正确认识和把握碳达峰碳中和

杨伟民第十三届全国政协常委，全国政协经济委员会副主任，清华大学中国发展规划研究院院长

实现碳达峰碳中和，是一场广泛而深刻的经济社会变革，这是一项复杂工程和长期任务，不可能毕其功于一役。这就要求我们目标上要坚定不移，策略上要稳中求进。认识层面上，实现碳达峰碳中和必须统筹好发展和安全两件大事，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则;实践角度上，要充分考虑国内能源结构、产业结构等基本国情，通盘谋划，先立后破，不能影响经济社会发展全局，确保传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。实现碳达峰碳中和是一次大考，需要正确的政绩观，需要“功成不必在我”，“功成必定有我”，坚持稳中求进，逐步实现。

在多重目标中寻求动态平衡

2021年中央经济工作会议提出应对风险和挑战，必须坚持党中央集中统一领导，必须坚持高质量发展，必须坚持稳中求进，必须加强统筹协调。经济工作会议要求，调整政策和推动改革要把握好“时、度、效”，也就是时间、力度和效果，先立后破，稳扎稳打。这与习近平总书记在2019年中央经济工作会议提出的必须从系统论出发，优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡的思想方法是一以贯之的。

目标是多元的，但是目标之间有主次、有先后。中央经济工作会议提出，坚持以经济建设为中心，是党的基本路线的要求，全党都要聚精会神贯彻执行，推动经济实现质的提升和量的合理增长。我认为发展是一级目标，推动其他目标不能限制了发展。比如，减碳是发展理念、发展思路、发展方式的重大变革，而不是限制发展本身。减碳要建立在发展的基础上，不能够因减碳而削弱我们的生产力。

实际上，实现应对气候变化的目标本身也需要发展。目前对碳总量关注多，对碳强度关注不够。我国还承诺了到2030年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%的目标。那么降低碳强度，既要“减碳”也要“增长”。如果碳排放总量下来了，但是经济增长速度也掉下来了，碳强度的目标是难以实现的。所以研究和推动双碳工作，不能够就“碳”而“碳”，必须研究减碳与经济发展的关系。从这个意义上说，双碳既是一个技术问题，更是一个经济问题。

实现能耗“双控”向碳“双控”转变

去年，部分地区出现过拉闸限电，这其实并不是双碳工作带来的，有些地方的限电是为了完成本地能源“双控”的指标。因为无论是碳总量还是碳强度，还没有具体的控制指标和权威数据。我们要认识到，能源“双控”并不等于双碳。相对于双碳目标，能源“双控”是一种过渡性政策。所以，中央经济工作会议明确，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和碳强度双控转变。这种转变是更加科学合理的。

控制能源总量有合理性的一面，因为我国能源总量的主体是化石能源，控制了能源消费总量，就控制了碳排放总量。但从控制的能源消费总量中，又包括了可再生能源来看，又有不合理的一面。现行能源消费总量核算办法是，将消纳的可再生能源电力按照与火电相同的折算系数折算标准煤，计入能源消费总量。而我们要实现碳达峰碳中和，恰恰是要大力发展可再生能源，提高能源消费总量当中可再生能源比例，降低化石能源比例。若控制可再生能源总量的消费，其实会减缓实现“双碳”的速度。因此中央经济工作会议明确，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。这一决策十分及时、十分重要，为下一步可再生能源特别是新能源的大发展敞开了大门。

降低能耗强度也非常重要，在没有碳强度指标的时候，控制了能耗强度，很大程度上就会间接地控制碳强度。其实，我国早在“十一五”规划当中就确立了能耗强度下降的约束性指标，客观上起到了通过控制能耗强度间接控制碳强度的功效。“十一五”以来，我国碳强度大幅度下降，主要靠的就是能耗强度的约束。

另外，我们还要认识到碳达峰碳中和并不是能源消费达峰，更不是电力消费达峰，减碳也要建立在不影响提高人民生活水平基础上。2019年我国人均生活能源消费量仅有438千克标准煤，处于比较低的水平，满足人民对美好生活的需要，还要大幅度增加生活用能。与其他已经实现碳达峰或现代化的国家比较，我国至少有三个不同的国情，一是城市化还未达峰，二是城市化的质量不高（约3亿农业转移人口还没有真正融入城市生活），三是我国冬季采暖用煤占比较高（当前南方地区冬季取暖需求强烈，冬季供暖面积年均增长10%左右）。这三个趋势未来都会显著地增加全体人民的生活用能。当然，满足人民日益增长的用电需要，今后应当主要用新能源，所以需要我们放开对新能源的总量管控，鼓励社会各界大力增加新能源的供给和消纳。

储能可以起到灵活性调节作用，但当前我国储能产业还处于商业化和规模化前期。所以，在现有的技术下，煤电可能仍是主力调节型电源。增加新能源消纳能力，必须增加煤电的灵活性改造，使煤电向电量和电力调节型的电源来转换。所谓的“先立后破”，这里的“立”就包括了增加煤电的调节性电量。中央经济工作会议提到推动煤炭和新能源优化组合，其中就包括这样一个行动。所以，当前阶段不能够“谈煤色变”，不能简单地提高煤电信债发债的门槛，更不能一刀切地停贷断贷。相反，应该让绿色金融、减碳货币等政策工具支持煤电清洁高效利用和灵活性改造。这实际上是在支持新能源的消纳，间接支持风电和光伏发电的发展。

促进高耗高碳能源产业转变

我国单位GDP能耗是世界平均水平的1.4到1.5倍，这主要是两个原因，一是产品单耗高，二是高耗能产业占比高。单位产品能耗高可以通过技术进步来逐步改善，但通过降低单耗来达到降低单位GDP能耗强度的空间并不是很大。我国发电煤耗在国际上已经处于先进水平，僅次于日本和德国，单位GDP能耗高，主要还是需要靠降低高耗能产业的比重，这是一个大的方向。

这里也有 “先立后破”的问题，在其他产业难以替代、高耗能产业的消费峰值还没有到来时，就大幅度减少高耗能产业产能，恐怕就会影响经济发展。2018年，我国制造业占经济总量的比重是28.8%，其中石化、化工、建材、钢铁、有色五个高耗能产业占我国经济总量的13%。到2035年GDP要比2020年翻一番，高耗能产业肯定是不能翻番的，但高耗能产业零增长、负增长也是不行的，其他行业那儿很难填补占比高达13%的高耗能产业留下的缺口。问题的关键是，高耗能的“能”是一种什么样的“能”，我们应该限制的是高耗高碳能源的产业，不应限制高耗低碳能源的产业。实现碳达峰碳中和，限的是“碳”而不是“能”。如电解铝属于高耗能产业，未来仍有很大需求，但我们要做的是让电解铝消耗更多的新能源，不再增加或少量消耗化石能源。

我们在调研中就看到类似的案例：某企业依托风电、太阳能和煤，形成了高达200多万千瓦级的局域网，通过自发自用生产电解铝和铝加工，未来还打算启动火电机组的灵活性改造，就可以进一步地提高增加风电和光伏发电的消纳量。案例中的风电利用小时相当高，达到了3600小时，对于这种消纳新能源的高耗能企业，不能够因能耗高而限制。

因此， 对于目前的高耗能企业，需要给一些出路：一是今后可以规定其碳排放配额，企业碳配额不足的可以去碳市场购买;二是鼓励高耗能企业自建或合作建设新能源及消纳新能源的局域网进行自发自用。所以，在支持新能源大力发展的同时，还要支持以消纳新能源为主的局域网，促进高耗能高碳能源产业转变为高耗能低碳能源产业，而不是简单地限产或关停。

我国经济韧性就在于产业门类齐全，因而产业链才能够相对完整，抵御风险的能力就强。在近两年的疫情冲击当中，我国出口能力强的原因就在于我国产业门类齐全，产业配套能力强。在未来碳达峰碳中和时代，我国仍然要保持经济的强大韧性，必须保持产业门类齐全、产业链完整，就必然会包括高耗能产业。现在，高耗能可能就是高排碳的;未来，高耗能未必就是高排碳。