础设施建设，优化农业生产环境。更新改造老化较为严重的灌溉设备，完善田间工程设施，扩大耕地的有效灌溉面积，大力发展节水农业。建议今后一段时期内考虑把建设重点放在常规节水建设方面;要努力增加专项支农资金投入，调动广大农民群众参与农田水利基本建设的积极性。建议自治区大力解决南疆四地州乡村资金短缺问题，改善其住房、生产、生活条件。实施基础设施建设专项行动，加强住房安全、饮水安全、农村水利、电力、乡村道路、通信等基础设施的后期建设，切实改善和保障农民群众生产生活条件。持续加强克服洪涝、干旱等自然灾害能力，降低自然灾害给农业生产带来的不利因素影响，从而达到粮食增产、相对贫困人口增收的效果，为稳定巩固脱贫成果提供基础性支撑保障。

二是完善的交通、水、电、通讯等基础设施建设是经济发展的硬性条件。过于落后的基础设施建设，将会导致农产品因交通不畅而难以卖出，农民群众無法获得及时的市场信息，农产品的商品率难以提高，进而会影响农民群众的经济性收入的增加。因此要继续围绕交通、通讯、饮水、用电等建设一批大型农村基础设施建设。继续加强交通骨干网络的建设，通过统筹整合各类资金，重点解决脱贫县中不通硬化路的乡镇和建制村通硬化路的问题。加快推进南疆剩余各县的行政村实现光纤宽带网络全覆盖。建议国家加大对南疆四地州各县特别是边境地区转移支付力度，建立边境地区转移支付的稳定增长机制，以及提高对公路、通信等建设项目投资补助标准和资金注入比例等。

三是大力实施以建设美丽乡村为载体的乡村振兴战略。在南疆四地州乡村开展农村环境综合整治工程，继续实施农村“厕所革命”、生活污水处理、生活垃圾处理、畜禽养殖污染治理等项目。积极推动乡村绿化美化，实施庭院改造工程，提升南疆四地州乡村人居环境和居民生活质量。

3、巩固脱贫成果，在推进产业发展上协同

巩固脱贫成果成效，做大做强产业是关键，对脱贫地区产业要长期培育和支持。今后，旅游业、民族文化产业等将成为新时代南疆四地州比较优势产业，而且如果这些产业发展方式恰当，既是环境友好型产业，又是致富型产业。南疆四地州实施乡村振兴战略，必须推进产业发展，促进产业升级，打好振兴乡村经济产业革命。在发展过程中，与乡村振兴相结合，科学规划，全域规划（包括乡级、村级产业振兴规划），着力延伸其产业链，提升附加值，促进产业减贫升级。加强小农户与现代农业发展有机衔接，培育新型农业经营主体工程，发展多种形式适度规模经营，提升小农生产经营组织化程度。继续落实产业补贴政策，持续增加产业性收入，扶持更多贫困劳动力创业就业。

今后，要做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的产业衔接，必须形成三次产业良性循环的产业链条。要以产业链建设为主体，立足产业结构优化升级，发挥农业基础性作用，用工业化思维谋划农业。要充分利用南疆四地州人文历史、农业资源和对外开放的优势，从畜禽养殖、林果优质提升、生态农业、传统手工业、特色旅游、“合作社+农业”订单农业以及对企业合作等方面进行积极探索，促进第一、二、三产业有机结合，逐步培育、壮大农副产品加工、纺织服装等优势支柱产业、特色手工业、电子零部件生产等优势支柱产业，提升资源要素合理配置能力，巩固脱贫成效，为区域经济持续发展提供强劲动力支持。

4、实现就业高质量发展

继续加大政府促进就业力度，推进就业公共服务体系建设。要不断完善积极的就业创业政策，持续加大促进就业资金投入，形成公共财政保障、社会多元化投入的机制。突出企业就业、农村富余劳动力转移就业、新业态就业和鼓励创业四大重点，注重扶持民营企业、小微企业和劳动密集型企业，支持电商、快递、休闲农业等新业态发展。支持农业经济实体发展带动就业，鼓励引导农牧民采取专业合作社的形式发展种植、养殖和乡村旅游产业，拓宽就近就地转移就业的空间。积极支持劳动密集型企业发展，落实各项优惠政策，激发企业内生动力，增加就业岗位，提高转移就业的稳定性。

要不断完善创业扶持政策，进一步优化创业环境。南疆四地州要健全高校毕业生就业创业服务体系，满足高校毕业生多样化服务需求。要放宽市场准入，实行税费减免和社会保险补贴，改善行政管理，拓宽融资渠道，鼓励创业带动就业，提供全方位公共就业服务，破除妨碍劳动力社会性流动的体制机制障碍，促进乡村富余劳动力、高校毕业生、就业困难人员多渠道多形式就业创业。

继续加强公共服务体系建设，实现基层公共就业服务平台及公共就业服务信息网络全覆盖。加强公共就业服务机构和队伍建设，改进工作机制，提高服务效率。完善人力资源市场管理制度，更好发挥市场配置人力资源的决定性作用。健全公平就业的法律体系和监督机制，规范招人用人制度，创新劳动关系协调机制。进一步强化职业技能培训，坚持就业导向，大力推行订单、定岗、定向培训，针对不同对象实行“技能+国语”“技能+创业”“基本劳动素质培训+技能培训”等模式，提升劳动者就业技能，为南疆四地州巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接提供有效服务。

另外，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴要处理好短期任务和长期目标的衔接。如易地搬迁生计安排方面，要注意强化社区服务管理，提升治理水平，继续大力开展后续扶持，特别是要将产业发展作为搬迁农民群众脱贫重中之重，继续贯彻执行自治区《关于落实好2020年易地扶贫搬迁后续扶持的若干政策措施》的通知，大力发展特色种养殖业和劳动密集型产业，以产业促就业、促发展。聚焦南疆四地州脱贫地区继续开展易地扶贫搬迁就业帮扶专项行动，持续推进安置区后续扶持，确保搬迁群众“搬得出，稳得住、能致富”，确保易地扶贫搬迁工程经得起历史和人民的检验，巩固搬迁脱贫成果，为巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接打下坚实基础。

（二）实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接：经济发展机会平等获得

1、通过文化再造，坚持群众主体、着力激发内生发展动力，培育新型职业农民

要继续把培养农民的主体性意识作为巩固拓展脱贫攻坚成果的一项重要工作去做，防止政策养懒汉和泛福利化倾向，发挥奋进致富典型示范引领作用，激励有劳动能力的低收入人口勤劳致富。继续坚持扶贫与扶志相结合，加强思想教育、政策引导、技能培训、典型引路。激发农民群众内生动力，培育健康文明生活方式，培养贫困群众依靠双手实现致富的意识和感恩意识。

巩固拓展脱贫攻坚成果要取得实效，关键在于解决人的观念和素质问题，说到底是人的问题，乡村振兴最终也需要人的全面振兴。巩固脱贫成果，必须首先要建立完善组织力量，强化基层党组织建设，利用驻村干部振兴、第一书记振兴、对口帮扶振兴等方式，奠定乡村振兴战略组织基础。打造一支懂扶贫、会帮扶、作风硬、有发展思想的干部队伍，培养一批脱贫致富、乡村振兴带头人。

要坚持移风易俗，推动文化振兴，实现乡风文明。大力推进文化振兴，是推进乡村振兴战略实施、实现文化减贫发展的动力源泉。应把培育和践行社会主义核心价值观的根本要求贯穿至乡村文化振兴始终，通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、道德教化、实践养成和制度保障，形成良好的家风家规，外化为自觉行动。借鉴国内外乡村文明优秀成果，结合乡村实际探索路径方法，形成富有特色的鄉村文化。加快实现乡村文化产业化发展，运用市场化手段，做好文化产业，保持乡村文化的生命力和创新力，实现美丽乡村思想文化、乡村文明振兴。着力打造自治、法制、德治相结合的乡村治理体系，完善农村公共法律服务体系建设，发挥好村规民约的作用，启发群众自觉的内在动力，确保乡村社会充满活力、和谐有序。要树立节俭办事的观念。大力开展移风易俗，树立文明节俭新风尚活动，提倡、鼓励村民节俭办事，革除农村生活陋习、生产陋习，以移风易俗全力助推巩固脱贫成效，依法治推进乡村振兴。

最后，要大力培育新型职业农民。新型职业农民是减贫和乡村振兴的基础力量，其在引领农业农村经济发展，带领农民致富增收和维护农村社会稳定等方面发挥着重要作用。大力培育新型职业农民，要契合减贫和乡村振兴需要，从建立制度着手，在经费支持、措施配套、责任落实等方面构建新型职业农民培育体制机制。

2、加强素质提升衔接，实现人才减贫振兴

把人才培养作为巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有机衔接的关键，将脱贫攻坚中涌现出来的大量人才无缝对接到乡村振兴战略中去。特别是要及时开展“访惠聚”“扶贫第一书记”工作绩效评估和经验总结，进一步完善体制机制，打造一支真正懂农业爱农村爱农民善经营能致富的“三农”人才队伍。为乡村振兴注入新的活力和动力。继续扎实做好和及时补充“大学生村官”“三支一扶”、农技人员等农村基层人才派样工作，加强脱贫乡镇事业单位专业人才招聘，继续向脱贫地区定向培养免费师范生、全科教师和定向医学生。鼓励外出农民工、大学毕业生和退休人员返乡参与乡村振兴。在人才引进方面要加大支持力度，提高人才待遇补助等工作，加大政策和资金支持力度，营造留心留人的好环境。继续加强脱贫攻坚与锻炼干部、人才培养的有机结合，通过“内育”与“外引”相结合，培养新时代乡土人才，促进乡村人才最优化配置，引进懂科技、懂管理、懂市场、懂法律的现代人才，补足农村人才短板，打造一支巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴人才力量。

要继续用好教育这个阻断贫困代际传递的治本之策。持续改善各类教育（包括基础教育、职业技术教育、继续教育等）硬件设施（包括校舍、教学设备、教育网络化等），特别是必须抓实抓好职业教育，这是一个重要环节。职业教育应以就业为导向。在南疆四地州各县增设一些农村技术学校、工业技术学校或综合性职业技术学校，调整和增设与当地产业发展相吻合的、在市场上有需求的急需紧缺应用型、技能型人才培养，为南疆四地州培养留得住、用得上、有素质的劳动者。持续实施南疆四地州致富技能培训工程，做好外出务工人员转移前的职业技能培训和引导性教育培训，展开多层次培训。使职业技术学校成为培养产业工人和新型农民的重要基地，促进经济社会协调发展。

深入开展健康扶贫，积极主动地寻找和解决健康扶贫工作的障碍和困难，不能让“病根”变“穷根”。要继续加强南疆四地州脱贫乡村医疗基础设施建设，统筹发展各类医疗机构，加大资金支持力度，提高医疗保障水平，加强公共医疗服务建设，加快完善覆盖乡村（社区）两级的医疗卫生服务体系;组织和建设好县、乡、村三级医疗机构联合体，配备好乡村全科医生，做到一般小病不出乡医院、大病不出县医院，基本解决贫困农民群众看病治病难问题。加强南疆四地州传染病、地方病、慢性病防治工作，加大疾病预防与残疾预防控制和健康促进力度，将刚刚脱贫人口全部纳入重特大疾病医疗救助范围，防止农牧民因病致贫、因病返贫。定向培养一批能够满足实际医疗工作需要，“留得住、用得上”的医学专业人才，为提升基层医疗卫生服务水平提供人才保障。还要通过综合社会保障措施兜底一批农民群众。

3、坚持用发展的办法来巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接

发展是解决我国一切问题的基础和关键。中国必须走符合自身条件、具有中国特色的共同富裕之路。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是中国共产党人践行初心和使命的伟大实践。当前，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接是实现共同富裕的重要举措。应发挥好社会主义制度的优势，应该从国家、社会和个人三个方面来推动。从国家层面讲，要进一步深化改革，为实现共同富裕提供制度保障。从社会角度而言，企业应承担相应的社会责任，建立劳资利益共同体，践行共享发展。从劳动力本身而言，应提高权责意识，提升自身素质。总之，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，需要持续用力，脚踏实地、始终保持恒心、锲而不舍，凝心聚力、真抓实干，才能把农业的基础打得更牢，把农村建设得更美，把农民变得更富足，才能使全体贫困人员生活真正都达到小康水平，走向实现人民共同富裕的新征程。

注释

①数据来源：2021年新疆政府工作报告。

②曲天军：脱贫攻坚需要全社会共同参与，来源：《民生周刊》2016年10月31 日。

③习近平：《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》，《求实》2019年第11期。

参考文献

[1]习近平.习近平扶贫论述摘编[M].中央文献出版社，2018年.

[2]“后发赶超”论坛委员会.后发赶超论坛（第七辑）[M].中央民族出版社，2020年9月.

[3]郑长德主编.减贫与发展（2019）：2020年后的乡村振兴与贫困治理[M].中国经济出版社，2019年10月.

[4]王国敏，何莉琼.巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接——基于“主体-内容-工具”三维整体框架[J].理论与改革，2021（3）.

[5]穆少波.乡村振兴：南疆四地州推进难点与对策研究[J].实事求是，2019（5）.

[6]数据资料来源：《新疆统计年鉴》（2019年），并经整理所得。

作者简介

阿班·毛力提汗 新疆社会科学院研究员