减污降碳协同治理的环境法典表达

陈梓铭

(武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072)

引 言

2021年4月3日，习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效的关键时期。目前，生态文明领域的重大改革事项，逐步通过党政联合发文的规范性文件形式启动，这是新时代党领导生态文明建设与改革方式变化的新现象[1]。2021年7月，中共中央、国务院制定的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确“以实现减污降碳协同增效为总抓手”打好污染防治攻坚战、提出“加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制”。探析生态文明体制改革进程中党中央、国家对污染防治工作的整体部署，可知碳达峰、碳中和目标的推进与实现使得对污染防治工作从职权配置、规范体系、执法体制等方面进行革新已势在必行，而关键便在于探索一条妥适路径以将减污降碳协同治理需求融入污染防治管理体制与工作机制中。当前，《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)虽已规定对大气污染物与温室气体实施协同控制，但法律规范层面仍未有相匹配的构造方案，对于减污降碳协同治理的解读多围绕政策文件展开。然而，政策往往被视为有关经济、政治或者社会问题的目标和纲领[2]，难以成为制度化、常态化推进减污降碳协同治理工作的规范依据，当前“双碳”目标与气候应对工作的重大战略意义已使减污降碳协同治理实质化建构的现实需求显得尤为迫切，应当将论证视角转向法律规范层面，进而构造减污降碳协同治理的具体方案。

意欲进行减污降碳协同治理的方案构造，通过环境法典编纂进行机制构建，使其在环境法律规范体系中得到确立不失为一种理想选择。我国目前已有相当数量的生态环境保护方面的单项法，生态环境法律范畴体系相对成熟，环境法治实践相对丰富，经济社会发展对环境法典的需求强劲，并有良好的政治生态与坚定的决策者意志，具备了环境法典编纂的基本条件[3]。环境法典编纂已取得相当数量的研究成果，政策层面的规范创制与积极行动也为减污降碳协同入典提供了可供提炼归纳的实践经验来源。由此观之，通过环境法典编纂构建减污降碳协同治理机制不失为可行路径。基于前述考量，本文将如何实现减污降碳协同治理的环境法典表达作为研究的核心关切。围绕减污降碳协同治理的环境法典表达，笔者将在探明减污降碳协同治理入典价值与意义的基础上，按照地位与功能、目标与任务、监管主体、权力监管逻辑的理路构建环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制，并以此为指引通过规范配置、规范创制与规范诠释实现减污降碳协同治理机制的规范建构，希冀能为实现减污降碳协同治理的环境法典表达探索出兼具可行性与可操作性的科学方案。

一、 减污降碳协同治理入典法理阐释

环境法典总则一般规定将经济社会生态三位一体可持续发展作为其价值追求[4]。基于此，保障可持续发展实现成为各分编的重点编纂工作。通过减污降碳协同增效推进降碳工作，是实现可持续发展的重要支撑。为此，环境法典编纂首先需要检视并阐明减污降碳协同治理入典的实践基础、理念价值、分编位置安放等基础性问题。

1. 减污降碳协同治理的概念界定与实践基础

2022年6月，生态环境部等七部门发布《减污降碳协同增效实施方案》，其在性质上属于国家政策文件，欲实现减污降碳协同治理的环境法典表达，首先需要论证的便是如何在解读中实现政策文件话语向法治话语的转化。为此，减污降碳协同治理的环境法典表达，需要从实践层面证成减污降碳协同治理的可实现性。下文将界定、辨析“减污”“降碳”两大关键概念，进而剖析实现二者协同治理的实践基础。

当前，对“减污”“降碳”的界定、辨析可从法律法规、政策文件两大范畴体系下进行把握。就“减污”概念的界定辨析而言，污染治理是我国生态环境保护长期以来的重点工作，具体到大气污染治理领域，自20世纪70年代以来,我国主要经历了消烟除尘构建大气环境容量理论、分区管控防治酸雨和二氧化硫污染、总量控制二氧化硫排放量见顶下降、攻坚克难打赢蓝天保卫战四个阶段[5]。经过多年大气污染治理法治建设，我国构建了以《大气污染防治法》《排污许可管理条例》为代表的大气污染治理法律规范体系，“减污”是此一规范体系下所形成的、与污染治理相关的各类措施、机制、制度的概念集合。就“降碳”概念的界定辨析而言，我国生态文明建设已进入了以降碳为重点战略方向的关键时期，降碳已不仅仅停留于理念宣示层面，已开始经由党和国家的重要政策(1)此处主要指中共中央、国务院公布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，此一文件的颁布以及各级党委、政府及相关部门为此出台的实施行动方案，共同构建起我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系。予以推进。“降碳”指降低大气中以二氧化碳为代表的各类温室气体含量，亦即温室气体减排。减污降碳协同治理入典进程中，降碳的概念界定受到现有技术条件、经济发展需要、能源安全考量等多方面因素的限制，当前我国不适宜采取强制性措施、机制推进降碳要求，应当重点寻求构建降碳的促进与实现机制。

前文已通过对两大基础性概念的界定、辨析，明确其在现有规范架构下的规范意涵，进而指出现行环境法律法规体系、党和国家政策分别对“减污”“降碳”的形塑作用。需要进一步论证的是，两大基础性概念虽分别侧重表达于环境法律规范、环境政策文件中，但双碳推进实践已然开始显现法律与政策相互交融的趋势，具体而言，双碳领域法律与政策的协同主要可以归纳为法律与政策的协同实施、政策向法律的条款转化、政策向法律的整体转化和法律的政策化四种形式[6]。以此观照，在推进“双碳”法治化进程中，“减污”“降碳”当前虽分属环境法律、环境政策的概念范畴，但此一相对区分并不成为二者实现协同治理的制度障碍，恰恰是二者建立在相对区分基础上的互动交融，突显、推动二者协同治理的实践可行性。不仅如此，温室气体与大气、土壤、水体等污染物协同控制有助于实现环境效益与气候效益的统一、符合成本效益最优的考量、已有良好的法制政策基础作为支撑[7]，减污降碳协同治理的实现已具备了现实必要性。由此，“减污”“降碳”协同治理的实践基础得以证立。从法制层面审视，我国已开始加速推进气候变化应对、双碳领域相关立法的研究论证与制订修订工作，《大气污染防治法》第二条也已明确规定对大气污染物与温室气体实施协同控制，如何为减污降碳协同治理提供具体规范构造方案，如何提升减污降碳协同治理工作的制度化、规范化水平，前述种种均成为证成减污降碳协同治理之实践基础后需针对性回应的问题所在，下文减污降碳协同治理环境法典表达的实质性构建也将以此展开。

2. 减污降碳协同治理入典价值探究

当前减污降碳协同的理念要求更多体现于中央重要会议、党的规范性文件、政策文件以及其他各类规范性文件，相关表述包括“减污降碳协同增效”“减污降碳协同激励约束机制”等。由此不难发现，当前对减污降碳协同要求在不同层面的推进路向大异其趣。就减污降碳协同要求在法律系统中的推进而言，当前是以《大气污染防治法》第二条规定作为规范依据，辅之以《碳排放权交易管理办法(试行)》予以实现，但前者是作为一个原则性规定为减污降碳协同入法提供正当性支撑，而后者所发挥的作用在于通过构建碳排放权交易市场机制间接实现减污降碳协同增效效应，减污降碳协同要求需要更加体系化、深层次的表达于法律系统中。就减污降碳协同治理在环境法律系统中的表达而言，减污降碳协同治理入典显现出如下价值。

(1)减污降碳协同治理入典是环境法典可持续发展目标实现的重要保障

经过了多年的生态环境保护实践，可持续发展的理念价值已为国际社会所肯认并接受。环境法学界普遍认为，有必要从维护全球生态系统的平衡和人类社会、经济可持续发展的角度，重新认识环境立法的价值[8]。正是在日渐重视经济、社会、生态协调发展价值的背景下，环境法学界将可持续发展确立为我国环境法典的基础概念和逻辑主线[9]。而减缓与适应气候变化这一议题与人类命运共同体的构建及与当代人、后代人的存续与发展息息相关，确立可持续发展作为逻辑主线的环境法典，理应对气候变化的应对给予充分的理念关照。正因如此，将减污降碳协同治理的理念要求融贯地表达于环境法典中，可为环境法典保障可持续发展的实现提供助力。

(2)减污降碳协同治理入典是环境法典对人民群众新时代需求的积极回应

适逢生态文明建设转型关键期，生态环境保护领域需要以更高规格、更高标准回应人民群众对美好生活的向往，当下人民群众对美好生态环境的追求，已不限于生活在健康舒适的环境中，更要求生活于一个适宜生存与发展，免受极端天气事件侵扰的气候环境中，这可称之为人民群众对美好生活环境的新向往、新需求。碳达峰碳中和目标的本质是党对与广大人民群众利益息息相关的气候变化问题的主动回应[7]。在环境法典中构建减污降碳协同治理的实现机制，协同推进污染治理与温室气体减排治理行动，是对人民群众的生态环境新需求的积极观照。

(3)减污降碳协同治理入典助力解决双碳领域生态环境立法碎片化问题

我国当前环境立法碎片化问题显著并使得法律实施遭遇困难，环境法法典化是解决问题的可行方案[10]。具体到双碳领域立法，我国尚无应对气候变化的专门法律，支撑碳达峰、碳中和目标实现的法制体系薄弱、立法层级低且碎片化，对推进碳达峰、碳中和工作无法提供强有力的法律支撑[11]。《大气污染防治法》的条文规定与近年来政策规范中的内容要求共同表明，双碳领域环境立法体系化表达的关键任务之一是回应减污降碳协同治理立法层面体系化表达的现实需要。以环境法典编纂为契机，探明减污降碳协同治理要求在环境法典中如何妥善安置与具体表达，能有力解决当前双碳领域环境法律立法碎片化问题，提升环境法律规范体系化水平。

3. 环境法典编纂中减污降碳协同治理机制的位置安放

减污降碳协同治理机制在环境法典中的篇章位置安放，需要在系统审视已有降碳路径的基础上审慎选定，当前环境法典编纂工作将其框架体系定位于总则编、污染防治编(也称污染控制编)、自然保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编五大部分[12]。循此方案，我国环境法律系统对降碳要求的表达，便在于如何在上述各编中贯彻体现降碳要求，而其中，污染控制、自然保护、绿色低碳发展三编对降碳要求的规定是环境法律系统具体表达降碳要求的核心所在。因此，通过阐明现行污染控制规范体系、自然保护规范体系、绿色低碳发展规范体系的降碳逻辑，可为减污降碳协同治理入典的分编位置安放选定一条妥适路径。

当前环境法典不同分编推进降碳要求的内在逻辑存在差异性，大致可演绎为直接降碳与间接降碳两种途径。所谓直接降碳，亦即针对温室气体排放端进行排放规制，而间接降碳主要是通过提升相关领域事项的治理水平辅助推进温室气体减排。基于直接降碳与间接降碳的划分，审视现行污染控制规范体系、自然保护规范体系、绿色低碳发展规范体系，可知：现行污染控制规范体系基于大气污染物与温室气体排放具有同根同源性的特点推进降碳要求，二者的同根同源性源于二者均产生于化石燃料的燃烧过程且集中于高耗能工业部门[13]，由此反映出大气污染治理与碳减排工作的推进能产生协同减排效应，基于二者同根同源性所决定的在减排效果上的协同效应，可将污染控制规范体系的降碳模式称为直接降碳。而自然保护规范体系与绿色低碳发展规范体系的降碳逻辑则有所不同：就自然保护规范体系的降碳逻辑而言，其对降碳要求的推进，主要是通过与各类生态系统、物种多样性保护相关的法律法规予以间接推进，具体而言是通过对森林、草原、湿地等的保护发挥生态系统的固碳作用，虽然客观上实现了降碳效果，但并非从排放端对温室气体进行规制，自然保护规范体系的规范构建核心仍在于对生态系统与生物多样性的保护。就绿色低碳发展规范体系而言，其涵盖了生产、消费、流通、能源立法，气候变化应对等内容[14]，推进降碳要求同样是该编编纂的重点任务，该编强化企业生产经营、个人生活消费的环境友好与资源节约取向，能源结构与能源消费的清洁化趋势，通过对企业环境治理、个人环境消费、能源清洁化领域的调整推进降碳要求。然而，绿色低碳发展规范体系虽将降碳要求融贯表达于其条文内容中，但其规定事项与温室气体减排并不体现为相互促进关系，此一规范体系下所主导形成的节能减排模式，无力从根本上解决温室气体排放和由此带来的气候变化问题[15]。

经由前文分析，在污染控制规范体系、自然保护规范体系、绿色低碳发展规范体系中，唯有污染控制规范体系的降碳逻辑体现为直接降碳，最为适宜承载减污降碳协同治理机制的规范表达需求。大气污染治理与碳减排的同根同源性特点使得污染控制规范体系对二者的规制能够产生协同效应，由此决定，环境法典的污染控制编成为减污降碳协同治理入典的应然路径，环境法典编纂中应当基于实践层面大气污染物排放与温室气体排放同根同源性的特点，于法典污染控制编中构建减污降碳协同治理机制，通过妥适的规范构造实现对二者的协同推进。

二、 环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制构建理路

《大气污染防治法》第二条关于减污降碳协同控制的规定停留于理念层面，无法为其在环境法典中的实质化构建提供规范支撑，在此维度上可认为环境法典污染控制编减污降碳协同治理的机制构建是一个从无到有的过程，由此决定减污降碳协同治理环境法典表达的复杂性。本研究立足于通过规范层面的机制构建实现减污降碳协同治理的环境法典表达，为实现预期目标还需通过机制建构理路的论证，为机制建构的规范展开提供方法论指导。

1. 环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制定位与功能

环境法典对于降碳的落实，需要基于现行环境法律规范体系所确定的规范架构，探索出可促进实现降碳要求的制度机制，将其融贯地表达于环境法典中。具体到污染控制编，减污降碳协同治理机制的定位与功能问题是减污降碳协同治理入典论证的首要关切。

有关于此，笔者认为，立足于当前双碳领域制度建设与改革的进展情况，环境法典污染控制编中规定温室气体排放制度的时机条件仍未成熟，而减污降碳协同治理机制是以促进实现降碳要求为思路、非强制性的机制定位，更贴合当前我国双碳推进的法制需要，故而有必要通过环境法典编纂，在污染控制编中构建专门机制，由此体现环境法典污染控制编对降碳战略需求的落实。有学者指出，为实现我国碳中和目标的环境法制保障，促进污染防治法的体系化建设，应将碳减排法律规制纳入污染防治法律体系[16]。但就当前而言，从法律层面进行此种制度构建的条件难言具备，我国碳排放在相当长时间内仍未达峰值，当前所采取的碳排放控制以碳排放强度控制为主，不同于西方发达国家以碳排放总量控制为主导。当前我国污染物排放控制制度建立在重点污染物总量控制已完成的制度基本构建之基础上，若参照我国污染物排放管理制度演进的经验，我国温室气体排放控制的制度建构，需要在实现碳排放控制模式由“强度控制为主，总量控制为辅”向“总量控制为主，强度控制为辅”的转变，并围绕此一转变探索出将其表达于污染防治规范体系后才可推进。

立足于前述减污降碳协同治理的机制定位，为实现环境法典污染控制编落实降碳需求的预期目标，基于对法律与政策协同融合构成“减污”“降碳”协同治理实践基础的分析，环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制需要具备调适与融合污染控制与温室气体减排两方面制度需求的功能。虑及党和国家相关政策对环境立法方向、目标、原则与基本制度产生直接影响已成近年来我国环境法治转型的突出现象[17]，因此，有必要立足于现有污染防治立法中的减污要求，对双碳“1+N”政策体系中的降碳话语及所采取的行动进行提炼转化，经由环境法典污染控制编编纂提供立法空间，将分属于法律与政策层面的减污与降碳协同治理的制度需求纳入法治轨道。

2. 环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制目标与任务

作为一项定位于容纳减污与降碳需求的专门机制，其构建能否实现预期效果，关键在于对其目标以及为实现目标所需要完成的任务之准确把握。对此，在环境法典污染控制编中构建减污降碳协同治理机制，其目标在于提升生态环境治理效能。污染控制编减污降碳协同治理机制的构建，增效是其价值所在，亦是其目标所在。传统环境规制视域下侧重从经济效应角度解读增效概念，环境规制需要实现“减污增效”“减排增效”的双赢以改善其经济效应(2)相关研究参见：于斌斌，金刚，程中华.环境规制的经济效应：“减排”还是“增效”[J].统计研究，2019(2)：88-100；涂正革，周涛，谌仁俊，等.环境规制改革与经济高质量发展：基于工业排污收费标准调整的证据[J].经济与管理研究，2019(12)：77-95；祁毓，卢洪友，张宁川.环境规制能实现“降污”和“增效”的双赢吗：来自环保重点城市“达标”与“非达标”准实验的证据[J].财贸经济，2016(9)：126-143.。生态环境治理现代化构建视域下对“增效”概念之解读，在于通过减污降碳协同提升生态环境治理整体效能。生态环境治理体系现代化构建需要实现党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与[18]，为此，需要基于碳达峰碳中和多元化主体的差异化定位，提出实现碳达峰、碳中和法律治理措施，形成碳排放法治主体多维协同治理模式[19]。污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展法律规范体系中融贯表达降碳要求是实现预期目标的规范保障，具体到污染控制编，提升该编的生态环境治理整体效能目标便成为减污降碳协同治理机制构建的价值所在。

具体而言，为提升该编的生态环境治理整体效能目标，对有关减污降碳协同控制这一规定事项，环境法典污染控制编编纂中需要实现从形式表达向实质表达的适度超越，这便构成了环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制构建的任务所在。晚近以来，预防的重心开始向不确定风险推进，污染控制编需要回应预防理念的更新对传统污染控制制度进行“风险化改造”[20]。气候变化风险属于典型的不确定性风险，温室气体排放与全球气候变化之间的因果关联虽未获得科学的最终确定，但国际国内层面对通过温室气体减排行动应对气候变化的必要性已达成共识并反映在以《巴黎协定》为代表的一系列气候变化协定中。为应对此种风险，我国于2015年修改《大气污染防治法》，在其第二条中新增规定“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，此一规定在2018年《大气污染防治法》修改中得到保留并沿用至今。从《大气污染防治法》条文表述上看，该款明确提出了将温室气体与大气污染防治协同控制的规制思路，但此种原则性的、宣示性的规范配置，未能通过具体规则层面的设计得到落实，减污降碳的协同规制模式并未获得实质确立。当前适逢我国提出“双碳”战略目标并从政策层面提出构建减污降碳协同治理的制度机制，若能以此为契机，在环境法典污染控制编编纂中，通过减污降碳协同治理的机制构建填补既有污染防治立法在应对气候变化风险事项上的缺憾，实现对气候变化风险的实质应对，便能实现提升该编生态环境治理整体效能的目标。值得注意的是，环境法典污染控制编减污降碳协同治理的机制构建是一项系统工程，需要在体系化审视与把握现有环境法律规范体系的基础上提出机制构建方案，仅通过个别条款及表述的增删调整难以实现预期目标。

3. 环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制监管主体

减污降碳协同治理机制的监管主体之确定，解决的是现实层面减污降碳协同治理的职权与责任应当向哪一公权力主体进行配置的问题。确定减污降碳协同治理机制的监管主体，是落实减污降碳协同治理责任，刚性约束权力主体的核心。对此，虽然已有研究指出，生态环境部统一监管大气污染物与碳减排为推进协同减排制度机制的实施奠定了体制基础，并从立法、规范建设、制度层面提出了机制建构建议[21]，但生态环境主管部门何以成为统一监管大气污染物与碳减排的实然主体并未获得充分的论证。现行环境法律规范层面唯有《大气污染防治法》第二条提出了对温室气体与污染物减排协同控制的理念要求，但关于减污降碳协同治理机制监管主体的规定仍处缺位状态。虽然《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》提出了生态环境部关于减污降碳协同控制的措施和要求，但此单一部门层面的政策规定并不足以证成将减污降碳协同治理职权职责配置于生态环境主管部门的效力正当性。上述种种共同决定了若要在环境法典污染控制编中将生态环境主管部门列为减污降碳协同治理机制的监管主体，仍需进行针对性论证，需要立足于整体性的环境管理机构改革层面论证并回应减污降碳协同治理机制的主体权责配置问题。

2018年3月两会授权发布了《国务院机构改革方案》(以下简称《方案》)，《方案》提出将原环境保护部职责、国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责等相关职责整合，组建生态环境部。此种调整意味着，经过此轮国务院机构改革，气候变化应对与减排的具体推进工作转由生态环境部承担，进而使得减污降碳协同治理的统筹协调已由原环境保护部与国家发展改革部门跨部门工作协调转为生态环境部内设机构间的工作协调。国务院机构改革背景下国家应对气候变化及节能减排工作领导小组对其组成人员与职责承担进行了规定，国家应对气候变化及节能减排工作领导小组具体工作由生态环境部、发展改革委按职责承担(3)参见：《国务院办公厅关于调整国家应对气候变化及节能减排工作领导小组组成人员的通知》(国办函〔2019〕99号)。。未来气候变化应对与节能减排工作的具体分工由此确定：在国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的统一部署与协调指导下，气候变化应对与减排具体工作由生态环境部承担，节能工作由发展改革委承担。对此生态环境部与国家发改委分别专设气候变化应对司、资源节约和环境保护司予以推进。因此，减污降碳协同治理机制监管主体已通过此轮国务院机构改革得到明晰。通过环境法典编纂，明确生态环境部减污降碳协同治理监管主体地位，不仅是为了反映政策安排，更是契合党和国家机构改革决策部署的理性选择。

4. 环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制权力监管逻辑

减污降碳协同治理机制的功能与任务分别是调适融合污染控制和温室气体减排两方面制度需求、实现对气候变化风险后实质应对，此种定位意味着减污降碳协同治理的机制构建不能仅停留于框架性、原则性规定层面。实际上，有必要通过一系列制度化、机制化的监督公权力行使与责任追究工具督促生态环境主管部门积极作为与主动履责，推进减污降碳协同治理机制的落地实施。

基于权责一致性的要求，生态环境主管部门是实施减污降碳协同治理机制的有权主体与担责主体。在权力行使的监督方面体现为对生态环境主管部门履职的日常监督以及履职不力线索的发现，在主体的责任落实方面则体现为对生态环境主管部门不作为、乱作为时的责任设置与追究，包括法律责任与政治责任的双重强调。环保督察制度、目标考核评价制度、碳排放权交易机制在不同程度上从制度机制层面贯彻体现了上述两方面的要求。环保督察分为中央环保督察与省级环保督察，中央生态环境保护督察包括例行督察、专项督察和“回头看”等，生态环境部已明确将碳达峰、碳中和落实情况纳入中央环保督察，并公布了淘汰落后产能不力的典型案例；目标考核评价制度集中规定于《生态文明建设目标评价考核办法》，温室气体减排领域已有关于省级人民政府控制温室气体排放目标责任落实情况的考核评估实践[22]；碳排放权交易机制在规章层面已得到较为完备的构建，该项机制之于减污降碳协同治理机制的意义在于从市场机制层面助力实现减污降碳协同治理，同时也对政府及其工作人员碳排放权交易监管中的违法行为设定了罚则。当前以上三大制度机制对促进实现减污降碳协同治理发挥着重要作用。虽如此，实然层面关于减污降碳协同治理机制实施的制度机制构建对于回应减污降碳协同治理的现实需求仍显得力有未逮，一方面是前述三大机制在减污降碳协同治理的要求贯彻体现的程度与针对性上仍欠缺，另一方面是作为减污降碳两翼之一的碳减排专门机制的法治化构建仍远未完成，这是导致减污降碳协同治理机制难以落地实施的缺憾。

因此，不论是前述三大制度机制，抑或是碳减排治理的专门机制，意欲实现其法治化、制度化构建，均需通过规范创制与规范更新构建对应制度机制。可以预期，在此过程中，不同位阶与不同属性的规范性文件中关于权力监管制度机制的建构均将影响促进减污降碳协同治理机制的实施。因此，在各项制度机制成为形塑减污降碳协同治理机制权力监管逻辑的考量下，环境法典污染控制编需要顺应制度机制层面逐渐显现的规范供给趋势，为推进减污降碳协同治理机制的实施预留立法空间。

综上，为实现减污降碳协同治理的环境法典表达目标，应在环境法典污染控制编中构建减污降碳治理专门机制，使污染控制编容纳减污降碳协同治理规范表达需求。就机制地位与功能而言，减污降碳协同治理机制定位为环境法典污染控制编促进实现降碳要求的非强制性机制，需要具备调适与融合污染控制与温室气体减排两方面制度需求的功能；就机制目标与任务而言，在其机制建构中应实现从形式表达向实质表达的适度超越以提升该编生态环境治理的整体效能；就机制监管主体而言，应在环境法典编纂中规定生态环境主管部门作为减污降碳协同治理机制的监管主体；就机制实施逻辑而言，其核心逻辑在于以制度化、机制化的监督公权力行使与责任追究工具督促生态环境主管部门积极作为与主动履责，推进减污降碳协同治理工作，应在环境法典编纂中为各项制度机制推进减污降碳协同治理机制的实施预留立法空间。

三、 环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制规范展开

有关减污降碳协同治理的环境法典表达，需从机制建构理路与规范展开逻辑两方面论证以实现减污降碳协同治理的环境法典表达目标。二者的关系在于，减污降碳协同治理的建构理路构成了环境法典污染控制编中减污降碳协同治理机制规范创制的底层逻辑，具体操作层面的规范设计需要遵照前部分所确定的建构理路展开。具体而言，本部分将从规范配置、规范创制与规范诠释三层面完成环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制的规范展开任务。

1. 环境法典污染控制编中减污降碳协同治理机制规范配置

环境法典污染控制编对减污降碳协同治理机制的规范展开，首要解决的是减污降碳协同治理机制的规范配置问题，而对这一问题的解答，又需要对减污降碳协同治理机制在污染控制规范体系中的定位建立准确认知。经过多年生态环境法治实践，我国已从实在法层面建立了由《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、各污染防治单行法及相关法律法规组成的污染防治规范体系。现行污染防治规范体系下减污降碳协同治理的理念要求规定于《大气污染防治法》第二条。环境法典污染控制编的编纂理应对既有减污降碳协同治理的规范体系安排予以考量，继受抑或创新，便成为环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制规范配置的首要关切。当前环境法典污染控制编的框架体系构建依照“基本规定+各要素污染防治+行政法律后果”逻辑展开[12]，继受此前的规范体系安排意指将减污降碳协同治理机制配置于环境法典污染控制编的大气污染防治一章，创新则不复如此。

有关于此，减污降碳协同治理不适宜规定于环境法典污染控制编的大气污染防治一章，环境法典编纂关于减污降碳协同治理的规范配置应当适度创新，将其规定于污染控制编的基本规定一章。首先，减污降碳协同治理内蕴的激励取向对传统命令控制式规制模式的适度超越决定了不宜沿袭此前的规范表达模式。我国碳达峰碳中和的推进工作存在威慑与激励两种取向，遏制两高项目的盲目发展，对两高项目的从严规制是前者的典型表征，但于此之外，碳达峰碳中和实践中也开始强调激励取向，此一趋势尤其体现于减污降碳协同治理领域，加快形成减污降碳协同的激励约束机制已在中央工作会议上得到强调[23]。当前命令控制型管制模式在我国污染控制领域得到广泛运用进而占据主导地位，减污降碳协同治理机制本质上是一种激励与约束的柔性机制，是对污染控制规范体系命令控制型为主导的规制模式的适度超越。此种超越决定了规范表达中应更为深入地调适环境法典污染控制编，对环境法典污染控制编的调整范围、原则等条款的内涵有所拓展，并建立对应的基础性与配套性条款，故而不宜沿袭此前在《大气污染防治法》中原则性规定减污降碳协同控制的思路。其次，二氧化碳等温室气体的法律定性及环境法典污染控制编基本规定一章的规范构造，共同决定了环境法典污染控制编的基本规定一章相较大气污染防治一章更为适宜承载此一规范表达需求。一方面，大气污染防治法规制的逻辑起点是对大气污染物的管控，美国将二氧化碳等温室气体列入“空气污染物”范畴，由此将温室气体与传统意义上的大气污染物进行一体监管[24]，而我国环境规制中二氧化碳被视为空气的组成部分，并不被作为污染物对待，我国关于二氧化碳等温室气体的法律定性决定了大气污染防治立法从法理上作为温室气体减排专门法的正当性并不充分。另一方面，环境法典污染控制编大气污染防治一章的编纂理应当基于大气污染物的治理需求，在现有污染防治单行立法及配套规范文件的基础上进行规范表达，而污染控制编基本规定一章中的调整范围条款、原则条款、有关环境标准条款的规定使其可通过拓展规范内涵与创制法律条文更灵活地表达减污降碳协同治理机制的规范需求。最后，在环境法典污染控制编基本规定一章规定减污降碳协同治理机制，从理念宣示层面看也具有必要性。温室气体减排本质上是为应对气候变化这一不确定性风险而产生的议题，在污染控制编基本规定一章予以规定，有利于表明该编相较此前立足于更高规格强调风险预防。综上，减污降碳协同治理机制对现行环境立法所构成的挑战已超越了大气污染防治单行法层面，已不宜在环境法典污染控制编大气污染防治一章予以表达，应将该项机制配置于污染控制编的基本规定一章。

2. 环境法典污染控制编中减污降碳协同治理机制规范创制

规范配置与环境法典污染控制编的体系安排关联，而规范创制与规范诠释属于实质内容层面的建构，其中，污染控制编的规范创制是减污降碳协同治理环境法典表达最为核心的任务。

规范创制所解决的首要问题，在于如何在环境法典污染控制编中确立减污降碳协同治理机制并针对性展开其具体内容，为此，需要在污染控制编基本规定一章中创制减污降碳协同治理的基础性条款。环境法典编纂应该体现既“编”又“纂”的本质，其中，“纂”需要结合我国生态文明建设实践中出现的各种新情况、新问题确立新制度，以实现建设“美丽中国”、保障中华民族永续发展的国家目标[25]。环境法典污染控制编中减污降碳协同治理机制的规范创制即属于环境法典污染控制编编纂中“纂”的内容。虽然，环境法典“污染控制编”“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”三大分编由“编”到“纂”的比例与程度依次梯度递减[26]，但污染防治领域实现减污降碳协同增效的政策、实践需求表明环境法典污染控制编有必要通过创制专门条款予以回应。关于减污降碳协同治理机制基础性条款的创制，是对前文所述及的环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制构建理路的浓缩与阐释。经由环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制基础性条款的创制，该项机制的具体内涵与要求可得清晰揭示。为此，减污降碳协同治理机制基础性条款的创制，至少需要能够回应减污降碳协同治理机制在污染控制编的地位确立、监管主体及其权责要求、规范依据三大问题。就减污降碳协同治理机制在污染控制编的地位确立问题而言，双碳战略目标与气候变化应对工作已使减污降碳协同治理的现实需求显得尤为迫切，减污降碳协同治理的规范表达已不适宜仅停留于理念层面，由此决定了需要通过实质化建构以从规范层面将减污降碳协同治理的理念要求转化为具体规制，为此首先应当在污染控制编中明确规定该项机制，建议表述为“国家建立健全减污降碳协同治理机制”。就减污降碳协同治理机制的监管主体及其权责要求，生态环境主管部门作为减污降碳协同治理工作的监管主体地位已通过最新的国务院机构改革得到确认。作为环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制实施的有权主体与担责主体，生态环境主管部门需要通过积极作为与主动履责推进减污降碳协同治理的具体工作，而实现这一目标的关键在于对生态环境主管部门减污降碳协同治理权力行使的监督以及履职不力时责任的追究。只有在规范创制中对监管主体进行明确，前述实施减污降碳协同治理机制的各项制度机制才能明确其所监管或追责的主体对象，与国务院机构改革中机构职能调整安排相契合。就减污降碳协同治理工作推进的规范依据问题，依据要件是行政决定的合法要件之一，要求行政机关作出的行政决定必须具有合法的法依据[27]。由此决定生态环境主管部门减污降碳协同治理活动中，行政处罚、行政许可与行政强制决定的作出都需要建立在现行立法基础上。规范依据问题是减污降碳协同治理机制的规范创制需要认真对待的问题。当代中国的规范体系是一个以法律规范体系为首要体系，包括党内法规体系、党的政策体系、国家政策体系、社会规范体系在内的能够囊括当代中国社会所有的规范类型的规范体系[28]。凡此种种表明规范多元化已是大势所趋。环境法典编纂需要考虑：基于党内法规和国家法律两者关系的基本定位，应如何根据生态环境保护领域需要实现党规与国法的合理配置[29]。为回应规范多元化趋势带来的规范依据问题之挑战，笔者主张在规范创制内容上采“依法依规”的表述方式。结合前述将生态环境主管部门明确规定为监管主体的提法，“依法依规”的表述可更进一步展开为“生态环境主管部门依法依规履行减污降碳协同治理监督管理职责”。既明确将现行《碳排放权交易管理办法(试行)》《生态环境部约谈办法》《生态文明建设目标评价考核办法》等规范性文件纳入双碳监管的规范依据，也从环境法典层面衔接今后可能创制出台的双碳监管规范依据。综上，环境法典编纂中建议将减污降碳协同治理机制基础性条款表述为“国家建立健全减污降碳协同治理机制，生态环境主管部门依法依规履行减污降碳协同治理监督管理职责。”

另外，需在环境法典污染控制编中规定减污降碳协同治理机制的配套性条款。所谓减污降碳协同治理机制的配套性条款，是指有助于减污降碳协同治理机制实施的需要在污染控制编基本规定一章中予以规定的相关条款。环境标准制度明显体现了预防理念由危害防止向风险预防的内涵变迁[20]。环境标准条款对减污降碳协同治理机制的实施发挥着重要作用。如前文所述，气候变化风险的实质应对是环境法典污染控制编减污降碳协同治理机制构建需要完成的任务，意欲实现此一目标，需要在污染控制编的“污染控制领域基准与标准”一节中增设落实减污降碳的环境标准条款。综合考察已有的行业、类型企业的发展与生产经营情况，在已有的温室气体排放标准规范性文件[30]基础上进行法律语言的转化，创制温室气体排放专门标准条款。

3. 环境法典污染控制编中减污降碳协同治理机制规范诠释

当前，中国法学会环境资源法学研究会组织的《生态环境法典专家建议稿》编纂工作中，将环境法典污染控制编“基本规定”一章划分为“一般规定”“污染防治规划”“污染控制领域基准与标准”“排污许可与重点污染物总量控制”“环境保护税”五大部分。从内容层面分析，污染控制编“基本规定”一章的“一般规定”中关于政府职责的规定、监管机构的规定、企业生态环境治理的规定均围绕污染防治工作展开，同时，“一般规定”中存在专门推进实施污染防治工作的制度机制条款，如污染防治目标责任制和考核评价制度，严重污染环境的工艺、设备和产品淘汰制度，农业面源污染防治制度，当前所确定的污染控制编的规范整体架构基本上反映了现行污染控制规范体系。规范配置与规范创制已对污染控制编规范架构进行了调整更新，规范诠释则应当立足于通过阐明其余条款的规范内涵以促进减污降碳协同治理机制的实施。环境法典污染控制编减污降碳协同治理的规范诠释，关键在于完成此一任务：污染控制编“基本规定”中创制专门推进实施减污降碳协同治理机制制度机制条款后，如何对“基本规定”一章除此以外的剩余条款进行规范诠释以阐明其降碳治理的新意涵。

(1)拓展调整范围条款意涵

虽然调整因环境污染产生的社会关系被确立为污染控制编的调整范围，但污染控制规范体系对大气污染与温室气体排放的规制能够产生协同效应，减污降碳协同治理规定于环境法典污染控制编具备现实正当性，污染控制编中“污染防治”语义本身即蕴含着实现降碳要求的丰富内涵。调整因环境污染产生的社会关系不同于仅调整环境污染社会关系，前者较后者具有更为丰富的意涵，容纳着超越传统污染治理的多维价值，对环境污染所引发的气候变化风险、环境健康风险的预防与治理也是其应有之义，故应通过规范诠释将污染控制编的调整范围拓展至降碳领域。

(2)拓展综合治理原则的界定维度

综合治理原则是《环境保护法》的基本原则(4)《环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。，环境法典污染控制编基于污染防治工作的特殊性确立了此一原则并赋予其专属意涵：要求综合采取多种措施防止损失的扩大，运用技术手段治理已经造成的环境污染，包括多元治理主体、多种治理制度类型与治理技术(5)此一界定来自《生态环境法典专家建议稿》的污染控制编中关于基本原则界定的释义。。由此观之，污染控制编从过程、手段综合性的维度界定了综合治理原则。笔者以为，于此之外，还应当从治理事项综合性的维度界定污染控制编的综合治理原则，其理由在于：污染控制编的治理已不限定于污染治理，将对环境健康风险、气候变化应对风险的预防管控纳入环境法典污染控制编的射程范围已具备法理正当性与实践必要性。环境法的基本原则是指环境法所确认并反映环境法本质和特征的原则，是贯穿整个环境法体系、具有普遍意义的指导性原则[31]。治理事项的综合性已经成为污染控制编的内在属性，有必要从治理事项综合性的维度界定污染控制编综合治理原则，以使其规范效力辐射至环境健康风险规制与气候变化风险应对，彰显综合治理原则对污染控制编规范条文的指导地位。

四、 结语

当前，适逢我国“双碳”目标的战略推进期与环境法典编纂研究的热议争鸣期，环境法治的实践需求使在环境法典编纂中表达降碳议题显得可行且紧迫，其中，减污降碳的环境法典表达是急切需要环境法学研究提供理论支撑与论证的重要议题。将减污降碳协同增效的政治话语与行动嵌入环境法律系统中，需要在体系性思考当前环境法律规范体系的基础上在环境法典污染控制编中建构减污降碳协同治理机制。环境法典污染控制编减污降碳协同治理的机制构建的核心在于从以下两层面给出构造方案：在底层逻辑层面，需要基于调适与融合污染控制与温室气体减排两方面制度需求的功能定位、实现减污降碳协同治理机制的实质表达以提升该编生态环境治理的整体效能、明确生态环境主管部门的监管主体地位、为针对监管性制度机制入典预留规范空间这四大理路建构减污降碳协同治理机制。在规范进路层面，应通过将减污降碳协同治理机制配置于环境法典污染控制编“基本规定”一章、在环境法典污染控制编“基本规定”一章中创制减污降碳协同治理机制的基础性与配套性条款、拓展调整范围条款意涵与基本原则条款边界三大方面进行减污降碳协同治理机制的规范构建。