地方立法体制机制的运行实践与发展指向——以山东省为例

马修芬

习近平总书记在中央政治局第三十五次集体学习时强调，“努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。要聚焦人民群众急盼，加强民生领域立法。”第十二届全国人民代表大会第三次会议对《中华人民共和国立法法》作了较多的修改，特别是对党领导立法、人大主导立法、赋予设区的市立法权、授权立法等方面作了调整，为地方立法工作带来了新的发展契机。运用法治思维和法治方式，通过法律法规促进经济社会发展、推动社会精细化管理、化解社会矛盾将成为治理新常态。

一、地方立法体制机制运行实践

自《立法法》修改以来，山东省地方立法工作取得很大进展，为发展地方经济和维护社会秩序提供了法律保障，其丰富的运行经验折射出地方立法的实践价值。

（一）坚持党委领导立法地位

党的十九届四中全会报告指出：“坚持和加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”习近平总书记也强调，“我们党历来重视党内法规制度建设，注重运用党内法规管党治党、提高党的执政能力和领导水平。”可见，党对立法工作的领导是最重要的立法原则。

近年来，山东省人大及其常委会坚持和依靠党的领导，统筹省人大立法工作，不断谋划和推进立法工作。一方面，制定出台加强党领导地方立法工作文件，进一步明确了党领导地方立法的主要内容、形式和程序，实现了党委领导立法工作的制度化、规范化。比如，《关于确定14个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》《山东省地方立法条例》等，进一步将科学立法、民主立法的实践经验上升为制度规范，创新建立法规实施情况报告制度，推进立法精细化发展。另一方面，在编制立法规划、计划和立法中的重大事项等方面，及时对接省委省政府重大工作部署，制定和实施常委会五年立法规划及年度立法、监督工作计划等，确保地方立法与省委改革发展决策相一致，确保工作思路、重点和举措与全省大局同向同步，保证立法工作全面反映党的主张和意志。同时，高度重视省委常委会要点中的法规项目，及时将省委提出的立法建议变为立法项目，不断强化推进措施，进一步保障了全省经济社会健康稳定有序发展。

（二）发挥人大主导立法作用

习近平总书记在中央人大工作会议上对立法工作提出明确要求：“要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。”修改后的《立法法》第51条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”由此，发挥人大在立法中的主导作用，已成为我国地方立法发展的未来趋势。

一直以来，山东省准确把握人大主导立法的重要原则，健全立法工作体制，加强重点领域立法，以良法引领改革、推动发展、保障善治。一方面，在立项阶段，建立立法项目征集、论证和综合研究机制，为省人大常委会决策部署提供科学合理建议；在起草阶段，提前介入，随时把握法规起草的工作进度、主要内容和总体方向；在审议阶段，注重发挥各专门委员会和委员的作用，对法规草案重点条款和难点问题，加强沟通协调，深入调研论证。另一方面，在每一部地方法规正式施行之前，及时、主动地召开新闻发布会，对立法背景、立法重点、立法原则、立法方向、立法特点、法规的起草修改审议过程、法规的主要内容、实施的重大意义等进行详细的解读与报道，进一步增强了省人大立法工作的透明度、公开性，使广大人民群众能够有更多的机会和便利条件了解立法情况，参与立法进程。

（三）注重政府及其职能部门重要作用

修改后的《立法法》第72条规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”旨在突出政府及其部门专业化和实践优势，发挥各相关部门在法规起草中的主力军作用。

一方面坚持为民立法。紧扣中心工作和人民群众最关注的问题，加强重点领域立法，注重向民生类法规侧重，制度设计尊重民意，使人民群众在法治建设中有更直接、更实在的获得感和幸福感。坚持问题导向。在每一部法规起草前都开展深入细致的调查研究，建立问题台账，找准立法需要解决的关键问题，剖析问题原因，研究解决方案。另一方面严守立法红线。紧紧围绕《立法法》赋予的立法权限确定立法项目，注重对具体制度和条文表述的合法性把握，严格按照上位法规定，避免立法“放水”，维护社会主义法制统一。推进精细化立法，遵循“小切口、精细化、可操作”的原则，从立法项目筛选到篇章结构、法条设计、语言表述，精雕细琢、精益求精。

（四）完善社会参与立法方式

修改后的《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”强调了社会民众参与立法的必要性。

山东省各地立法机构及部门在社会参与立法工作方面采取了多项措施，2021年3月施行《山东省公众参与政府立法办法》，对参与内容、参与方式、参与保障进行了细化，提高了科学立法、民主立法的力度。山东省各地在方法运行上也十分注重社会参与。一方面，组织社会各方积极有序参与。既用足论证会、座谈会、实地走访等传统调研方式，又用好网站、电视台、公众号等信息化平台，同时积极发挥基层立法联系点、立法论证专家作用，保障人民群众通过多种渠道和途径有序参与立法活动。另一方面，加强宣传引导。在法规制定中，注重把征求意见、调研论证、起草审议的过程变成增强立法认同、厚植民意基础的过程；在法规颁布后，及时召开新闻发布会、开展系列宣传活动，营造法规实施的浓厚氛围。

二、地方立法体制机制的发展指向

按照修改后的《立法法》规定，地方人大及其常委会的重要工作职责是依法遵守立法权，结合地方发展实际制定高质量、实用性强的法律法规。完善地方立法体制机制，则是立法工作中的重要内容。

（一）建立合理的立项机制，确保法规的合理性

立法立项是立法准备阶段的关键环节，科学的立法项目在整个立法工作中起重要作用，建立合理的立项机制是提高立法效率的重要前提。

一是科学制定立项规划。为提高立法规划的科学性，首先要扩大立法规划的提出主体范围。除了政府部门外，要把公民、法人、法学专家及社会组织等纳入主体范围，更好地了解社会发展需要和当前立法需求。其次要未雨绸缪，加大调研力度，深入群众，全面了解经济社会发展状况，挖掘立法素材，提早谋划立法项目。最后要对立法规划进行充分的论证，科学判断其是否有助于社会发展、是否符合群众需求、能否有效落实等。

二是提高立法调研的质量。立法调研贯穿于立法工作的始终，除了立法规划的调研，还包括立法前后的论证、起草、审议、实施过程的调研等。这就需要相关立法工作人员在调研时要明确问题导向，提出调研目的、重点，通过深入基层座谈、走访、问卷、论证会、听证会等线下形式，结合基层立法联系点和线上问卷形式，全面了解各县市区基层群众对立法工作的意见建议和态度，及时发现立法过程中存在的问题，将调研情况与实际情况相结合，提出更合理有效的解决方案。

三是打造多元化参与起草的模式。修改后的《立法法》第53条对全国人大立法的起草主体作出了相关规定。因此，需要探索多元化参与起草的模式，在部门、部门+第三方、第三方这三种模式的前提下，拓宽起草主体范围，适当增加公民、人大代表、政协委员、法律专家等群体，广泛征集有价值的建议。也可以适时成立立法起草小组，发挥其优势，在充分体现立法民主性的基础上，提高立法起草的质量。

（二）健全立法前评估机制，确保法规的科学性

为节约立法成本、提高立法质量，必须要健全立法前评估机制，推动立法活动的顺利开展。

一是细化立法前评估规则。立法前评估指在法规制定前的阶段，对立法项目进行评估和研判。这就需要相关立法部门细化评估规则，制定评估标准，看项目是否与党委政府中心工作密切相关，是否与经济发展、社会需求紧密结合，是否得到广大群众的支持，是否遵守“不抵触、可操作、可执行”原则，是否具有合法性、必要性，从而推断该项目是否符合立项或优先立项的要求。同时，可以围绕社会影响、经济影响、环境影响三个指标对不同的项目进行分析，或者有针对性地对某一个指标进行评估，对预期“效益”进行整体评判。

二是制定立法前评估程序。在遵守立法前评估规则的基础上，要细化立法前程序，可分为准备阶段、评估阶段、报告阶段。在准备阶段，要成立评估小组，制定评估方案，依法依规对项目进行评估；在评估阶段，通过基层调研的方式，搜集大量的第一手资料和建议，由专业人员总结提炼评估，形成评估报告；在报告阶段，将报告提交有关部门，并将评估结果向公众公开，提高其民主性和立法的可行性。

三是注重评估报告的重要性。评估报告是将评估的过程、目的、意义、作用等一一进行总结，既可以作为法规立项、起草、审议阶段的参考依据，又是立法前评估工作的必要工作，有助于立法前评估工作的常态化开展和立法质量的提高。因此，要强化评估报告的重要地位，成立由专业人士组成的撰写小组，根据评估过程和立法要求，撰写科学实际的评估报告，为扎实推进立法工作打好基础。

（三）完善立法主体协商机制，确保法规的有序性

立法主体协商是依照法定程序开展立法活动的一个必要环节，有助于实现科学立法。完善立法主体协商机制可优化立法活动程序，保障立法协商的有序进行。

一是明确立法协商的主体。开展好立法协商工作最主要的是要明确协商主体，注重主体的代表性和对协商内容的认知水平。在人大常委会与政协相关负责人、提案人、起草人、立法工作人员、专家学者、社会组织、群众代表、相应界别的人大代表和政协委员等范围内，通过指定和推荐的方式选出立法协商主体，或者保留一定名额采取公众自愿报名、随机抽取的方式来遴选，做到数量、比例、职业的均衡化，保证协商的民主性。

二是建立立法协商反馈机制。立法协商有助于提升立法质量，而协商反馈是立法协商过程的关键环节。因此，协商结束后，人大常委会或相关部门要将各协商主体的观点、共识、焦点等内容整理成报告，分别递交到人大、常委会、立法部门、提案部门、起草部门及其他相关部门。各相关部门则要对其内容进行讨论，或集中到人大及其常委会共同讨论，并对协商结果是否采纳形成一个反馈报告，以适当形式公开，使立法协商形成一种“有来有回”的良性循环。

三是推进立法协商的信息公开。立法协商的信息公开包括事前、事中、事后三个环节的公开。首先是协商前的准备，协商的内容、参加协商的主体、协商的途径等要全面地向公众公开。其次是协商过程中，可以邀请有影响力的媒体进行宣传报道，作为社会监督的一个层面。最后是协商结束后，有关部门要把协商结果、采纳报告在报纸、网站、公众号等进行公开，特别是传达到每个协商主体，逐步规范立法协商活动。

（四）制定立法质量保障机制，确保法规的可操作性

修改后的《立法法》赋予设区的市立法权，使立法成为地方政府和社会治理的主要工具，而制定立法保障机制是确保立法可操作性的重要方式。

一是推进立法队伍专业化建设。一方面需扩大立法队伍。通过人才引进、人才优选、人才交流机制，选拔法学方向的高学历人才，增加专职立法工作人员，减少兼职人员的比例。另一方面，加强立法工作人员的培训力度。相关部门要定期组织立法内容培训，或到高校参加专题学习，或与法学专家教授、律师等进行立法经验交流，巩固、掌握立法相关知识，提高立法素养。

二是提高立法程序精细化程度。立法工作程序是高度复杂化的决策过程。要按照地方人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规程序的要求，针对立法程序中立项、起草、审议、实施等四个环节，完善一系列协商、审查、批准、备案等程序。比如，立法规划的编制程序、立法规划审批程序、立法听证程序、审议程序、公开制度等要进一步精细化，确保立法过程中规律性与灵活性的有机结合，提高立法工作效率。

三是突出立法地域化特色。要从立法特色角度，去挖掘、开拓特色化法规，针对黄河流域生态保护、高质量发展、新旧动能转换等重大战略推进立法工作。

（五）强化公众参与机制，确保法规的有效性

习近平总书记指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”即，在立法各环节要发展全过程人民民主，并使其成为立法活动的生动实践。

一是培养公众立法参与意识。意识决定行动，立法质量需要培养公众参与立法的意识。首先，通过提高公民的文化教育水平、加强公民的法治教育，培养其主体意识、责任意识，增强社会责任感和参与立法的积极性。其次，公民自身要明确宪法和法律赋予的各项基本权利，并有效行使，相关部门也可通过加强法治宣传、保障权利、制度落实等途径来提高公民的权利意识。最后，立法过程中积极邀请公众参与立法工作，形成公众参与立法常态化机制，提升公众参与立法的能力和水平。

二是拓宽立法信息公开渠道。立法信息的公开是公众有效参与立法工作的前提。当前，立法信息多是发布在地方人大网站和地方报刊。可针对不同群体，充分利用新媒体手段进行公开，或借助社区、居委会等基层组织，在定期开展居民活动的过程中发放立法宣传页，或在小区设立法规知识小广播，及时有效地把立法内容传播到居民耳中。

三是优化公众参与立法听证制度。立法听证是保障公民参与立法的重要途径，具有较高的透明度。要提高法规的正当性和合理性，就要规范立法听证活动，广泛吸纳公众参与立法听证，使其成为联络公众与立法工作人员的纽带，让公众更好地了解到法规的起草、法规的制定背景、法规依据的其他资料、政府相关部门的意见、法规的作用等，尤其是公众所关心的热点难点问题更要讲清楚，进而不断激发公众参与立法的热情，让立法听证“名符其实”。

（六）优化立法监督机制，确保法规的严谨性

总体来看，《立法法》修改后，地方立法数量不断增多，立法质量也持续提高。为使法律法规更有力地推动地方经济、政治、文化、社会等健康发展，需要进一步优化立法监督机制。

一是设立地方监督委员会。为完善立法监督模式、开拓立法监督途径，应设立由法律素养较高的法律专家或法律工作者组成的地方监督委员会。此措施可一定程度上弥补人民代表大会及常委会会期短、任务重而无暇开展立法监督工作的缺陷，进一步维护人代会和常委会的权威，从而保证立法的效能。

二是完善立法监督程序。省级人民检察院和高级人民法院在办案过程中发现地方性法规或规章存在违反宪法、法律的情况时，或一些法学专家学者和律师在工作过程中发现当前法规、规章制度不科学不合理、损害群众利益的情况时，都应及时向地方立法监督委员会提出书面审查意见。地方监督委员会要积极行使自身的监督权，在一定期限内上报人大及其常委会、立法部门等，共同对其审查意见作出是否立案的裁定，予以立案则一定期限内作出整改，不予立案则充分说明理由，以保证立法监督的效果。

三是健全立法监督的备案制度。备案制度是立法活动中必不可少的监督制度，《中华人民共和国立法法》第98条明确规定了我国的备案制度。立法监督委员会或相关部门要制定相关备案细则，如备案程序中要详细规定哪个部门上报、上报时间、上报给哪个部门及完成备案时间，明确职责，并制定相应奖惩措施。既能进一步审查法规的合理性和科学性，又有助于促进地方立法机构加强立法的规范性，进而使立法监督工作落到实处。

四是建立立法后评估制度。可以从合法性、科学性、必要性、实用性、目的性等方面进行评估，看其是否符合法律规定，是否满足现实需要，是否做到真正规范社会行为，是否达到了立法目的，是否实现了社会效益、环境效益。比如，可制定分数标准，每个指标是20分，共100分，评估后，若总分高于80分，则说明该法规的质量实施效果较好，可行性较强。若总分在60分以下，则需要修改法规。

习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”因此，地方人大及其常委会要在立法工作中发挥主导作用，注重加强对立法工作的组织、协调、监督，不断完善立法体制机制，提高立法质量，进而推动法治政府建设。