基本实现现代化需要补足哪些短板？

党的十九大提出到2 0 3 5年基本实现现代化的目标，党的十九届五中全会把这一目标具体化为成为中等发达国家。这两个目标在内涵上是一致的，定量的表述即为，按照2020年不变价和不变汇率计算，人均国内生产总值（GDP）达到23000美元，相当于目前葡萄牙等国家的水平。用人均GDP表达经济社会发展水平或现代化水平，是一种简单且简洁的方法。同时，人均GDP与其他一些关键发展指标之间的内在联系，可以更深刻揭示基本实现现代化的内涵和外延。因此，观察从此时到彼时，即人均GDP从10000美元提高到23000美元的时期，在关键发展指标上，中国需要补足哪些短板，或者说看清从此岸到彼岸的关键路径，有助于认清基本实现现代化的主要任务和所需举措。

到2035年基本实现现代化，无疑是一个远景目标、战略意图和顶层设计，在达到彼岸的过程中需要填平诸多发展水平上的缺口。与此同时，在实现这个中长期目标的过程中，也要克服每一个可能发生的不确定冲击，解决随时出现的短期問题。本文着眼于既解决紧迫的挑战难题又推动实现远景目标，揭示基本实现现代化必须补足的短板，并从具体举措方面提出政策建议。首先，通过形成创造性破坏机制，显著缩小与参照国家在劳动生产率上的差距。其次，继续推动资源重新配置，加快缩小城乡二元经济结构。最后，加强社会共济、社会保护和社会福利，加快中国式福利国家建设步伐。

补足现代化短板的窗口期

按照到“十四五”规划期末成为高收入国家和到2035年成为中等发达国家的目标，中国人均GDP需要在大约15年时间里保持5%左右的年均增长率，在2025年之前跨过世界银行定义的高收入国家门槛，在2023年达到或跨过高收入国家中间组门槛。按照世界银行最新分组，进入高收入门槛的标准为12695美元人均国民总收入（Gross NationalIncome，简称GNI）（世界银行，2022）。鉴于中国的GNI与GDP相差很小，以下我们使用人均GDP作为分析的依据。根据预测，未来15年的潜在增长率足以保障目标的实现。然而，作为现代化表征的一些关键经济社会发展指标，虽然具有随人均收入水平提高而改善的特征，却并非人均收入水平提高的自然结果。缩小这些关键指标与目标之间的差距，应该成为这个发展时期的政策着眼点和措施着力点。

从现在到2035年基本实现现代化的时期，中国将经历从中等偏上收入国家到高收入国家的跨越，意即从发展中国家到发达国家的跨越。这个重要的窗口期又可以分成两个区段，相应地，中国发展面临的挑战可以从两个方面来认识：第一是稳定跨越中等收入阶段，免于很多国家遭遇过的中等收入陷阱困扰。应该说，完成这个任务已经没有悬念。第二是巩固和提升作为高收入国家的地位，并着力在关键发展指标上缩小乃至消除与发达国家平均水平的差距。完好地应对这两个关键挑战，不是轻轻松松的任务，决定中国的长期发展绩效，也决定基本实现现代化的成色。

按照现价和全年平均汇率计算，2021年中国人均GDP已经达到12551美元，已经临近世界银行界定的高收入国家门槛水平。人均GDP处于12000美元到23000美元区间的国家，大致上是所有高收入国家三等分中的第一组。从这一组别到下一个三等分组即中等发达国家的跨越，是中国在2035年要实现的远景目标。因此，可以形象地把这个发展阶段称为现代化“从门槛到中途”的阶段。以21个近年来稳定处于这个区间的国家作为参照基准，我们可以更好地认识，除了人均收入之外，中国还需要把哪些反映现代化水平的关键指标，作为这个阶段加速赶超的目标（参见世界银行，2022a）。

鉴于可以列入这个清单的指标不胜枚举，我们仅抓住几个既作为基本实现现代化目标，又作为实现目标必要手段的关键指标，以反映中国已经达到和需要进一步赶超的经济发展质量、城乡平衡发展水平和共同富裕程度。利用世界银行发布的最新数据，本文在表1中列举了劳动生产率（每个就业人员创造的GDP）、农业劳动生产率（劳均农业增加值）、农业就业比重（务农劳动力占全部劳动力比重）、城市化率（城市常住人口在全部人口中的比例）和政府支出比重（政府提供货物和服务活动的货币支出占GDP比重），并把中国与“门槛到中途”国家的简单平均水平进行比较，计算出中国与平均水平的差距（相当于平均值的百分比）。

这些关键指标的比较，反映中国已经达到的现代化水平以及预期达到的目标，缩小在这些指标上与更高发展阶段国家之间的差距，则提示实现目标需要采取的行动。具体来说，在这些方面进一步改善，可以从供给侧保持和提高潜在增长率，从需求侧创造条件以确保增长潜力，得到充分发挥。从表1显示的差距可以得出结论：中国的整体劳动生产率亟待赶超;重要途径是提高农业劳动生产率，加快农业剩余劳动力转移，进一步提高城市化水平;城市化水平的提高和城乡更加平衡发展，则要求显著提升社会福利水平。

挖掘生产率提高的新源泉

从定量的角度认识经济发展水平或国家现代化，劳动生产率既表达已经达到的水平，也揭示达到预期水平的现有能力。所以，从目标和手段相统一的角度来看，劳动生产率是一个核心的现代化指标。从中国面临的经济增长制约因素来看，劳动生产率更是不可或缺的新动能。因此，从中长期目标任务来讲，劳动生产率是基本实现现代化所要补足的最大短板。目前，中国每个就业人员创造的GDP尚未达到“从门槛到中途”国家平均水平的一半，差距可谓巨大。不仅如此，随着中国经济增长趋于减速，提高生产率的堵点明显增多，生产率提高的速度也显著下降，进一步加大了生产率赶超的难度。

一般来说，生产率提高有三条途径：第一条途径可以被称为前沿创新，即站在科技前沿上自主创新，并将其转化为生产率的提高。第二条途径是利用后发优势，即主要通过借鉴、模仿和消化发达国家的技术，形成自身需要的应用型技术，并应用来提高经济的生产率。这两条途径是生产率的源泉，科研机构、技术研发部门和企业是创新的主要载体。第三条途径是资源重新配置，即主要依靠企业等市场主体的自发动力，通过优胜劣汰缩小在产业之间、地区之间和企业之间的生产率差距，从而整体提高生产率。也可以说，这条途径是创新成果转化为生产率的具体机制。

在中国经济发展水平整体提高的情况下，技术上的后发优势随着差距的缩小而趋于减弱。随着劳动力等生产要素从农业向非农产业转移速度放慢，资源重新配置空间也有缩小的趋势。生产率提高越来越依靠在科技前沿上的自主创新。因此，中国生产率提高的速度趋于放慢。中国每个就业人员创造实际GDP的年均增长率，在1991—2001年期间为9.1%，在2001—2011年期间为10.2%，在2001—2020年期间下降到6.6%。一些研究显示，全要素生产率也经历了相同的趋势（《径山报告》课题组，2019）。与此同时，中国与“从门槛到中途”参照国家相比，劳动生产率仅相当于后者平均水平的48%。

中国生产率快速提高的源泉远未耗竭，机会仍然存在。随着中国进入高收入国家行列，自主创新对生产率提高的贡献将显著增强，而这种贡献具有报酬递增的性质和良性循环的效果。与此同时，在相当长的时间里，中国仍有很大的空间可以借鉴国际上现成的科学技术成果，继续发挥后发优势。更为重要并且最具潜力的生产率源泉在于，中国经济中资源重新配置的空间仍然是巨大的。

在中国的高速增长时期，劳动力从农业向非农产业特别是制造业转移，创造了资源重新配置效率，对整体生产率的提高做出重要贡献。在这个生产率源泉式微的情况下，仍有兩个重要的方向，可以通过改革继续获得资源重新配置效率：其一是沿着产业链条延伸资源配置过程。在中国国民经济行业分类标准中，仅制造业就被划分为30个大类、178个中类和604个小类。可见，仅在制造业内部，资源重新配置的链条就足够长，是生产率继续提高的源泉（蔡昉，2022）。其二是在产业和部门内部的企业之间加大资源重新配置力度。在更高的发展阶段，生产率提高愈加依靠企业之间的优胜劣汰，即让效率高的企业生存和壮大，使低效企业退出或死亡。随着改革不断完善这种创造性破坏环境，从中获得的生产率改进也将是巨大的。

消除城乡二元经济结构

随着20世纪70年代末改革伊始，农业剩余劳动力转移的过程旋即开启。通过为非农产业大规模提供低成本劳动力，在城乡、区域以及产业之间进行资源重新配置，这个过程推动了中国经济的高速增长。这个发展经济学所谓的二元经济发展，最终推动农业中劳动力剩余现象趋于消失、农业与非农产业生产率差距显著缩小、城乡之间收入和基本公共服务水平更加均等，即城乡二元结构反差的减小。随着2010年以来，劳动年龄人口达峰并负增长，劳动力转移速度也相应减慢，中国经济增长进入回归常态的减速过程。按照发展经济学的定义，这意味着刘易斯转折点的到来。然而，根据中国的国情，由于劳动力无限供给特征并未消失，因此，刘易斯转折点的到来并不意味着二元经济结构的根本消除。

把二元经济发展的潜力发挥殆尽，更彻底地消除二元经济结构，既是在高质量发展中促进共同富裕的要求，同时有助于应对新发展阶段上的诸多挑战。一方面，在农业与非农产业之间以及城乡之间重新配置资源的潜力尚未开发殆尽。这表现在农业劳动力比重过高，目前是参照国家平均水平的3.7倍;城市化率仍然偏低，仅为参照国家平均水平的87%。这成为农业生产率相对于国际水平和非农产业均低的原因。另一方面，表现在收入和基本公共服务水平上的城乡差距仍顽固存在，也造成居民整体收入和基本公共服务的不均等。不仅如此，由于进城务工者大多没有获得城镇户口，在常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间，仍然有着18.5个百分点的差距，意味着城乡二元结构被移植到城市内部。

尚存的二元经济结构，不仅意味着中国经济增长潜力尚未充分发挥，也标志着城乡发展格局现状与基本实现现代化的要求仍有很大距离。无论是从基本实现现代化目标还是从保持经济在合理区间增长的要求看，从现在起到2035年的十余年间，是消除城乡二元结构的机会窗口。促进这个进程的突破口是以人为核心的新型城镇化。这里，以人为核心的含义就是城镇化归根结底以农民工在城镇落户为目标，而实现这个目标则要求加快户籍制度改革的步伐。

这项改革是典型的改革红利甚丰且报酬递增的制度创新。首先，提高常住人口城镇化率，意味着更多人口在城镇居住和就业，相应降低农业就业比重，增加非农就业并通过资源重新配置提高生产率，达到提高潜在增长率的显著效果。其次，提高户籍人口城镇化率，同时缩小乃至消除常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差距，不仅可以稳定非农产业劳动力供给，还通过缩小居民收入差距和基本公共服务差距，提高消费能力和消费倾向，达到扩大社会总需求的显著效果。最后，通过形成城乡平衡发展的条件，促进农业和农村非农产业发展，提高农村居民生活水平和享受基本公共服务的水平，达到消除二元经济结构的效果。

加快建设中国式福利国家

无论是在提高生产率的创造性破坏过程中从社会层面保护劳动者，还是通过缩小城乡收入和基本公共服务差距来消除二元经济结构，抑或应对老龄化程度加深后消费需求减弱的挑战，都要求大幅度提高中国的社会共济、社会保护和社会福利水平。这与德国经济学家阿道夫·瓦格纳（AdolfWagner）概括的一个特征化事实，即“瓦格纳法则”的含义不谋而合。瓦格纳指出，随着发展水平的提高，人们对社会保护、反垄断和规制、履约和执法、文化教育和公共福利的需求不断扩大。由于这类公共品需要政府充当供给者和埋单人，因此，政府支出占GDP的比重显现逐步提高的趋势（亨里克森（Henrekson），1993）。

关于政府支出占GDP比重这个指标，中国的数据暂付阙如，因此从表1中无法看到中国在这方面与参照国家的差距。然而，如果把这个指标与人均GDP对应起来的话，我们可以观察到一个规律性的变化特点，即在人均GDP从10000美元提高到23000美元，即在相当于发达国家“门槛到中途”这个发展区间，政府支出占GDP比重的提速十分显著（图1）。按人均GDP从低到高排列，该指标从第一个国家的22.2%提高到最后一个国家的34.3%，或者从前5个国家平均23.9%提高到最后5个国家平均34.3%。这个提升不啻建成福利国家的最后一跃，这个发展区间可以被称为“瓦格纳加速期”。

如果说中国应该遵循瓦格纳法则，主动在瓦格纳加速期内加大政府社会福利支出的话，并不仅仅因为中国正处在“门槛到中途”这个发展阶段，更主要出于在此期间中国必须应对的挑战。2021年，中国人口自然增长率仅为0.34‰，系1960年之外共和国历史的最低水平，标志着中国即将进入人口负增长时代。随着65岁及以上人口比例达到14.2%，中国已经进入国际公认的老龄社会。对中国来说，这个人口转折点是史无前例的，必将带来全新的挑战。

近年来中国老龄化加深带来的潜在增长率下降，以及养老保障和照料需求增大等挑战，已经得到经济学家和决策者的充分重视。然而，人口负增长和更深度老龄化给消费需求带来的预期冲击，尚未引起应有的政策关注。人口因素一般通过三种效应抑制消费需求，分别是人口总量效应、年龄结构效应和收入分配效应，即在人口增长停滞或负增长、老年人口比重过高，以及收入和基本公共服务差距过大的情况下，消费会受到明显的抑制。由于前两个效应产生于人口变化趋势，通常难以回避，因此，改善收入分配、提高基本公共服务供给水平和均等化水平，可以说是有效应对人口冲击工具箱中的不二选项。

遵循一般发展规律，并不意味着简单复制瓦格纳加速期的统计数字轨迹，仅仅着眼于提高政府支出在GDP的占比，而是着眼于增强人民群众的幸福感和解决他们的切身福祉问题，从幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面着手，建立和健全社会福利体系和相应的制度框架，提供覆盖全体居民和全生命周期的基本公共服务。以促进全体人民共同富裕为目标，遵循尽力而为和量力而行原则，从提高更高水平和更加均等的基本公共服务入手推动这个制度安排，可以定义为中国式福利国家建设。