以习近平生态文明思想为指引推进林长制改革高质量实施的对策研究

徐迎寿 林震

Research and Exploration

研究探讨

全面推进林长制改革是贯彻习近平生态文明思想的生动实践，是加强生态文明建设的有力举措，是促进林草治理体系和治理能力现代化的有效手段，是落实新发展理念的具体行动。

全面推行林长制改革对生态文明建设和林草事业、林草系统的影响极为深远，事关中华民族永续发展，是满足广大人民群众不断增长的良好生态需求的重大方略，也是各级党委、政府和全国各级林草部门当前和今后一个时期重要且重大的政治任务，对于我国强化林草资源管理和发展具有重要的价值和意义。

一、习近平生态文明思想为林长制改革提供根本遵循

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，形成了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想蕴含的科学自然观、绿色发展观、整体系统观，全景揭示了生态文明建设的战略全貌，为推进林长制改革提供了方向指引和根本遵循。

林长制改革是践行“坚持人与自然和谐共生”理念的重大举措。习近平总书记强调“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。随着物质文化生活水平不断提高，人民群众对优美生态环境和美好生态产品需求日益增长。林长制改革旨在坚持绿色发展、生态惠民，针对不同区域森林和草原等生态系统保护管理中存在的突出问题，按照山水林田湖草系统治理要求，全面提升林草资源的生态、经济、社会功能，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需求。林长制改革以习近平生态文明思想为指引，贯彻了以人民为中心的发展思想，科学把握、正确处理人与自然的关系，实现了人与自然发展规律的重要机制创新。

林长制改革是践行“绿水青山就是金山银山”理念的生动实践。习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，已成为引领我国走向绿色发展之路的基本国策。自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程。同时，要正确处理好保护与发展的关系，依靠更多更普遍的创新创造，科学合理利用林草资源，积极发展绿色产业。因此，绿水青山也可以转化为金山银山。林长制改革重在坚持生态优先、保护为主，严格林草资源保护管理，促进生态产品价值实现。林长制改革以习近平生态文明思想为指引，坚定贯彻新发展理念，是加快推进生态文明和美丽中国建设的重要战略行动。

林长制的实施促进了山水林田的和谐共生——旌德县祥云村

林长制的实施保护了古徽州地区的“米粮仓”——旌德县兴隆镇梯田

林长制改革是践行“用最严格制度最严密法治保护生态环境”理念的现实路径。习近平总书记指出“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。2019年修订的《中华人民共和国森林法》明确规定地方人民政府可以根据需要建立林长制，这为推进林长制改革提供了法律依据。林长制改革的核心要义是以法治、制度体系建设为保障，以监督考核为手段，聚焦林草资源保护发展重点难点工作，建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级林长的林原资源保护发展的职责。林长制改革以习近平生态文明思想为指引，对生态文明法治和制度进行创新和完善，对于推进林草治理体系和治理能力现代化、促进林草事业高质量发展，意义重大。

二、习近平生态文明思想指引下林长制改革的路径

习近平生态文明思想深刻回答了新时代生态文明建设和生态环境保护一系列重大理论和实践问题。森林和草原是重要的自然生态系统，维护着我国自然生态安全边界，对推进生态文明建设具有基础性、战略性作用，面对新时代林草功能定位和林草资源管理工作中存在的短板和问题，推进林长制改革抓住了制约生态文明建设的关节点，是加强生态文明建设的有力举措。

坚持以问题为导向，破解发展难题。党的十八大以来，我国林草资源保护发展取得了历史性成就。但是，我国森林覆盖率仅23.04%，低于全球30.7%的平均水平，特别是人均森林面积不足世界人均森林面积的1/3。总体上缺林少绿、质量不高、生态脆弱的状况尚没有得到根本性改变，生态产品短缺依然是制约我国可持续发展的突出问题。长期以来，林草事业发展存在着理念淡化、职责虚化、权能碎化、举措泛化、功能弱化等问题，生态保护责任模糊、“谁管谁都不管”的现象突出，统筹兼顾、综合施策、整体推进的多元主体协同共治的大格局还没有完全形成。这些问题的存在，制约了林草领域治理体系和治理能力现代化水平提升，亟需在机制体制方面深化改革。

部分省份先行先试，形成样板经验。2016年3月，江西省抚州市临川区结合全域封山育林，探索建立党政主要领导负责管山育林的“山长制”，这是林长制改革的雏形。2017年4月，江西省九江市武宁县出台《“林长制”工作实施方案》，构建县、乡、村三级林长体系。2017年，安徽省提出要探索实行林长制，在合肥市、安庆市、宣城市试点。宣城市旌德县率先出台《关于全面推行林长制的意见（试行）》，安庆市印发《林长制工作方案》，编制全国首个林长制实施规划。2017年9月，《中共安徽省委、安徽省人民政府关于建立林长制的意见》印发，提出建立以党政领导责任制为核心的省、市、县、乡、村五级林长体系。2019年4月，国家林业和草原局致函安徽省政府，同意安徽省创建全国林长制改革示范区，为全国提供可复制、可借鉴的经验。

国家层面出台制度，加强顶层设计。习近平总书记高度重视推行林长制工作，亲自调研、亲自指示、亲自主持会议研究，对全面推行林长制，为保护发展林草资源、促进生态文明建设发挥更大作用，寄予殷切期望。2020年12月29日，中办、国办正式印发《关于全面推行林长制的意见》，强化了林长制改革的总体规划和顶层设计。2021年3月19日，国家林业和草原局研究制定了贯彻落实《关于全面推行林长制的意见》实施方案，成立国家林业和草原局林长制工作领导小组，召开全面推行林长制工作会议，明确推进改革的具体要求，统筹协调推进林长制改革实施。

地方相继制定方案，全面推广实施。目前，全国各省（区、市）和新疆生产建设兵团均出台省级实施文件，启动林长制改革，林长制改革进入全面推广实施阶段。所有省级单位均由党委、政府主要负责同志担任双总林长，实行“双挂帅”，列入“一把手”工程深入推进改革实施。安徽、江西两省作为首创和先行先试省份，正在谋划推进新一轮林长制改革。各地通过加强制度设计，不断压实责任，整合行政资源，提升林长制改革综合效能。

三、林长制改革高质量实施过程中需重点关注的问题

习近平生态文明思想紧扣时代命题，坚持开拓创新，是一个系统完整、逻辑严密的科学理论体系。在推进林长制改革高质量实施过程中，要准确理解习近平生态文明思想的科学内涵，充分体现习近平生态文明思想的科学性、指导性和实践性，重点关注和正确处理好以下几个方面的问题。

正确处理林长与林草主管、业务部门的关系。林长制改革高质量实施的关键是形成林草资源保护管理多元主体共同参与、协同共治的大格局，从全局出发统筹兼顾、综合施策、整体推进。改革实践过程中，也要注意林长不是对林草主管、业务部门及其负责人工作的包办代替，要做到牵头不包办，抓总不包揽，统筹不代替，到位不越位。林草主管、业务部门及其负责人要发挥首创精神，当好参谋，创新实践，示范引领，管好自己的“责任田”，形成工作合力。

旌德县对贫瘠的石质山体实施生态修复

正确处理好保护与发展之间的关系。中央文件要求，要明确地方党政领导干部保护发展林草资源目标责任，保护生物多样性，增强森林和草原等生态系统稳定性，也要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，积极推进生态产业化和产业生态化，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需求。这就要求在改革实践中，要充分认识到生态保护与经济发展是既相互制约，又互相依存、相互促进的辩证关系，要把经济发展和生态保护统筹起来考虑，实现保护与发展的“双赢”格局。

正确处理好顶层设计与落地落细之间的关系。法治、制度建设是林长制改革顺利推进的基础和保证，国家、地方均已出台了实施意见、实施方案，安徽省已颁布了全国首部省级立法《安徽省林长制条例》，为林长制改革提供了基本遵循。下一步的工作重点应该是坚持问题导向、目标导向、结果导向，把配套法治、制度的制定、创新与有效执行结合起来，把构建精、实、管用的配套法治、制度体系作为推动林长制改革落地落细的关键环节，着力破解制约改革进程中的体制机制障碍。

正确处理好纵向到底与横向到边之间的关系。在地方层面，构建了省、市、县、乡、村五级林长体系，实现了纵向到底的林长制设置模式。但对跨省域、跨地区的河湖、保护区等生态功能区，如何加强林长之间的协同联动，推动林长制在横向到边，在深度和广度上拓展，现有意见或实施方案中均涉及不多。这一问题不利于林长制改革的高效实施，需在改革推进过程中予以充分关注，并有针对性地加以解决，跨省域需国家层面加以协调，跨地区需省级层面加以统筹，形成高效协同联动、改革全覆盖的体制机制。

四、深化林长制改革高质量实施的对策

习近平生态文明思想贯穿着马克思主义的立场、观点、方法，是唯物辩证法和自然辩证法的统一，是科学的方法论，是新时代推进生态文明建设的根本纲领。林长制改革实践要更加注重改革的系统性、整体性和协同性，以更高标准完善配套改革举措。

厘清林长与林草主管、业务部门的责任边界。习近平总书记指出“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，各相关部门要履行好生态环境保护职责，使各部门守土有责、守土尽责，分工协作、共同发力”。要按照符合习近平生态文明思想、符合中央林业改革精神、符合林业发展规律的要求，建立“林长+”协作模式，构建“党政同责、分级负责、部门联动、群众参与”的多元主体共同参与新机制，提升林草资源保护管理效能。要科学界定并细化林长、林草主管、业务部门及其负责人的职责权限，明确细化各自工作职责、工作任务和工作要求。林长的主要职责是侧重加强领导，统筹谋划，解决重点难点问题，确保到位不错位。要科学确定林长责任区域，落实保护发展林草资源目标责任制，建立可量化、可考核的工作指标体系，推动各级林长知责明责、履职尽责。要落实林长责任区域重难点问题督办机制，防止各级林长出现“只吹号不冲锋、只挂帅不出征，只巡护不管理”的情况，力戒形式主义、官僚主义。应由林长统筹推进建立部门协同、齐抓共管工作格局，形成工作合力。各级林草主管、业务部门及其负责人要充分发挥参谋助手、居中调度、具体落实的职能，为林长列出重难点问题清单，形成林草资源保护管理合力。此外，各地在推进改革过程中，要考虑林业资源等情况差别，在林长职责基本规范和统一的基础上，在层级设计、工作重点、职责任务等方面不能一刀切，要因地制宜。

推动生态产品价值实现机制落地见效。习近平总书记指出“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。全面推行林长制改革必须坚持创新求实、因地制宜，既要遵循中央提出的总原则、总要求，也要鼓励基层大胆创新、勇于探索。要在遵循“生态优先，保护为主”原则的基础上，综合考虑区域、资源特点和自然生态系统的完整性，科学处理好保护和发展之间的辩证关系，在严格保护的前提下稳妥发展绿色生态产业，打通“绿水青山”和“金山银山”之间的双向转换通道，把生态价值转化为经济价值和社会价值，实现“绿水青山就是金山银山、金山银山助力绿水青山”要求。加速构建生态产品价值核算、确权、抵押等模式和机制，探索生态系统生产总值核算实践，将良好生态环境转化成经济社会持续健康发展的重要支撑。因地制宜发展培育林下经济、生态旅游等绿色发展的新业态新模式，激发出新的发展动能，大力提升产业生态化、生态产业化水平，实现经济与生态的良性循环。探索金融支持生态产品的价值实现机制，推动林业碳汇等生态产品通过碳市场实现生态价值，畅通生态产品价值实现渠道，为我国实现“碳达峰、碳中和”目标作出贡献。

构建林长制高质量实施的保障机制。习近平总书记指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。要制定与林长制改革实施有关的配套管理制度或法规，提升林长制改革实施效果与质量，主要有：建立定期通报制度，定期通报林长履职尽责情况，通报林草资源管理保护、重难点问题解决等进展和状况；建立信息共享、工作交流机制，总结推广各地林长制工作创新做法和经验，打造一批可复制可推广的林长制工作示范区，树立若干林长制工作品牌；探索建立与林长制有关的法律法规，使林长制的推广和实施做到有法可依；构建考核问责机制，将领导干部自然资源资产离任审计结果作为林长考核的重要参考，将林长考核结果作为地方党政领导干部选拔任用、综合考核评价的重要依据，对履职尽责不到位，造成林草资源损害的，严格按照有关规定追究责任。要合理应用信息化技术手段，构建信息化的林长制管理模式，提升林长制实施的精细化、标准化和规范化水平。要加强对各级林长尤其是县级以上林长的系统性专业培训，提高林长统筹协调、履职尽责能力。

探索实践跨区域、跨部门林长制协作机制。习近平总书记指出“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。要按照“横向到边全覆盖，纵向到底零空隙”目标实施林长制改革，做到纵横关联，责任到人，层层传导压力，层层抓好落实，确保全覆盖、无死角、无盲区。针对跨省域的河湖、保护区等生态功能区，要建立以国家部委为主导的跨省林长制联席会协作机制，强化林长之间沟通协调，凝聚合作共识，畅通常态化协作机制，开展深层次全面对接、高水平联动发展，避免省际间职责不清、责任不实，加快形成跨省共治共享新格局。各地要针对省（市）内跨区域的河湖、保护区等生态功能区，建立以省、市为主导的跨区域林长制工作协调机制，明晰林长之间的管理责任，协调上下游、左右坡等之间的联管联治，消除管治盲点，避免相互推诿。同时，上一级林长要统筹所属区域职能部门，协调各方力量，强化对下一级林长的指导和管理，在机构设置、人员配置和财力保障等方面给予支持，强化责任落实，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

五、结语

林长制改革由地方政府首创、实践，将保护发展林草资源、维护自然生态系统的稳定性作为核心目标，经过试点示范，构建了我国林草资源治理的新模式，发挥了试点在改革中的示范、突破和引领作用，有力提升了林业治理体系和治理能力现代化水平。目前，林长制改革由地方试点进入全面推行的崭新阶段，各地均高度重视，务实推动实施，取得了阶段性进展，对这一改革要给予肯定和坚持，必将为新时代生态文明建设作出更大贡献。但要实现“全面推行”向“全面见效”转变，还有不少工作要做，要在实践中继续深化，进一步在明确责任目标、完善保障机制、推广典型经验等方面下功夫，推动林长制改革走深走实、落地见效。