多主体供地改革中的风险问题研究

魏咏馨　瞿忠琼

摘要：基于单一主体供地向多主体供地转变的视角，对改革过程中潜在的风险问题进行了归纳分析，识别出多主体供地潜在风险主要来源于土地财政收入变化、土地供给量变化、集体土地利用政策变化、集体土地价值显化、集体土地增值收益分配变化、土地政策制度冲突等方面，提出建立债务管理长效机制、统筹规划土地供给、健全耕地保护利益补偿机制、拓宽公众知情知政权等建议措施，以保障多主体供地改革的顺利推进。

关键词：土地供给;单一主体;多主体;风险转变

一、引言

长期以来，我国土地一级市场被政府所垄断，即单一主体供地的土地市场格局，随着社会的不断发展和城镇化率的快速提高，土地的稀缺性越来越明显，单一主体供地暴露出一系列的问题与风险。如何化解建设用地供给与需求不匹配、城乡建设用地效率落差大等现实矛盾，成为新时代土地管理工作的重点内容。2013年我国提出了建立城乡统一的建设用地市场，允许集体经营性建设用地入市，土地供给侧结构性改革进一步深化，之后，农村“三块地”改革以及非房地产企业土地用作住宅用地办法的出台，意味着我国进入了多主体供地时代。

多主体供地是在单一主体供地与社会发展不匹配的条件下产生的，即单一主体供地格局的进一步发展与衍生，对当前土地市场中的土地财政风险、金融风险等问题能够起到良好的抑制作用。目前多主体土地供给已经有了较长时间的实践探索，积累了一定的试点经验。但是在取得成效的同时也应注意，土地供给侧改革运行稳中有变、变中有忧，在推进过程中需要及时发现和掌握潜在的新问题新隐患，提高防控能力，着力防范化解风险。本文旨在结合多主体供地的相关实践，分析当前单一主体向多主体供地转变过程中潛在风险问题的变化情况，研究讨论土地市场新形势、新挑战下潜在的风险类型，为之后的风险评价与风险防范提供基础与依据。

二、理论基础

（一）多主体供地的概念

多主体供给，即供给主体不是单一的，而是多元化。当前改革土地多主体供给的参与主体是以政府为主导，企业、村镇集体经济组织以及工、商业原土地权利人协同参与。所谓多主体供地是指打破当前土地一级市场为政府所垄断的局面，鼓励企业、集体等土地权利主体在市场机制下参与到土地供给过程中，改变传统的“政府征地—收归国有—土地出让”的单一供地模式，是推进土地资源市场化配置的必由之路。

（二）风险识别的科学原理

风险识别应遵循系统性、动态性、全面性的原则。本文将多主体供地的风险定义为在未知风险源的作用下，由于土地制度改革而对国家或政府、农民集体及其他参与者所造成的损失和影响。多主体供地风险识别即对未发生的、潜在的并客观存在的各类风险进行系统分析、识别与归纳，识别风险的来源、风险的产生机理与相互关系、总结概括风险的特征及其可能造成的影响与后果，为进一步评价风险等级、开展风险防范等奠定基础与提供依据。

三、单一主体到多主体供地发展过程中的风险转变研究

（一）基于土地财政收入变化的风险转变

随着供地主体由政府单一主体向多主体转变，地方政府对土地财政的依赖受到抑制，风险已由原来的土地财政依赖风险转变为土地财政收入减少所引发的地方政府债务危机加剧的风险。近年来，地方政府大力经营土地，对土地财政的依赖程度越来越大，借助土地出让金进行高额的债务融资以及银行贷款使地方政府透支了未来的土地出让收益，地方债务与土地高度关联。地方政府债务风险主要是因为财政收入不能满足财政支出而导致的，即收不抵支带来危害的可能性，这种风险具有不确定性。2017年财政部发布了相关文件，着力提高债务信息透明度，堵住违规举债渠道;2018 年12月召开的中央经济工作会议指出，应采取合理措施妥善解决地方政府出现的债务风险问题，防止引发更严重的风险危机。但在政策规定约束下，有些地方仍然采用违规手段变相举债，这种情况一方面说明地方政府的确有举债融资的需求，另一方面表明地方政府债务风险防范仍然面临较大的压力。

构建城乡统一的建设用地市场，集体建设用地和国有建设用地实现权力对等，土地财政所赖以存在的制度基础必然受到较大冲击甚至瓦解，这极有可能会使政府的土地收入缩减，增加债务危机发生的可能性，如果不能有效防控，还可能会导致严重的金融风险。另外，住宅用地出让原来一直是政府获得高额土地出让金的主要途径，允许非房地产企业原土地权利人在补缴土地出让金后，可以自行开发、或出让给其他开发商、或采取入股等方式在其土地上建设商品住房或租赁住房，集体土地也可不经征收，由农民集体经济组织在集体土地上建设租赁住房，成为住房供应方，住宅用地多主体供给的局面逐渐形成，这也会对地方政府土地财政收入减少产生较大影响。

（二）基于土地供给量变化的风险转变

随着供地主体由政府单一主体向多主体转变，供地渠道增多，相应地土地供给量也会有所增加，房地产市场面临的主要风险可能会由原来的房地产泡沫风险向房地产过度开发和房价下降风险转变。在单一主体供地时期，地方政府经营土地获取财政收入最主要的途径是通过“招拍挂”方式出让住宅用地，近年来土地出让金呈现指数型上涨趋势，用地者拿地成本逐年增加，由此造成房地产价格居高不下;加之房地产自身的保值增值属性促使更多人去投资炒房，进一步推高了房价，“房地产热”无法被抑制，反而发展态势更加猛烈，引发严重的房地产泡沫风险。

随着多主体供地格局的发展，住宅用地供给市场发生巨大转变。政府不再作为居住用地的唯一供给者，土地供给渠道扩大、供给主体增加，非房地产企业原土地权利人在补缴土地出让金后，采取自行开发、或出让给其他开发商等方式在其土地上建设商品住房或租赁住房，以往存量建设用地需要经过政府收回环节和出让程序才能成为新增住宅用地的规定限制被改变，更多存量建设用地被盘活用作住宅用地，这种变化有助于缓解之前开发商间激烈的土地出让竞争，在一定程度上调控用地成本，间接平抑房价。同时，随着城乡统一建设用地市场的建立，农村集体建设用地直接入市交易，入市地块根据用途可以划分为工矿仓储、商服旅游、商品住宅三大类型，虽然试点要求里没有规定入市土地可以用作商品住宅开发，但是也并未列入禁止性条款，因此集体经营性建设用地入市用于商品住宅具有其合理性基础。由此推知，伴随改革的不断推进，市场上用于房地产开发方向的土地供应量可能会相应增加，按照供求关系规律，供应量增加将对房价产生向下的压力。

（三）基于集体土地用地政策变化的风险转变

自1998年《土地管理法》实施以来，集体建设用地的用途被明确限制，除了国家征收土地外，农村土地不能进入市场，城乡建设用地二元分割明显，造成了集体土地的闲置，阻碍了土地要素流动。2017年8月，《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》出台，集体土地使用政策发生变化，农村土地市场逐渐被打开。在这次集体建设用地建造租赁住房的改革过程中，村镇集体经济组织成为集体租赁房的主要供给者，可以采取独立建设运营的方式进行集体租赁房建设，但这种情况对集体经济组织的资金实力要求比较高;也可以通过联营、入股等方式与开发商合作建设、运营;此外，集体经济组织也能够出让建设用地，由受让人建设、运营，这是市场介入最深的一种情况，目前只有北京、上海、佛山敢于尝试。与改革之前相比较，集体租赁住房建设相关的资金问题、运营问题、管理问题等都是新出现的，也许问题所带来的潜在风险或大或小，但都需引起关注。2019年8月新《土地管理法》审议通过，集体经营性建设用地入市交易有了切实可行的法律保障。集体经济组织作为主要的交易“代理人”，承担的责任重大，如何保证交易顺利以及协调与用地者之间的关系、交易后土地用途管制等问题都可能引发相关的风险。

（四）基于集体土地价值显化的风险转变

单一主体供地时期，居高不下的房价及城镇化进程的不断加快促使地方政府大量征收农民集体土地以满足发展的需求，低征高卖土地征收模式导致农民利益受损严重，失地农民生产生活无法得到保障。随着供地主体由政府单一主体向多主体转变，宅基地流转、集体经营性建设用地入市等使得集体土地价值不断显化，与农民切身利益相关的居住及生产保障问题也逐渐被重视起来。宅基地是农民基本的居住场所，法律应当保证农民居者有其屋，由于农民自身的信息不对称、谈判能力有限等原因使其通过转卖宅基地获得的收益实在有限，在相关社会保障体系建立健全之前，允许宅基地直接入市，逻辑上是赋予了农民土地资产的自由处分权，实际上可能使其基本的居住生活保障受到影响。增量集体建设用地入市可能导致农民失去生产保障，即耕地流失风险。在土地资源总体平衡的背景下，任何一块集体建设用地的增加必须以相同面积的农用地减少为代价，因此集体建设用地的增加就是农用地减少的一个过程。长期以来，我国市场对建设用地保持着旺盛的需求，将土地用于非农建设所能产生的效益比耕地要大得多。人们从理性的角度出发，当然更希望资源流向效益最高的用途。在构建城乡统一建设用地市场的大背景下，集体土地所有者及使用者很容易對土地利用所带来的效益进行重新平衡，出于利益最大化的考虑，很有可能将农用地进行非农化，从而进入市场流转。

（五）基于集体土地利益分配变化的风险转变

从逻辑上讲，农民通过集体建设用地入市获得的土地收益应该远大于土地征收的补偿标准。但是，在现实中，各参与主体都有自己的利益诉求，即存在各利益相关体之间的竞争与博弈，而土地增值收益分配的过程实质上是各利益相关主体博弈的过程。在土地征收模式下，地方政府能够通过“低征高卖”的方式获得巨大的“剪刀差”收益，而集体经营性建设用地入市打破了原有现状，征地范围被缩小，地方政府获得的土地收益也因此减少，但其肩负着推动城镇建设和经济发展的重任，这些都需要投入大量的资金，从而地方政府有维持财政收支平衡的需求，期望参与入市土地增值收益分配;同时，用地者也是追求利益最大化的。对集体经济组织来说，既是入市改革的实施主体，也是土地增值收益的主要分配者，同时作为集体土地经营管理者，其还有发挥集体土地经济功能、发展壮大集体经济的诉求。相对之下，农民由于各种自身的和外在条件的原因，处于明显的信息劣势地位，由于信息不对称，土地交易各个环节的公平性将受到严重的考验，农民利益有可能得不到保障。目前，集体建设用地流转收益如何进行分配还未形成完善系统地规范，部分地方的规范性文件所确定的收益分配方案也确实不利于农民的合法权益，大部分的土地增值收益被乡镇政府、村集体用于发展村镇经济和各项基础设施建设，农民分配到的土地收益仍然有限。

（六）基于土地政策制度变化的风险转变

土地市场运行过程中法律政策风险一直存在，但每个时期的风险发生条件以及风险内容不尽相同。单一主体供地时期，城市土地市场交易体系、交易规则、监管制度等已经建立健全，市场上存在的风险多为未受法律制度保护的农村土地交易，即农村土地隐性市场。随着供地主体由单一向多主体转变，“灰色”农村土地隐性市场逐步合法化，但在市场完善过程中，相关法律、政策、制度规定的衔接性与完善性不一致，当前风险主要集中于新旧制度冲突以及政策、法律法规相抵触等方面。2019年8月《土地管理法》修正案正式通过，明确规定集体经营性建设用地可入市交易，然而，该修正案却未对集体经营性建设用地的入市范围、主体、期限、收益分配等四个方面作明确规定。当前试点地区大多是依照地方政府发布的政策性文件进行相关交易和利益分配，其中部分条款与可能与新法存在矛盾，会导致潜在的法律风险。

此外，随着农村土地市场的建立，相应的农村土地金融市场以及集体土地的抵押融资流程等都需要建立完善，以及集体土地使用权到期后用地主体的权益保护问题也需要加以规定，这关乎农地入市后能否真正地起到促进城乡土地市场建设和乡村振兴的作用。

四、结论与建议

（一）研究结论

本文立足于单一主体供地向多主体供地转变的视角，对改革过程中潜在的风险问题进行了归纳分析，识别出多主体供地潜在风险主要来源于土地财政收入变化、土地供给量变化、集体土地利用政策变化、集体土地价值显化、集体土地增值收益分配变化、土地政策制度冲突等方面，具体包括地方政府债务危机加剧风险、房地产过度开发和房价下降风险、土地用途管制风险、集体租赁房建设资金缺失风险、耕地流失风险、信息不对称风险、利益分配失衡风险、法律政策风险等风险类型。

（二）对策建议

针对识别出的潜在风险问题，本文提出以下几点风险防范措施。

1. 完善法律法规体制，建立债务管理长效机制。由于地方政府债务形成的原因复杂，所以必须要打好债务管理的法制基础，形成一套完整的管理体制与法规框架。一是要对政府资金运用的领域进行界定;二是要建立规范的地方债务统计方法与口径，防范地方债务数据模糊与混乱;三是根据已有实践基础，调整优化地方土地出让收入分配比例。

2. 统筹规划土地供给，保障房地产市场平稳运行。在多主体供地改革过程中，政府需要通过土地供给政策对土地市场进行宏观调控，以土地供给范围、土地供给数量、土地供给价格等为着力点，运用行政命令等形式，对土地交易活动进行管控。一是规划统筹，发挥土地利用规划的刚性作用，基于土地用途管制制度，严格控制存量土地用地性质调整、规划用途变更;二是明晰产权，任何一宗土地的交易都必须建立在产权确定、权属明晰的基础上;三是市场监管，践行多主体供地政策，必须要坚守改革底线，把握正确方向。

3. 转变土地用途管制方式，建立健全耕地保护利益补偿机制。由于未来事件具有难以预测性和不可预见性，政府具有有限理性且面临信息不对称的问题，采取一贯的自上而下的指标分配模式难以满足发展的现实需要。因此，在实践中，需要转变土地用途管制方式，立足于人类土地利用活动丰富多彩、利益主体多样、利益关系复杂的复合视角，采取科学有效的土地利用分类、分区、指标、强度、权利等具体管制内容，形成全面系统地约束或引導各类土地资源开发利用与保护行为的管制规则。

4. 多举措、多渠道拓宽公众知情知政权。常见的宣传渠道有广播、报刊、电视、互联网等传播媒体，但是进行政策宣传的时候，除了要考虑可行的技术以外，还应该考虑目标群体的具体情况，也就是受众的信息接受能力。当前农村地区受教育程度较高的青壮年大都选择进城务工，长期在村中居住的多为老人和儿童，所以说，互联网等宣传渠道可能并不适用，一些更为传统的宣传方式，比如张贴宣传条幅、入户交谈等可能效果更好。

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*本文系教育部人文社科规划基金项目“土地市场多主体供给的风险防范及预警研究”（项目编号：18YJAZH071）的研究成果之一。

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）