新形势下铁路建设单位水土保持设计与管理初探

刘琨

（渝黔铁路有限责任公司 工程管理部，重庆 400014）

0 引言

党的十八大以来，在习近平生态文明思想科学指引下，我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化[1]，“绿水青山就是金山银山”等新发展理念深入人心，勘察设计过程中全面贯彻生态环保新发展理念是推动企业实现高质量发展的关键。水土保持设计作为勘察设计工作的重要组成部分，是水土保持方案及各项水土保持措施落实的根本，也是工程水土保持措施实施、建设管理和监管的重要依据[2-3]。

近年来，各项目水土保持方案行政许可中均提出做好水土保持初步设计和施工图设计要求。国家标准《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)对水土保持初步设计专篇(章)内容进行了规定，2020年7月水利部办公厅相继出台《关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》(办水保〔2020〕157号)和《关于印发生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》(办水保函〔2020〕564号)等文件，将水土保持设计作为生产建设单位和设计单位责任追究和信用监管的重点。

当前，铁路工程水土保持设计已按照铁路行业标准《铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》(TB 10504—2018)要求全面开展，并结合《国铁集团关于进一步加强铁路建设项目环水保设计工作管理的通知》(铁发改函〔2021〕51号)开展出渣(源头减量、综合利用、末端弃置)处置专题设计，作为初步设计审批的必备条件进行常态化管理，但与国家标准《生产建设项目水土保持技术标准》(GB50433—2018)的要求仍存在一定差距。在铁路工程现有水土保持设计工作的基础上，新形势下铁路建设单位系统化推进出渣处置专题设计、水土保持初步设计和施工图设计等水土保持设计工作以适应生态环保新发展理念，成为当前水土保持设计管理工作中亟需解决的重要课题。

1 铁路工程水土保持设计工作内容

1.1 铁路行业一般要求

根据《铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》(TB 10504—2018)的要求，铁路建设项目分4个阶段完成水土保持设计工作，具体如下。

（1）预可行性研究阶段需提出水土保持设计原则、影响分析和对策、存在的问题。

（2）可行性研究阶段编制环境保护、水土保持篇章，主要工作内容包括统计征地数量及类型、挖填土石方数量，核实重要环境保护目标及设计采用的规范和技术标准，开展水土保持初步分析，提出影响减缓措施初步方案，汇总水土保持的工程措施及投资估算，主体工程及取(弃)土场水土保持选线(址)、设计原则、拟采取措施由路基、站场、桥梁、隧道等专篇牵头完成，大型临时设施的设置方案及水保管理措施由施工组织方案意见专篇牵头完成(通常实行总价包干)。

（3）初步设计阶段完成环境保护与水土保持专章，主要工作内容包括说明水土保持方案报告书及批复意见的执行情况，统计征地数量及类型、土石方数量及调配情况，陈述重要环境保护目标概况及设计采用的技术规范和标准，开展水土保持影响分析和水土保持措施设计，汇总水土保持工程措施及投资概算，主体工程及取(弃)土场选线(址)、水土保持措施设计、相关协议签订由路基、站场、桥梁、隧道等专篇牵头完成，大型临时设施设置及水土保持管理措施由施工组织设计专篇牵头完成(通常实行总价包干)。

（4）施工图阶段完成环境工程篇章，主要工作内容为说明初步设计审批意见的主要内容及执行情况、水土保持方案报告书及其审批意见的执行情况、列表明确施工图水保工程措施较初步设计及批复的水土保持方案报告书的变化情况、工程设计说明，并附水土保持工程明细表、水土保持的预算与初步设计批复概算对照表，水土保持施工图由各专业完成。

1.2 国铁集团专项要求

近年来，随着渝昆、成达万铁路等的开工建设，妥善处置工程出渣已成为工程建设环境保护和水土保持工作的重点和核心[4]，为全面贯彻落实《中华人民共和国水土保持法》第二十八条中关于生产建设活动中排弃的渣土等应综合利用、专门存放地堆放及措施防护的要求，国铁集团已将工程出渣(源头减量、综合利用、末端弃置)处置专题设计作为初步设计环水保审批的必备条件进行常态化管理，可行性研究阶段需结合工程和环境特点提出项目出渣处置设计原则和策划，初步设计阶段完成出渣处置专题设计与初步设计文件同步上报。

出渣处置专题设计中减量化设计是根据线路及站场平纵断面、路基高填深挖、隧道辅助坑道、大型临时设施等布置开展土石方源头减量化设计，综合利用设计是在充分结合出渣岩性、工程建设需要和地方发展需求的基础上开展的移挖作填、砂石骨料利用、站前广场及周边造地、地方土地整治及综合开发等设计，末端弃置处置设计是结合水土保持制约性因素和最终弃渣岩性特点开展弃渣场(或处置场)选址、措施设计和稳定性评价。

1.3 国家及部委要求

（1）《中华人民共和国水土保持法》要求水土保持设施与主体工程同时设计。该法第二十七条规定：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”水土保持设施的设计是法定要求开展的，并应符合水土保持“三同时”制度要求[5]。

（2）水行政主管部门规定依法开展水土保持初步设计和施工图设计，否则将进行责任追究。近年水利部及地方水行政主管部门在水土保持方案行政许可中均明确，生产建设单位应按照《中华人民共和国水土保持法》和批准的水土保持方案，切实做好水土保持初步设计和施工图设计。2020年7月，水利部办公厅出台《关于印发生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》(办水保函〔2020〕564号)，该通知明确：生产建设单位未组织完成水土保持初步设计和施工图设计的将被通报批评，设计单位未依据水土保持方案和标准规范进行设计，或者水土保持设计工作严重滞后的将被责令整改。

（3）《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)初步明确了水土保持初步设计专篇内容，即水土保持措施设计包括初步设计和施工图设计，水土保持初步设计专篇(章)应符合该标准附录C要求。附录C规定，水土保持初步设计专篇主要内容包括：①简述批准的水土保持方案报告书主要内容和结论性意见、编制依据和主要结论；②开展水土保持措施设计，明确工程量，绘制分区措施总体布设图和措施设计图；③明确水土保持施工组织设计和水土保持监测内容；④提出水土保持投资概算；⑤明确水土保持管理组织机构，并提出建设期管理要求或方案。

2 铁路工程水土保持设计存在问题

2.1 水土保持设计责任不清

当前，铁路工程设计单位均按照铁路行业标准《铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》(TB 10504—2018)要求开展了水土保持初步设计和施工图设计，满足行业审查要求，完成了勘察设计合同约定的工作内容，但与水行政主管部门和国标GB 50433—2018要求存在差异。若按水行政主管部门和国标要求开展水土保持初步设计和施工图设计，将在现有行业标准的基础上新增临时措施设计、专业分工与协调汇总、设计文件复核与审查等，已超出建设单位与勘察设计单位合同约定内容，并且项目概算中未计列相关设计工作费用。

按照生产建设项目水土保持方案行政许可和“办水保函〔2020〕564号”通知要求，应当由生产建设单位按照批准的水土保持方案组织完成相应的初步设计和施工图设计，生产建设单位在实际工作中通常认为该工作是勘察设计单位的设计任务之一而未引起高度重视，导致水土保持设计呈现“建设单位未组织、设计单位未开展”的局面，因生产建设单位和设计单位责任不清，造成水土保持设计工作推进困难、落实不全面。

2.2 水土保持设计工作缺乏统筹管理

（1）设计专业众多、水土保持设计标准不一。铁路工程水土保持设计分散在路基、桥梁、站场、隧道、施工组织与预算、环保等各专业，呈现多专业协同开展设计的格局，专业接口界面繁多。近年来，国家相继颁布了水土保持工程设计、生产建设项目水土保持技术、生产建设项目水土流失防治、水土保持工程调查与勘测等规范或标准，批准的水土保持方案据此构建了相对完善的水土流失防治措施体系；后续设计过程中主体工程的水土保持工程和植物措施设计采用行业标准，临时防护措施等设计深度不够、内容不全；临时工程中仅取弃土(渣)场开展了拦挡、斜坡防护、防洪排导、植被恢复等措施设计，且设计标准与国标存在差异，标准图使用缺乏针对性并缺少临时防护措施设计，其他大型临时工程尚未开展水土保持措施设计。现行铁路行业水土保持措施设计与批复水保方案要求和现行水利部监管要求存在一定差距。

（2）水土保持后续设计内容增加多、归口协调难度大。目前铁路主体工程和取弃土(渣)场工程拦挡、斜坡防护、截排水、植被恢复等措施设计相对完善，但是否满足水土保持方案和设计规范要求仍需由归口专业进一步复核计算，并在此基础上补充完善表土保护、降水蓄渗、土地整治、临时防护等措施设计，以及大型临时设施水土保持措施设计，设计内容增加多[6-7]；已有水土保持措施设计分散在路基、桥梁、站场、隧道、环保、施工组织与预算等专业，各专业水土保持措施设计内容和深度差异大，归口协调难度大。

2.3 水土保持初步设计和施工图设计行业审查要求不明确

按照铁路行业标准TB 10504—2018完成的水土保持初步设计和施工图设计可以满足行业审查要求，国铁集团新提出的出渣处置专题设计由国铁集团相关部门组织审查，相关设计工作落实较为全面。目前，水行政主管部门关于项目水土保持方案的行政许可、国标GB 50433—2018和“办水保函〔2020〕564号”等文件只提出了开展水土保持初步设计和施工图设计，并作为水土保持过程监管和验收的支撑性文件之一，对具体审查工作并未要求，导致该文件内容不全、质量不高。

3 铁路工程水土保持设计管理工作建议

3.1 全面融入水行政主管部门审批和铁路行业审查

以目前开展水土保持设计最好的城市之一——深圳为例，其各建设项目主体工程和临时工程均按要求完成工程、植物和临时措施水土保持设计，也出台相应法规积极推进该工作，如《深圳经济特区水土保持条例》第十九条中提出了关于水土保持方案咨询设计费用计列、主体工程设计单位后续设计安排、建设单位职责分工等要求。铁路工程建设单位应全面融入水行政主管部门审批和铁路行业审查，保障后续设计工作开展，在水土保持方案报告书的科研勘测设计费中计列水土保持初步设计和施工图设计费用，并纳入铁路项目工程概算中，委托主体工程设计单位开展相应工作并督促落实，进一步明确生产建设单位和主体工程设计单位的责任、权利与义务。

3.2 积极推进水土保持专项设计并督促建立审核联签制度

（1）根据铁路行业标准TB 10504—2018要求，完成各阶段水土保持工作内容，并结合国铁集团安排将出渣处置专题设计作为设计内容进行常态化管理。

（2）加强设计力量开展水土保持后续设计，按照批复的水土保持方案、设计规范和标准明确各项水土保持工程、植物、临时措施设计标准，并完善大型临时设施水土保持措施设计，除临时防护措施费用纳入费率管理外，其余工程、植物措施均应纳入项目投资概预算中，统筹水土保持设计工作。

（3）参照《中国铁路总公司关于加强铁路建设项目节约能源和环境保护全过程管理工作的通知》(铁总发改〔2018〕108号)要求，督促各主体设计专业与水土保持措施设计牵头专业建立审核联签制度，确保水土保持措施设计落到实处。

3.3 系统协调水土保持后续设计审查和报备

目前，建设项目水土保持后续设计审查和报备正在逐步明确和实施，一些地方已直接将相关要求纳入地方性法规予以推行，如《广东省水土保持条例》第二十三条和《深圳经济特区水土保持条例》第十九条提出主体工程初步设计和施工图设计审查时，建设项目主管部门或审查机构应当同时审查水土保持设施设计内容并征求水土保持方案审批机关的意见，对于未进行水土保持设施设计或不符合规范和标准的，不予批准相应阶段主体工程设计等要求。建设单位应主动协调水行政主管部门在项目水土保持方案行政许可中明确建设单位加强水土保持初步设计和施工图设计管理，及时组织落实水土保持后续设计，并协调项目初步设计和施工图审查机构一并审查，并将最终的水土保持设施初步设计和施工图设计文件及审查意见报水土保持方案审批机关备案。

4 结论与展望

4.1 结论

当前，铁路工程设计单位均按照铁路行业标准TB 10504—2018和国铁集团要求开展了水土保持初步设计和施工图设计、出渣处置专题设计，对有效控制出渣数量、发挥水土保持工程和植物措施综合效益发挥了较好的作用，但与水行政主管部门和国标GB 50433—2018要求有一定差异，存在设计标准不一、设计内容不全、设计阶段不连续、设计文件缺乏统筹等问题，使设计文件无法充分发挥指导作用。基于国家生态文明建设和水利部“补短板、强监管”的新要求[8]，针对铁路工程水土保持设计在责任、管理、审查等方面存在的问题，建议建设管理全面融入水行政主管部门审批和铁路行业审查、积极推进水土保持专项设计并督促建立审核联签制度、系统协调水土保持后续设计审查和报备，以实现铁路水土保持后续设计与生态文明建设相适应的总体目标。

4.2 展望

（1）进一步明确水土保持设计责任主体。水保方案及其行政许可中进一步明确项目概预算中应计列水土保持后续设计费用，建设单位和勘察设计单位加强沟通并严格落实。

（2）发挥建设单位管理能力，系统推进水土保持后续设计。积极组织主体工程设计单位统筹完善水土保持设施设计[9]，确保水保方案及其批复得到全面落实，有效控制水土流失，达到生态引领的作用。

（3）督促完善行业审查及管理。将水土保持初步设计和施工图设计尽快纳入行业主体工程设计审查及管理，确保设计文件的合法性和全面性。

（4）构建水土保持综合监管体系。将水土保持设计提升至与水土保持方案、监理监测、设施验收同等重要的地位，构建水土保持综合监管体系，充分发挥铁路水土保持综合管理效益。