国家治理现代化中基层政府软执行力提升研究

韩艳丽，苗俊玲

(燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004)

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要命题。在推进国家治理现代化进程中，作为国家政策执行者的基层政府，要切实增强对当前基层社会现实的回应力和政策执行效度，需要与时俱进，不断优化自身的执行理念和行为。在执行过程中，依据复杂而变化着的执行情境和执行对象的实际和需要，基层政府要不断探索并采取更加人性化，充满弹性、精准性、灵活性的执行手段和方法。基于此，本文引入“基层政府软执行力”的概念，指出基层政府软执行力的提升是当前基层政府优化执行理念和执行行为的关键，也是推进国家治理现代化的紧迫诉求。

一、提升基层政府软执行力：国家治理现代化背景下基层政府有效执行的必然要求

由于我国经济社会发展的非同步性，基层社会一直被认为是相对简单的社会形态，生产力水平较低，经济发展速度相对缓慢，社会群体内部的收入差距较小，社会生活形式也较为单一，这使得社会群体内部的差异性较少，社会问题也并不复杂，容易被认知和解决。特别是，基层社会更多是农业社会，农业社会较为封闭和保守，规范和价值观具有较强的一致性。同时农业社会也是一个熟人社会，“熟人社会中的一切都是具有确定性的”[1]，农民群体的行为“围绕着人情关系展开，行动准则是人情规范”[2]，对邻里关系、亲属关系和宗族关系等人情关系的重视，使得农业社会内部的矛盾和冲突较少，所产生的矛盾和冲突也能够运用这些关系进行协调和化解。由此，基层社会常常被认为是内部复杂性较低、同质性较高的社会。相应的，在执行公共政策的过程中，基层政府执行者往往将基层社会或者其内部某一群体当作一个整体来对待，习惯性地运用统一的、无差别化的执行思路开展执行活动。即使基层社会或者某一群体内存在着“具体而微小”的特殊问题，需要引起重视和关注，执行者往往也只是采取“抓大放小”的策略来对待。另外，由于执行情境较为简单，执行者对执行手段的合理性往往不会谨慎思辨，对执行方案的科学性也不会周密分析。在这种执行状态下，执行人员对于执行理念和执行手段的创新有着较强的惰性，在执行活动中总是反复地采用已经熟练的执行方案。这样的执行，由于不需要太多顾及零散的和个别的特殊问题，具有执行时间短、成本低及效率高的特点，所以能够较为快速地实现政策目标。但不难发现，其中潜藏着各种执行漏洞和问题。因为，基层社会并非真正无差别的社会，基层政府没有将某些问题和某些个体的特殊性考虑在执行之内，这意味着执行其实是粗略的、笼统的、简化的，所实现的政策目标也就打了折扣，并没有真正达到本来的政策预期和目标，只是一种“粗糙的实现”，或者是“低水平的实现”，其中充满了漏洞和瑕疵。另外，对于执行手段创新的惰性，使得执行手段在执行过程中逐渐被固化，也逐渐走向僵化，缺乏灵活性和弹性。就目前和未来发展趋势来看，由于城市化的快速推进，交通便捷化的提升以及网络的普及使用，基层社会的开放性和流动性程度越来越高，贫富差距和认知差距使社会高度分化，不同性质和类型的社会群体发展起来，从价值观到社会行为的差异性越来越多，群体与群体之间、群体内部每个个体所处的境遇和面对的问题也越发不同，社会的异质性大大增强。可以说，基层社会的复杂性在“骤然激增”，同时“社会的复杂性是无法消除、无从转嫁也不可能被强行按压下去的客观存在”[3]，随着时间推移还将不断上升，这意味着已经“很难用简单的标准来辨别和处理社会事实，也不可能用单一方法来应对所有问题”[4]。如果基层政府再延续简单社会下形成的执行习惯，必然会暴露出更严重的执行问题，也将越来越行不通。在国家治理现代化的背景下，基层政府要增强在复杂社会中执行的适应性和有效性，就必须摆脱完全追求整体化和一致化的执行思维，发展出更加精准化的执行，在执行过程中能够更全面而深入掌握社会情况，充分识别并分析社会存在的个体化的情况和问题，同时能够因人而异探索并运用多样化的、富有弹性和灵活性的执行方法。

另外，我国基层政府在执行过程中还一直存在着“硬执行”过度的问题。在官僚制行政体制下，基层政府在执行效率和绩效的驱动下，为了更快速地执行上级政府的各项政策，在短期内达到政策目标，往往更倾向于采用作用直接、短期效果明显的执行方式，“习惯于依靠科层力量和行政权威”[5]136，使用行政式、命令式、强制性的硬性执行手段，迫使执行对象的遵从和配合，以消除各种可能的政策执行阻碍，减少政策执行中的不确定性。然而，硬执行并不总是能够带来稳定的、可持续的执行效果。长期频繁使用硬执行，使政策执行阶段的情感因素被忽视和边缘化了，割裂了与基层社会公众之间的情感联系，难以避免情感缺失的消极后果。我国是一个“情本体”社会、“情理社会”、“感性社会”，在社会生活中“如果我们的行动符合了人们的情感期待和情感反应模式，那么，我们的行动就不但被他人所认可和接受，而且被他人所喜好”[6]。同样，在国家治理过程中，“情感维度成为治理中重要的合法性来源”[7]，政府行动只有重视情感、合乎情感并依据情感规则来进行，才能够得到社会公众的情感认同，赢得人心，获得治理中的合法性立场。我国一直重视国家治理中的情感表现，提出的“立党为公、执政为民”“科学发展观，正确政绩观”“以民为本”等治理理念都带有强烈情感导向，而在治理行动中也“使用了非常多的情感技术，以情感的工作方式获得民众的支持”[8]41，这些构成了国家、政府与基层社会公众持续良性互动的基础，也成为达成治理目标的基础性条件。然而，当前我国基层政府的硬执行，呈现出更多的是硬生生和冷冰冰的执行形式，缺乏亲和力和情感温度，忽视了基层社会公众的情感需求和感受，容易使基层社会公众出现不理解、不满、冷漠、抱怨或者抵触等情感反应，甚至有时会激发社会矛盾和冲突，进而造成基层政府与基层社会公众之间关系的紧张。而更严重的，还可能导致国家合法性的弱化。国家针对基层社会所制定的各项政策，本身都在通过政策价值和政策绩效来传递和实现，表达对基层社会公众的关注和重视，是沟通国家与基层社会公众情感联系的渠道，进而加强基层社会公众对国家的情感认同。然而，基层政府的硬执行，使得政策中的国家情感表达被基层政府过于强硬的执行手段所遮蔽，有时也会使基层社会公众对政策本身的合理性产生误会和质疑，进而破坏国家亲民形象，弱化国家的合法性基础。另外，由于基层政府硬执行中的情感缺失，也阻碍了基层社会公众的参与。随着民主意识和权利意识的不断增强，基层社会公众也期望更多地参与到政策执行过程中，通过具体了解政策及其执行的相关信息，提出更有利于自身的各种意愿和诉求，同时也能够将个人所掌握的信息、知识、技能、资源等运用到执行过程中，形成对政策执行的有效助益。然而，基层政府的硬执行，在执行过程中缺少情感层面的良好互动，更强调按照自己的意志来执行，不习惯外部力量扰乱执行节奏，这往往阻碍了基层社会公众参与的积极性，难以促进基层社会公众在执行过程中形成支持、响应和参与的行为倾向，进而导致难以通过公众参与的作用来增进和改善政策执行绩效。由此，在国家治理现代化背景下，政策执行不应再仅仅符合效率和绩效层面要求，而且还应符合情感层面要求，基层政府必须要充分认识到硬执行的情感缺陷，注重在执行过程中的情感联系，使用更加人性化的、柔性的、非强制性的执行手段，使整个执行活动充满温情。

“基层政策执行是中国治理实践的重要环节”[5]135，推进国家治理现代化，势必需要基层政府不断修正和完善自身的执行行为，不断提高政策执行的有效性，以执行现代化不断推进国家治理现代化，这就对基层政府执行力提出了新的要求。一般而言，政府执行力是指“有效地执行公共政策以及执行政府日常性公共事务和实现既定目标的政府内在力”[9]。以往关于政府执行力的解读更多的是以“执行结果”为导向，将关注的焦点放置在政府组织及其行政人员的执行行为如何能够有效地实现执行目标上，更重视和强调“效率”和“效果”。随着国家治理现代化的提出，基层政府执行力更需要将“人性化”“弹性”“精准性”“灵活性”“柔性化”等时代要求纳入其中，将其作为优化自身执行行为以及执行有效性的关键路径，而与此相契合的就是要不断加强基层政府软执行力的建设，实现基层政府软执行力的提升。

二、 基层政府软执行力的内涵与价值

在理论研究上，目前关于软执行力的相关研究已经积累了一些研究成果。在国际政治领域研究中，美国学者约瑟夫·奈在1990年提出了“软实力”(soft power)的概念，认为软实力是“通过自己思想的吸引力或者决定政治议题的能力，让其他国家自愿效仿或者接受体系的规则”[10]；在政党理论研究中，我国学者崔保锋、孙秀民提出了“软力量”的概念，认为软力量是政党自身的价值观念、行为方式、政策主张等所具有的非强制性且非诱惑性影响力，使社会成员能够认同政党的主张，以产生政党所希望的结果，同时具有吸引力、感召力、同化力、包容力、亲和力、凝聚力等多种不同形态[11]；在政府社会管理研究中，我国学者门中敬和余湘青、陈朋、于洪生等对“软权力”进行了阐释[12-14]，学者刘祖云和孔德斌、周根才、任勇和肖宁等探讨了“软治理”，指出政府要更多地依赖调解、协商、讨论、指导、说服、人文关怀、疏导、合作等柔性手段，这些体现出现代国家权力的内在品格和基本属性，具有弥漫与渗透性、非强制与柔韧性、互动与对应性、累积与扩散性等特点，其影响往往是无形、深刻而持久的。[15-17]我国学者麻宝斌、董晓倩在2012年最早提出了“政府软执行力”，指出“政府软执行力”是政府组织在履行管理社会事务职能过程中所体现出来的软权力，通过尊重并顺应管理和服务对象的社会心理和个体情感等因素，运用“价值播种”、舆论宣传、文化传导、说服教育、精神号召等柔性手段，充分发挥社会组织和公民的作用，以实现改变人们行为与社会风气等政策目标的程度。[18]这些研究，为本文进行基层政府软执行力研究奠定了良好基础。

本文将基层政府在政策执行过程中拥有和表现出的软执行力称为基层政府软执行力，是指基层政府在执行各项政策方针的过程中，在细致调研和掌握基层社会内部个体的问题、利益需求及其情感诉求的基础上，同时考虑基层社会不同个体对执行手段的认可和接受程度，善于运用各种非强制性的柔性执行方式，更加精准而细致地开展执行工作，进而更高质量地达成政策目标，并获得基层社会满意度的政府内在力。具体来看，基层政府软执行力有着丰富的内涵：首先，以基层社会个体作为执行对象。基层政府软执行力侧重运用各种非强制性的柔性执行方式来开展执行工作，然而并非对所有执行对象采取相同的柔性执行方式都是同等有效且被认可的。由此，基层政府软执行力强调重视个体，尊重基层社会内部的每一个个体，关注每一个个体的特殊性，同时重视他们在政策执行中的获得感。由此，在执行过程中，基层政府通过深入基层社会，倾听社会的心声，在对基层社会内部个体的综合情况进行调研的基础上，再因人而异地选择和采取相应的柔性执行手段，以此作为在基层社会执行公共政策的基本逻辑。其次，以柔性执行方式开展执行工作。基层政府软执行力的本质是“以人为本”，要求在执行过程中摒弃硬性的执行方式，更依赖使用非强制性的柔性方式达到政策目标，如更多地运用细致的宣传沟通、耐心的具体指导、平等的协商合作、理性的分歧化解等方式展开执行，以更加亲民、平等、文明、有情感温度的执行形式，满足基层社会公众更高层次的心理需求，进而也能够获得他们更多的理解、信任和支持，这样能够不断减少因硬性和强制性的执行所引发的摩擦和矛盾，建立起基层政府与基层社会公众之间的密切联系。最后，以基层社会公众的满意度衡量执行效果。基层政府软执行力不仅追求执行的效率和效果，而且更重视基层社会公众的满意度，以基层社会公众的满意度水平作为评价和衡量执行效果的重要标准。可以说，重视基层社会公众的满意度，这也是在执行中“以人为本”的重要表现。基层政府软执行力水平越高，越依赖柔性的执行方式达成政策目标，也更能够赢得基层社会公众的满意；而以基层社会公众满意度来衡量执行效果，也能够使基层政府在执行过程中将更多的注意力放置在如何提升自身的软执行力水平上。

基层政府软执行力概念的提出，是对基层政府执行的再审视，是对基层政府在执行过程中的执行理念、执行手段和执行目标的重新定义和变革，要求在思想观念和行为方式上都实现重大的变化。

第一， 执行理念的深刻转变。“政府执行理念是政府执行行为的观念导向和行为标尺”[19]，是支配并制约执行行为的精神要素。执行行为受到执行理念的驱动，不同的执行理念塑造着不同的执行行为。在原有政府执行力的指向下，基层政府更多奉行的是“效率至上”“效果至上”的执行理念，力求在较短的时间内达成上级政府所预期的政策目标，因此更重视结果以及达成结果的速度，这就使得基层政府更倾向于采取能够更快速实现结果的执行手段，致使其执行行为有时缺乏应有的人文关怀。而基层政府软执行力则坚持“以人为本”的执行理念，尊重基层社会公众的个体差异、利益、需求和情感，将其作为选择相应的执行方式的重要依据，能够自觉地做出符合基层社会公众需要的执行行为。可以说，相对于以往所秉持的执行理念，基层政府软执行力中执行理念的这种转变，体现出基层政府在执行过程中关于自身角色和行为的正确认识，同时也是对执行本身的目的和意义的重新解读。

第二， 执行手段的有效创新。在原有的执行理念影响下，基层政府往往将整个基层社会作为执行对象，忽视或者担心基层社会内部的差异性给政策执行带来的不确定影响，害怕耽误和延迟执行的进度，因而更习惯约束或者控制整个社会，使整个社会都按照其设定的执行方向来运转，不得偏离预期的轨道，让整个社会都处在基层政府的管控之中，因而所采取的执行手段常常带有命令式、强制性、被迫性的特征。基层政府软执行力则承认基层社会内部群体的差异性，在尊重差异性的基础上，运用恰当的柔性执行手段展开执行，使每个社会个体都能够深切感受到基层政府是在平等而无差别地对待他们，从而将“以人为本”的执行理念真正融入到执行过程中。另外，在原有的执行思维下，基层政府往往缺乏对执行手段创新的动力，习惯沿用带有强制性的执行手段面对和解决所有的问题，不能根据具体的执行情况灵活而富有弹性地选择执行手段。基层政府软执行力则非常重视执行手段的创新。因为基层社会公众内部的差异性表现在方方面面，每个个体都各有不同，基层政府难以通过固定的、常规的、习惯使用的一些柔性执行手段游刃有余地面对每个个体，这就需要不断摸索和创新，总结经验和教训，发展出更多符合实际需要、富含亲民色彩、具有非强制性的柔性执行手段，切实提高执行的有效性。因此，基层政府软执行力对于执行手段有着更高的要求。随着执行手段的不断拓展和丰富，其软执行力也将进一步提升。

第三， 执行目标的重新认识。执行目标决定着整个执行活动的方向。对执行目标认识不准确，往往会导致错误的执行行动以及后果。就基层社会的各项公共政策而言，上级政府所制定的政策目标与基层社会公众的利益本身是一致的，政策目标最终都是为了增进基层社会公众的共同利益。在原有的执行中，基层政府在设定和实现执行目标时，有时片面地重视达成政策目标的效率和效果，却导致政策目标偏离了基层社会公众的共同利益。在执行过程中，为了突出效率和效果，基层政府在某些情况下存在着不考虑成本、不计较代价的问题，或者出现流于形式、做表面文章的情况，虽然看似非常高效地达到了政策目标，但是实质上却充满了漏洞和不足，没能够真正维护基层社会公众的共同利益，从而违背了政策目标的本质。而基层政府软执行力是对政策目标的重新认知，强调执行不单纯是有效率和有效果地达成政策目标，而且必须要有益于基层社会公众的共同利益，将是否增进基层社会公众的共同利益作为考量政策目标达成程度的重要依据。同时，基层政府软执行力对于基层社会公众共同利益的认识，也不再是模糊而抽象的，而是具体到每一项政策中的每一个个体的利益，不会忽视每一个个体的合理利益诉求，也不会为了一些人的利益而牺牲掉另外一些人的利益，每一个个体的利益都是共同利益中不可缺少的部分。因此，基层政府软执行力对于执行目标有了更清晰而准确的认识。

综上可见，基层政府软执行力弥补了政府执行力的诸多不足，是不断修正和优化当前基层政府执行的一个重要突破口。对于日益复杂的基层社会而言，将基层政府软权力引入政府执行力之中，不断提升基层政府的软执行力水平，能够使基层政府在执行中更好地回应和满足现实需要。首先，提高执行的精准性。基层政府软执行力以基层社会个体作为执行对象，密切关注个体化的社会单元。可以说，对执行对象情况掌握得越是充分，越能够使基层政府更准确地知道应该如何去执行。通过对个体情况的了解和挖掘，能够突破对基层社会浅显和表层的认知，接触到更多具体而微观的现实情况，发现更多潜藏在基层社会内部的特殊问题，从而获得更丰富的执行信息。在此基础上，基层政府软执行力要求有针对性地选择相应的执行手段，去应对不同执行对象所面临的问题和情况，使执行更有针对性，能够集中力量，准确发力。因此，基层政府软执行力对于执行对象和执行手段的界定和选择，更好地实现了对执行对象和执行手段的瞄准，进而提高执行的精准性。其次，增进执行的弹性和灵活性。基层政府软执行力强调执行手段的选择要“因人而异”，要求突破一致化思维，不再只是按照事前所统一规定或者设计好的执行手段来执行，而是在与执行对象的不断接触和互动中，通过对执行对象的观察和了解，依据对执行情况的分析判断逐渐确定下来的。由于不同执行对象情况的差异性，在政策和相关规定允许的范围内，基层政府软执行力鼓励采用各种可行的、新的柔性执行手段，以尽可能探索和寻求到最适合的执行手段，以提高执行的有效性。这样，在实际的执行过程中，基层政府在面对不同的执行对象时就将逐渐淘汰掉一些不适合的、旧有的执行手段，或者对一些旧有的执行手段重新修正和调整，或者尝试性地使用新的执行手段，久而久之，随着基层政府对执行手段经验和教训的积累，适合不同执行情况的执行手段逐渐被发展出来，也能够越发娴熟而成功地应对各种执行情况。因此，基层政府软执行力对执行手段的要求，都是立足于具体实情的，也能够最大限度地回应和满足复杂的、带有差异性的、变化的各种实际执行情况的需要，能够富有弹性而灵活性地开展执行活动。最后，彰显执行的柔性化和人性化。基层政府软执行力的最大特征在于柔性化和人性化，而柔性化和人性化的执行也是基层政府在执行过程中情感的投入过程。通过柔性化和人性化的执行，在执行中能够更好地诠释“理解”“尊重”“亲民”等情感内涵，表现对基层社会公众的关心。这使得整个执行就不再是生硬和冰冷的，而是充满了情感的温度，让基层社会公众能够更强烈地感受到被重视；这也能够更多地激发出他们积极的和正向的情感回应，增加对政策和执行的内心认同，不断增进对国家和政府的信任；这无形中有助于基层政府执行的顺利推进，同时也有助于基层社会公众在良好的互动氛围中参与执行活动，从而减少基层政府“硬执行”所带来的消极影响。

三、当前基层政府软执行力提升的现实困境

基层政府软执行力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。提升基层政府软执行力顺应了基层社会发展变化的要求，也符合治理变革的深刻要求。但就目前来看，要实现基层政府软执行力的提升仍存在着诸多现实困境。

(一)压力型体制下的任务压力

压力型体制是我国官僚组织执行政策过程的基本制度框架。在压力型体制下，“上级政府往往会按照自己的意志来确定下级政府部门的工作目标”[20]，而基层政府为了完成上级下达的各项任务和目标，会把这些任务和目标“层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩”[21]。正是基于这种自上而下的压力型体制，在有限的资源和较短的时间内，各项政策方针在我国基层社会被有效地贯彻执行，政策目标得以顺利实现。就此而言，压力型体制对于推进政策执行是非常有效的。但是，压力型体制给基层政府执行者所带来的任务压力，也使其难以有充分的精力和心思来关注软执行力。在压力型体制下，由于完成任务的情况直接关系到基层政府执行者的切身利益，出于维护自身利益的考量，集中精力完成上级政府所布置的各项执行任务就成为其理性的选择，执行行为都围绕着完成上级政府的执行任务而运作。但是，政策执行经常时间紧、任务重，同时上级政府往往还通过“层层加码、逐级施压”将自身的任务转嫁到下级政府，作为压力型体制末端的基层政府无疑承受着最重的任务完成的压力。这样，基层政府执行者在政策执行过程中经常是异常紧张、精疲力竭的，所承担的任务经常超出自身的能力限度，这使其很难有足够的时间和精力去关照基层社会中大量具体的、个体化、多样化的问题和诉求。因为，如果对基层社会中存在的大量个体的问题和诉求进行发掘和回应，往往会分散时间、精力和资源，从而导致执行任务的迟滞。由此，基层政府执行者在政策执行中更倾向于将错综复杂的执行情境简单化，更多地只关注带有普遍性的问题和诉求，这样的执行被认为是最有效率的、也是最容易被上级政府看见成效和政绩的，这就使其无法将社会个体作为执行对象。而即使想要将社会个体作为执行对象，在执行时限的约束下，基层政府执行者往往也难以投入足够的耐心，一直秉持柔性的执行方式开展执行工作。

(二)现有绩效考核中的达标要求

压力型体制下为了督促基层政府扎实地完成政策执行任务，上级政府制定并实行严格的绩效考核体系，用细致的量化指标来分解考核内容，同时“上级对基层政府的政绩评定建立在所设定的指标完成效果基础上”[16]，进而自上而下地强化对基层政府的支配和控制。可以说，现有的绩效考核体系，构成了压力型体制的运转基础，是促使基层政府按期完成各项政策任务的有力保证。但是，现有绩效考核体系的达标要求，也是导致基层政府忽视软执行力的重要原因。绩效考核体系指标设计多是量化指标，更多地采用“那些用数字加以明确规定、并能对任务完成情况予以清晰评估的任务指标”[22]。伴随着执行任务逐级向基层政府转嫁，量化指标又进一步被细化和分解，甚至在范围上有不断扩大的趋势，而这些细化的量化指标最终都需要基层政府进行确认和实现。与此同时，这些指标中的一些主要部分所采取的评价方式是“一票否决”，一旦某项执行任务没有达到指标考核要求，就视其全年工作不合格，甚至是零分。因此，基层政府往往为了这些指标能够达标而展开执行，而那些没有纳入指标体系或者在指标体系中权重较低的非量化指标就难以引起基层政府的足够重视。基层政府软执行力强调“以人为本”，在执行中要关注和尊重基层社会公众的个体差异、利益、需求和情感，重视采用柔性执行方法完成执行任务。而“以人为本”“尊重”“柔性”等基本都属于非量化指标，在绩效考核体系中一直没有得到足够重视，基层政府在执行中也就缺少了贯彻执行这些指标的积极性。另外，现有的绩效考核往往是结果导向的，更倾向于考核政策执行的结果，忽视了对执行过程的关注，违背了过程和结果相统一的原则。由于缺少对执行过程的控制，也就无法对基层政府的执行行为进行监督和控制，这导致基层政府更愿意使用“效率高、见效快”的硬性执行手段来达到考核结果。但是，柔性的执行方式则需要在执行过程中投入更多的时间和精力，有时还见效慢，这就使得柔性执行方式失去了被重视和应用的空间。

(三)基层政府执行者的执行习惯

作为执行主体，基层政府执行者的执行理念和行为是否发生转变，是否自觉将软执行力的相关要求作为自身内在的精神追求和外在的行为方向，对软执行力的提升有着关键性的影响。那么，基层政府执行者在长期执行中所形成的执行习惯，无疑也是阻碍软执行力提升的重要因素。在传统的官僚科层组织中，基层政府更多地只对上级政府负责，这逐渐使其置身在一个相对封闭的、排他的执行环境中，对基层社会的问题和需求的敏感性不够，缺乏对基层社会问题和需求的深入采集和吸纳。然而，在软执行力运用中，最基本的就是要深入到基层社会进行调查，更全面地了解基层社会个体化的问题和需求，掌握更详细的社会信息。另外，科层制要求按照规章操作，行事要遵从正式的规章制度，一些基层政府执行者在执行过程中害怕因为出错而担责，为了减少不确定性的后果，往往只遵循规定的、常规的、程序性的方式来处理执行问题，即使面临着新任务和新情况，也不愿意或者不敢突破常规，总是在文件中寻找解决方案，或者按照以前的经验和惯例来处理。也因为这样，一些执行者在执行中逐渐形成了喜欢稳定、讨厌麻烦的惰性心理，一直偏好用刚性手段去执行，不愿意面对变化和开展创新。但是，在软执行力的运用中，打破常规、不断创新却是基层政府必备的品质和习惯，因为软执行力强调要基于不同执行对象的需求和问题来展开执行，这就需要从实际情况出发，根据具体情况的需要，灵活而有创造性地运用各种执行方法，尤其是要不断探索各种适宜的柔性方法。可以说，当前基层政府执行者的执行习惯，与软执行力运行的要求还有很大的差距。而长久所形成的执行习惯，使基层政府执行者的执行观念、思维和行为不断被固化，也不断侵蚀着他们的积极性、能动性和创造性，这也容易对软执行力所要求的执行理念和行为产生抗拒和抵触的心理，进而阻碍着软执行力的提升。

四、基层政府软执行力提升的策略和路径

在推进国家治理体系现代化的背景下，如何提升基层政府软执行力，使基层政府能够更加柔性、精准、富有灵活性和弹性地来展开执行活动，增加对当前基层社会执行新情况和期待的观照和回应，是亟需面对和破解的难题。可以说，在执行过程中运用软执行力，代表着一种新的执行思路和方案。通过上面对基层政府软执行力提升现实困境的分析，要实现基层政府软执行力的提升，就需要从既有的管理模式和思维框架下超脱出来，从结构、制度、思维和行动等层面寻求尝试性的变革和创新，为基层政府软执行力的提升提供有效的支撑。

(一)优化政府内部纵向权力关系

基层政府软执行力的提升，并非基层政府单独努力能够实现的结果。来自上级政府繁重的任务压力和绩效达标要求，通过对基层政府行为过程及其效果的控制和约束，使基层政府失去了在执行行为上有更多选择的可能性，这使得软执行力往往难以被重视和运用。因此，需要不断优化政府内部纵向权力关系，才能够为基层政府软执行力提升创造良好的条件。

一是上级政府对基层政府要合理施压，使基层政府有更多的精力关注软执行力的提升。基层政府的任务压力在合理的范围内，才能够使其拥有较为充沛的精力来开展执行活动，才能够更多关注基层社会差异化和个体化问题和诉求。而有了更为充沛的精力，才能够使基层政府在执行过程中呈现出更积极的情绪和情感，增加对工作的耐心和投入度，从而更愿意用软执行力来达成相应的执行目标。基于此，这就需要上级政府对基层政府合理施压，释放基层政府所承载的任务压力，改变作为最末端政府层级的基层政府要承接所有基层治理压力的状况。一方面，这就需要规范纵向政府之间权力和责任的边界，规范权力的纵向运行过程，上级政府不能随意通过“层层加码，逐级施压”的方式将任务都转移和堆叠给基层政府，要明确各自的责任和任务范畴；另一方面，上级政府在执行目标制定和考核上应给予基层政府适当的时间弹性，缓解基层政府在执行过程中的时间压力。在相对宽松的时间跨度内，基层政府才能够在“时间投入多，见效相对较慢”的软执行力运用上不断进行探索。

二是上级政府要合理向基层政府赋权，使基层政府拥有更多的自主性运用软执行力。只有具备充分的自主性，基层政府才能够在执行过程中拥有更多的自由和灵活性，这样在探索运用软执行力上才能有更多的机会空间。就当前的政府纵向权力关系来看，这就需要改变行政权力的集中化配置。行政权力过于向上级政府集中，“上级拥有绝对权威，通过发出指令控制下级完成任务，而下级则拥有较少的自主性，以对上级命令的服从为主要行动逻辑”[23]，这就使得基层政府被置于自主性收缩和限定的权力结构之中，并不能按照自己的意愿来设计和实践执行任务，容易导致执行行动陷入僵化和定式。因此，上级政府应合理向基层政府赋权，让基层政府获得更多的自主性，这既能够增加其使用软执行力的可能性，同时也能够激发其在使用软执行力方面的创造性。在执行过程中，基层政府能够更多地去探索恰当的软执行力方案，能够不断自主创新。久而久之，基层政府在执行过程中的主体性能力得以不断增强，在软执行力运用上也将逐渐变得稳定和娴熟。

(二)转变执行理念和执行思维

执行理念和执行思维的转变，是基层政府软执行力提升的基础。因为，执行者基于何种执行理念和思维看待执行，也同样会基于这种理念和思维去寻求执行问题的解决方案，在具体的执行实践中就会表现出与此相应的执行行为。软执行力是一种全新的执行策略和方案，如果执行者在执行理念和思维上没有发生真正转变，还是延续以往的执行理念和思维，就难以出现所期待的执行行为及其效果。因此，要实现基层政府软执行力的提升，首先要转变执行理念和思维。

一是要改变“事本主义”的执行理念，秉持“以人为本”的服务理念。“以人为本”的服务理念是软执行力的深层精神内核和价值意蕴。没有“以人为本”的服务理念作为支撑，软执行力的生成就失去了内在根基。可以说，只有执行者真正将“以人为本”的服务理念内化为自身的价值追求，在具体的执行实践中才能够更贴近民众，用心去了解社会公众的问题和需求，自觉地运用社会公众更容易接受的软执行力开展执行活动，这就使其在运用软执行力上有了更多的内在自觉性，同时也能够保持运用软执行力行为上的自律性。随着基层社会日益复杂的执行环境，在执行过程中不存在普遍适用的软执行力方案，执行者往往需要基于不同的执行情境而采取不同的方案，这就使其行为充满了变化，带来了不确定性。只有将“以人为本”的服务理念作为行为标准，带着这种服务理念开展执行，执行者才能够更加自律，在面对各种价值冲突和紧张关系时才能够作出正确的价值取舍，同时不断自我反思，调整自身的行为，使一切行为都能够自觉朝着有利于社会公众的方向而努力。即使在执行过程中遇到了困难和挫折，也能够以积极的心态去寻找合理的解决方案，从而在运用软执行力的行为上充满韧性和持久性。然而，当前基层政府执行者更多地还是秉持着“事本主义”的执行理念，仍然将有效率地完成上级政府布置的执行任务作为主要目标，其行为所呈现出的都是“对上级政府负责”，而非更多地投入到对基层社会和公众的观照。因此，要提升基层政府的软执行力，就必须使其从“事本主义”的执行理念向“以人为本”的服务理念进行转变。

二是要转变“定式思维”，在执行中拥有“开放思维”。在执行过程中，执行者只有以开放思维去认识基层社会，才能够更多地发现和包容基层社会存在的各种差异性和多样性，而不是无视或者排斥，从而能够更准确全面地了解基层社会。同时，执行者只有以开放思维寻求执行方案，在面对各种执行情境和场景时，才能够随机应变，基于不同的执行情境和场景采取任何可行的软执行力方案，而不拘泥于某种特定的方案。而当缺乏成熟的执行方案作为参照时，开放思维也能够帮助执行者开拓思路，打破思维定式，突破常规和习惯性路径，发挥自身创造性设计并实践最恰当的执行方案。由此可见，对于软执行力的生成和运用来说，开放思维是执行者必须要具备的思维。执行者拥有了开放思维，能够保证执行行为更加精准，同时富有弹性和灵活性，这更好地契合了软执行力的内在要求和特征。而基层政府执行者在以往执行过程中所形成的定式思维，无疑与软执行力生成和运行是不相符的，甚至是背道而驰的。在科层制组织及其结构中，上级政府为了规避基层政府行为的不确定性和风险，要求执行者按照预先设计好的行为规则行事，并通过相应的控制技术改变执行者的“自由意志、结构化其知识、定式化其思维，使其理所当然地按照经过科学设计的规则行事是最优解、最合理的方式”[24]，这就潜移默化使执行者形成了定式思维。虽然定式思维增加了行为的可预期性，但是也导致思想和行为逐渐变得保守和封闭，不愿改变和创新，不断强化了模式化的思考和行动。因此，要实现基层政府软执行力的提升，必须使执行者从“定式思维”转变为“开放思维”。

(三)要实现软执行能力的提高

要提升基层政府软执行力，虽然需要围绕外在的结构和制度等层面进行适应性变革，但是如果作为执行主体的执行者本身软执行能力不足，所做的一切努力仍是徒劳。对于基层政府执行者来说，在长期的执行实践中熟练掌握了一套基于“硬执行”的工作模式和方法，而“工作模式越稳定，方法越娴熟，他们越愿意依靠现有的能力完成政策执行任务”[25]，而这也使得执行者一直缺乏软执行能力的实践训练和积累，不擅长依据软执行能力开展执行。因此，要提升基层政府软执行力，关键任务是要提高执行者的软执行能力。

一是要重视缘情执行能力的培养和使用。软执行力并不是以基层社会整体而是以社会个体为执行对象展开执行的，当执行者面对每一个个体时，必然会发生与人的直接接触和互动。而软执行力内蕴的“以人为本”的价值理念，意味着执行者在执行中不再是与情感无涉的，与社会个体的接触和互动是基于情感进行的。因此，执行者应具备的软执行能力中最基本的就是缘情执行能力，即能够依据情感行动展开执行，在执行中通过情感投入和情感策略，发挥情感的积极作用和功能，以此来更好地完成执行任务。缘情执行能力，通过有人情味和有温度的执行，能够柔化执行者和社会公众之间的关系，使执行者和社会公众呈现良好的互动，能够更好地促进执行的开展，提升社会公众对执行的满意度。因此，要重视对执行者缘情执行能力的培养和使用，不断探索情感行动的实践方式，使情感行动不断走向成熟。在执行过程中，执行者能够使用被社会公众所真正认可和接受的情感形式来展开执行，而不是被认为在“作秀”；同时，要认识到执行中“互动的频率、时间对互动中所产生的情感联接发挥重要作用”[26]，要重视情感行动的持续性和长久性，而不是被认为“偶尔为之”，进而才能够形成与社会公众之间有韧性的、坚固的情感关系。除此之外，缘情执行能力作为一种规范能力，执行者在与社会公众的互动中也要表现出符合自身角色的恰当行为，应保持适度的情感克制。以情感为纽带展开执行，“并不是要低估法治、政策和制度的重要性，而是要考虑法、理、情三者之间的结合”[8]41，要警惕情感投入过度所导致的非理性行为，要将法治要求、政策和制度要求与情感要求合理融合在一起来推进执行。

二是要重视在实践探索中去获得和培养软执行能力。对于软执行能力，由于一直缺乏对理论和实践的充分重视和摸索，当前仍没有形成一套相对完备的能力标准，无法为执行者提高软执行能力提供方向和参考。而即使存在着这样一套看似完备的能力标准，也只能使执行者学习并获得一般性能力，这些能力可能只满足于简单和常规的执行情境的需要，往往难以有效应对实践中各种复杂的和陌生的执行情境，会使执行者变得无所适从。就当前来看，要切实提高执行者的软执行能力，更需要重视实践的功能和价值，在实践探索中获得和培养。因为，在实践中，执行者能够接触到各种差异性的执行情境，这使得执行者有更多机会有意识地学习、培养和使用软执行能力，同时不断体验和验证各种软执行能力的效能，这使得在执行情境中所锤炼和培养出的软执行能力更加多元和扎实。与此同时，由于这些软执行能力是在各种具体而真实的执行情境中形成的，执行者通过经验总结能够更准确地掌握各种软执行能力所适用和匹配的执行情境。在未来遇到相同的执行情境时，执行者能够更加快速而从容地基于相应的软执行能力开展执行。即使执行情境是更加复杂或者陌生的，执行者能够从过往的相似性情境中汲取有益的参照性能力，在此基础上发挥创造性思维去积极应对。另外，执行实践是一直在发展和变化的，执行者在应对各种执行情境中的新问题和新情况时，软执行能力也能够得以不断更新和提高，避免刻板和僵化，能够持续保持与执行情境的动态适应性。基于此，在软执行能力的培养过程中，要鼓励执行者积极通过实践探索的形式来提高自身的软执行能力。

(四)创新相应的制度和机制

基层政府执行是在特定的制度机制背景下展开的，软执行力的生成和运行也必然受到各种制度和机制因素的外在影响。作为一种新的执行思路和构想，基层政府软执行力要得到提升，需要从制度和机制创新中寻求支撑，以制度和机制创新为其注入新活力。

一是要优化绩效评估制度。绩效评估作为一种重要的治理技术，其中的指标释放的是一种明确的治理信号，影响着被治理者的行为反应。“反应性是人的一种行为特征，当他意识到自己正被评估、观察和测量时，就会以改变自身行为的方式来作出反应”[27]。因此，上级政府对基层政府的绩效评估，就要强化对软执行力评估的指标设计，以激励和促进基层政府运用软执行力开展执行。同时，在绩效评估中，不同的指标间也是有竞争性的，而不同的指标代表不同的任务事项，由于执行者的精力有限，这使其“会对不同的事项赋予不同的完成标准，或者根据不同事项的轻重缓急程度，对其分配不同比例的注意力”[28]，要使执行者能够将注意力真正投入到软执行力上，需要在指标中提高软执行力考核的指标权重，成为在执行过程中不能被忽视的指标。在具体的指标设计上，为了保证执行者能够在运用软执行力上拥有更多的自主性、灵活性和创新性，可以基于“底线思维”来进行评估指标设计，只规定执行行为的底线、边界和限度，减少对具体行为标准的要求，留有一定的自由发挥的空间，放松对执行过程的控制。还需要注意的是，因为软执行力具有“投入时间长，见效慢”的特点，在时间评估指标设置上，要有一定的弹性空间，适当放宽时间要求，使执行者能够在相对轻松的心态下探索运用软执行力。另外，要发挥绩效评估对软执行力的规范作用，在对软执行力有效性的评估中，除了考虑是否达成执行目标外，应重点关注其使用结果是否被社会公众认可，以社会公众的满意度作为是否有效的重要考核指标。

二是需要健全容错制度。软执行力的运用尚不成熟和稳定，这就需要执行者在具体的执行情境中不断进行探索和积累，在这个过程中难免会出现错误或者失误。然而，一些执行者害怕因为犯错被追责，会使其不敢大胆地去探索和创新。因此，要保证基层政府执行者在探索使用软执行力上的动力，就需要不断健全容错制度。容错制度就是要实现容错免责的制度化，保障因勇于探索而造成消极后果的执行者能够免受责任追究。“容错彰显的是鼓励创新”[29]，建立容错制度，就是从制度层面支持执行者的探索和创新行为。当面对执行情境中的新情况和新挑战时，在尚无有效的经验或者方案可循情况下，使其有更多的勇气和魄力去探索，打消其后顾之忧，这有助于通过探索来不断实现软执行力的提升。另外，建立容错制度，也体现了政府的内在温情，是上级政府对基层政府执行不易的理解以及无意过失的包容，能够使基层政府执行者感受到温暖，使其在执行中也能够呈现出更多的温暖行为，更多地运用软执行力开展执行。就目前来看，我国的容错制度建设仍不完善，虽然一些地方已经出台了容错免责的政策性文件，但总体来看，对于容错的认定标准和适用范围仍不统一和明确，这可能导致容错在具体操作上的随意性，而随意容错也会导致一些并不适合容错的错误被免责，进而会使执行者缺少在探索中的严谨性和规范性，使得软执行力的探索行为表现得一塌糊涂。因此，要提升软执行力，还需要健全容错制度。

三是需要建构责任制度。在软执行力的运用中，执行者拥有了行为的自主性和灵活性，才能有效回应来自社会公众的各种个体化问题和诉求。然而，如何控制执行者自主和灵活的行为中所产生的不确定性风险，也是需要考虑的一个重要问题。过度强调和鼓励执行者行为的自主性和灵活性，会导致执行处于放任状态，造成执行的无序和混乱。因此，需要建构责任制度，通过责任履行来引领和规范执行者的行为选择。关于责任的确定，需要以执行任务的目标和要求为主要依据，但是也需要结合软执行力的情况和特点。由于软执行力的运用会在较长一段时间内处于探索和试错阶段，对于应履行的责任及其如何划定呈现，这段时间内会存在一些模糊和不确定的地方，很难被充分认识，这就需要根据具体情境中的实践反复进行提炼、分析和总结，最终形成基于软执行力的责任框架，作为制定责任制度的一般基础和参照。在具体的某一项执行任务中，关于具体责任内容界定不宜过于细致而具体，可以更多从宏观层面来限定，这样既能够让执行者知道自身所承担的责任，又能够使其在执行中具有一定的弹性空间，保护其在执行中行为的自主性和灵活性。总的来说，就是要构建起具有控制力且具有弹性的责任制度。

四是要建立起有效的共享和学习机制。在软执行力的探索过程中，鼓励执行者个人或者集体在具体执行情境下积极进行尝试。然而，执行者个人或者集体在探索过程中所积累起的经验、知识或是能力都是基于自身所遇到的执行情境而形成的，都有着自身尚未接触过的执行情境，带有情境的特定性和局限性。另外，这些经验、知识或者能力往往是执行者个人或者集体自身风格和智慧的体现，即使是在相同或相似的执行情境下，不同的执行者个人或者集体所形成的经验、知识和能力可能也是不同的，带有分散和碎片化的特征。要不断拓宽和丰富软执行力的经验、知识和能力体系，需要建立起有效的共享和学习机制。共享和学习机制建立后，通过成功的案例或者方案的相互交流，对其中的执行情境、经验、知识和能力进行提炼、分析和研讨，这既能够了解到更多的执行情境，同时也能对多源头的经验、知识和能力进行整合。不仅如此，共享和学习机制的建立也有助于纠错。对于执行者个人或者集体来说，因为长期的执行习惯或者过度自信，有时候难以及时发现自身经验、知识和能力上带有的错误和问题。而通过共享和学习，能够从更多的视角来审视和判断相关的经验、知识和能力的正确性和有效性，发现并纠正其中存在的错误。可以说，共享和学习机制的建立，有助于在较短的时间内实现软执行力的相关积累。因此，要重视共享和学习机制的建立，不断创新共享和学习的形式和途径，创造良好的共享和学习氛围。